淺談邊境牧區發揮好人力資源促進就業創業工作途徑與對策的思考

謝金蓮 李海

摘要：本文作者通過基層多年來的工作實踐，探討了內蒙古邊境牧區發揮好人力資源，實施牧區牧民就業創業的途徑以及需要解決的相關問題，為深入貫徹黨的十九大精神，實現精準扶貧，全面建成小康社會具有重大意義。

關鍵詞：人力資源 邊境牧區 就業創業 發展產業 精準扶貧

在邊境牧區發揮好利用好人力資源，積極引導富余勞動力實現就業創業，達到牧民群眾增產增收，是深入貫徹落實黨的十九大精神，推動鄉村振興戰略的重要舉措，特別是近年來，達茂聯合旗（以下簡稱達茂旗）強力推動就業創業帶動脫貧工作，引導富余勞動力轉變就業觀念，實現創業就業，取得了顯著成效，為維護改革發展穩定大局，確保到2020年實現全面脫貧，全面建成小康社會奠定堅實基礎。

一、邊境牧區做好人力資源工作促進創業就業的重要意義

巴音花鎮是達茂旗3個邊境牧區鎮之一，地理位置偏僻，經濟發展不平衡，資源利用率低，工業化、城鎮化、產業化發展緩慢，商品經濟與第二、三產業不發達，特別是上世紀80--90年代，以傳統畜牧業主導產業，以靠天養畜為生的草原牧民，致使草原生態惡化，牧民群眾存在著坐等救濟的苦熬心里，因循守舊的消極意識，鑒于此種情況，從2000年開始，達茂旗為了保護草原生態適時提出全面禁牧，調整產業結構，實施生態移民，在附近的百靈廟和白云鄂博城鎮建立生態移民小區，引導牧民群眾向園區和城鎮集中，幾年后，達茂旗草原生態得到了有效恢復，實現綠水青山草原風貌。巴音花鎮積極幫助禁牧后牧民實現創業就業，要求牧民參加技能培訓，實現轉產就業安置，近年來，累計培訓電焊、汽車修理和種養殖技術等4596人（次），向白云鄂博、百靈廟、武川、呼和浩特市和包頭市等地區轉移牧民1061戶，占總人口戶的85%；從事餐飲、超市、電焊修理等牧民達到406戶，牧民增收渠道進一步拓寬。但還是有部分富余勞動力不愿外出務工，或者是外出務工不穩定又返回來，據統計，每年季節性和臨時打短工就業不穩定人員，在牧區巴音花鎮分布在6個嘎查村富余勞動力約有120多人，這些富余勞動力年齡集中在45--60歲之間，文化程度低，除了抓握傳統畜牧業技術以外，沒有其它技術專長，有時外出季節性打工，收入微薄，直接影響到牧民群眾的增產增收。勞動力資源還未充分發揮出來，勞動者的綜合素質較差，跟不上現代畜牧業產業化發展的需求，多年來。在市、旗勞動就業部門的領導下，各鄉鎮蘇木政府及社保平臺（鄉鎮勞動社會保障工作所）做了大量工作，注重“志智雙扶”，（十九大提出“注重扶貧同扶志、扶智相結合”）認識到只有正確處理產業結構的調整和人力資源的關系，正確處理發展產業和擴大就業的關系，通過發展產業促進就業，就業帶動脫貧致富，通過擴大就業推動經濟發展，實現發展經濟與擴大就業的良性互動，使產業結構的調整和勞動力資源協調發展，增加就業渠道，把牧區富余勞動力轉移和解決“三牧”問題緊密結合起來，進一步完善社會保障體系和擴大就業的關系。引導牧民富余勞動力轉變就業觀念，樹立“窮則思變”的思想意識，靠黨的一系列富民政策，憑自己的實干加苦干精神，徹底甩掉“懶、等、靠”的思想，本著對社會、家庭和個人負責的態度，增強就業的信心，這對于牧民群眾實現增產增收，盡快脫貧，步入小康社會具有十分重大的現實意義。

二、邊境牧區就業創業難問題的原因及表現分析

導致牧區產生就業創業難問題的原因雖然是多方面的，但從近幾年的入戶調查、走訪、分析主要有以下幾方面的因素：

一是從2000年開始，隨著達茂旗生態禁牧政策的實施，達茂旗適時提出了“三個集中”（農牧業向水源富集區集中，人口向城鎮集中，工業向園區集中）的發展思路，以實現人與自然的和諧相處，實行生態禁牧，劃定了禁牧區。在禁牧區內生活的牧民，把世代相傳飼養的傳統牛羊品種賣掉，遷出了禁牧區，到水資源較富集的生態移民產業化園區發展現代畜牧業，到2002年底在牧區共建立產業化園區16處，由于部分牧民群眾沒有文化知識，不懂技術，一時又難以掌握種草技術和飼養高品質的肉羊、奶牛、肉牛，由此產生了富余勞動力。同時，在牧區有些草畜平衡區，實行以草定畜政策，這樣牧民飼養的牲畜數量，是根據每戶的草場面積來確定，把原來超載的牲畜處理掉，牲畜數量減少了，每戶牧民用的勞動力也少了，出現了富余勞動力。

二是每年的初、高中及大中專畢業生返鄉，但這部分人靠著有知識年輕，基本上常年在外打工，或考取相關職業工作，僅有3--5%留在家中，成為又一新增的富余勞動力。

三是由于偏遠牧區，特別是邊境一線的牧區，經濟不發達，商流、物流還未形成，嚴重制約著第二、三產業的發展，勞動力的就業范圍小，勞動力市場需求還未健全，因此產生了富余勞動力。

四是牧區勞動力外出進城打工，或者定居在城鎮，特別是成年人，由于生活不習慣，不懂專業技術，普遍文化水平低，只能從事季節性臨時打工，難以找到合適自己的工作崗位，又返回家鄉牧區，導致了牧區富余勞動力增多。

三、邊境牧區就業創業問題解決的辦法及對策

要實現經濟社會的和諧發展，必須解決好就業創業問題，理清工作思路，采取有力措施，尋找牧區就業工作的新途徑，解決就業問題的新做法，實現就業創業脫貧致富。

（一）樹立正確的就業創業觀念

實現牧民就業創業，必須使就業者樹立起正確的就業創業觀念和強烈的就業創業愿望，更要求牧民依據自身素質選擇就業創業機會。由于就業創業形式的多樣化是社會經濟發展的必然趨勢，選擇靈活多樣的就業創業方式，有利于充分發揮人力資源，廣開就業創業門路，增加就業崗位。牧民富余勞動力應樹立正確的擇業觀念，這就需要政府部門和用人單位加大就業引導，讓牧民更新觀念，解放思想，以提高勞動技能，更好地適應新的就業崗位。由于大多數牧民富余勞動力文化程度低，勞動技能差，年齡偏大，面對新的就業機會，就要從自己的實際出發，以適應市場的需求。如巴音花鎮從2002年起先后建立3處牧產業化園區和189套標現代畜牧業準化養殖房舍，在牧業產業化園區積極培育就業創業者加快產業結構調整的步伐，由傳統周轉期長的數量型畜牧業向現代周轉期短的質量型畜牧業轉變，種植優質飼草，舍飼圈養，保護生態，飼養高品質、見效快的良種牲畜，通過繁殖、育肥實現經濟效益，這就需要掌握一整套的科學種養技術。如不適應現代畜牧業產業化就業的，可向城鎮轉移，從事餐飲服務業、建筑工地、交通運輸業等；還可自己直接搞第二、第三產業；做牧民經紀人等。

（二）加大就業創業教育培訓

通過就業創業培訓是實現人力資源轉化的根本途徑。黨的十九大報告中指出“大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾，鼓勵創業帶動就業。”要求各級政府采取積極措施，引導和鼓勵就業者參加職業教育和培訓，比如巴音花鎮通過招工就業渠道，選送了3名青年去包頭鹿絨集團打工，由于語言不同，文化水平低，勞動技能差，生活不習慣，很快被退了回來，看來要進一步增強就業培訓的針對性、實用性和有效性，使更多的就業牧民通過培訓打開就業通道。達到“學會一種技能，致富一個家庭”。達茂旗通過針對性地經常開展牧民就業創業培訓和帶領牧民外出學習先進的技術經驗，做到“培訓一人，就業一人，脫貧一戶，帶動一批”，禁牧后，通過就業創業培訓，巴音花鎮依托3個牧業產業化園區，建立起6個專業合作社發展肉羊肉牛產業，深挖畜產品加工潛力，在皮、毛、肉、奶食品加工和民族特色手工藝品制作上下功夫，每個專業合作社平均帶動20戶牧民發展創業，積極打造巴音花特色肉業產業，成功注冊“巴音花戈壁”牛羊肉地理標識商標，在達茂旗成立銷售與體驗一體的綠色農畜產品輸出商店，實現就業創業。同時，125戶牧民通過形式多樣的外出務工培訓，如餐飲、家政（月嫂培訓）、駕駛員培訓等實現就業創業。

（三）健全就業創業服務體系

在邊境牧區開展好就業創業工作，實現牧民就業創業觀念的轉變，增加就業機會，必須加強健全服務體系建設，達茂旗已在12個鄉鎮建立基層勞動社會保障工作所12處，設立辦事機構和聘用專門的工作人員，在每個嘎查村設立1名協理員，實現旗縣、鄉鎮和嘎查村就業創業“三級聯創”網絡平臺，實施積極的就業創業政策，對特殊困難對象實施就業援助；健全勞動力市場體系，依法維護勞動力市場秩序；提供就業創業服務和完善社會保障體系，把市場機制的調節作用和政府的促進作用很好地結合起來。鄉鎮勞動社會保障所要為廣大牧民就業提供全方位的服務，如職業指導、技能培訓、創業服務、合同簽訂、工資支付、社會保障、勞動爭議等方面的咨詢服務。通過手機短信、微信發送、遠程招聘等途徑廣泛發布就業信息。健全勞動就業的供需求信息和政策咨詢，做好就業登記調查，完善工作制度，依據法律法規保護就業者的權利，大力加強教育培訓，發揮政府職能部門的引導和導向作用，從牧民群眾的意愿出發，按照國家的有關政策，廣泛開展職業介紹，圍繞邊境牧區中心工作，合理配置勞動力資源。

（四）增強牧民當地就業創業的能力

通過多方面的教育培訓和政策引導，使牧民富余勞動力，能夠接受新思想、新事物，改變傳統就業觀念，樹立起正確的擇業觀念，在各地政府部門和社會保障平臺的關心支持下，實施鄉村振興戰略，深挖本地區內部人力資源潛力，促進牧民富余勞動力在當地就業，達到“三個有利于”即有利于牧民就地守家就業，適應生活環境；有利于形成牧民向牧民學習先進經驗和勞動技能；有利于發展當地經濟、便于管理。這是開拓就業渠道的又一措施。

一是發展產業促進就業。以牧業產業化園區和鄉鎮所在地為平臺，在配套完善園區的建設同時，要考慮到安置富余勞動力的就業問題，在園區發展現代畜牧業產業同時，各地引入的飼草深加工企業、肉類加工企業、奶食品加工企業等方面，要吸納牧民富余勞動力，如達茂旗畢力格太奶食品加工企業；特別是在牲畜的繁殖、冷配、防疫、育肥等方面，需大批的初、高中以上有文化的青年勞動力通過專業技術培訓來完成，此外，在園區的物業服務方面也需要富余勞動力，如園區的街道衛生管理、餐飲服務、超市、洗浴等，由于生活習俗相同，在每個園區可形成貧困戶向富裕戶學習，沒致富經驗的勞動力向有致富經驗的勞動力學習，達到戶幫戶、人帶人共同致富的良好社會風氣。

二是企業用工帶動就業創業。在各地的工礦企業在安置富余勞動力，如在鐵礦、銅礦、煤礦、磚廠等企業就地吸收富余勞動力，如達茂旗石寶鐵礦、達茂旗冀東水泥廠和達茂旗稀土礦等，促進資源開發與牧民實現增收同步發展。

（五）進一步完善牧民進城就業管理服務工作

近年來，按照黨中央、國務院的安排部署，取消了一系列限制牧民進城就業務工的不合理規定。特別是實施生態禁牧以來，進一步加快了農牧民進城就業務工的速度。牧區富余勞動力向非牧產業和城鎮轉移，是工業化和城鎮化的必然趨勢，牧民進城就業務工，促進了牧民收入的增加，促進了牧業和牧區經濟結構的調整，促進了城鎮化的發展，促進了城市經濟和社會的繁榮。做好牧民進城就業務工管理和服務工作，徹底解除就業務工者的后顧之憂，不僅有利于國民經濟持續快速健康發展，而且有利于維護城鄉社會穩定。

一是各級政府職能部門，依據黨的政策和法律、法規，相互協調，保護牧民進城就業務工的合法權利。嚴格審核、清理牧民進城就業務工的手續，取消專為牧民就業設置的登記項目，逐步實行暫住證一證管理，對牧民就業和城鎮居民一視同仁，防止和取消各種亂收費現象的發生。

二是切實解決拖欠工資問題，城鎮用人單位必須依法與牧民就業務工者簽訂勞動合同，勞動合同履行期間，就業務工者享有《勞動法》規定的各項權利，各級勞動保障部門要加大對牧民就業務工勞動合同監督檢查力度，及時受理勞動合同糾紛。解除勞動合同，用人單位應依法支付經濟補償金，用人單位必須以法定貨幣形式支付牧民就業務工者工資，不得以任何名目拖欠和克扣。

三是改善牧民就業務工者的生產生活條件，要抓好安全生產和職業病防治問題，要關心就業務工者的生活，切實解決他們的實際困難，用人單位要安排好食宿，改善環境衛生和醫療條件。禁止使用童工，保護婦女的合法權益，嚴懲各種污辱、侵害人身權利的違法行為。

四是多渠道安排好牧民就業務工者的子女入學教育、婦幼保健、法律服務、計劃生育、治安管理、土地承包等工作。流入地和流出地各級政府和社保平臺要互通信息，跟蹤服務，同時牧民就業務工者要自律、自重、遵紀守法、積極向上。要貫徹中央關于農村家庭承包經營的基本政策，穩定草場土地承包關系，不得強行收回外出就業務工牧民的草場土地，保護就業務工者的權益，維護牧區社會穩定。

（六）深入推進就業創業與精準扶貧

國家通過采取積極的就業創業政策，使就業者實現再就業，而對就業困難的牧民，尤其是年老體弱多病、身體殘疾的就業者，將無法實現再就業，幫助他們建檔立卡，實施精準扶貧，做好“兩不愁三保障”工作，把符合條件的納入最低生活保障，參加醫保和殘疾人保障，積極發揮社會各界的救助，籌措多渠道資金保障其基本生活，同時在禁牧區生活的牧民還可享受國家對生態禁牧的一系列補助獎勵政策，也可通過社會保障部門發放小額貸款，使就業者干力所能及的事，積極關注社會弱勢群體，綜合運用多種手段，依法逐步建立起以機會公平、規則公平、分配公平、就業公平為主要內容的社會保障體系。

附錄

1、中共中央，國務院歷年1號文件。

2、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發【2006】5號）。

3、內蒙古自治區下發《關于實施創業就業工程的意見》

4、《勞動法》。

5、包頭市就業創業網。

6、包頭市就業服務局印發《下崗失業人員再就業政策匯編》。

7、包頭市就業服務局印發《就業服務手冊》。

8、包頭市扶貧開發領導小組辦公室印發《農民工進城務工法律知識匯編》。

9、達茂旗就業服務局2014年12月印發《農牧民轉移就業政策宣傳手冊》。

10、達茂旗就業服務局2015年1月印發《公共就業服務標準化手冊》。

11、《達茂旗就業服務局歷年富余勞動力轉移就業情況》。

12、達茂旗就業服務局歷年工作總結與安排。

13、《達茂旗生態禁牧實施方案》。

14、《達茂旗2002年十屆二次全委（擴大）會議報告》提出“三個集中”戰略及歷年《報告》。

15、《達茂旗基本情況》和《巴音花鎮基本情況》。

16、達茂旗牧區16個牧業產業化園區及12個蘇木鄉鎮就業情況。

17、巴音花鎮歷年工作總結與工作安排。

18、基本情況介紹：達茂聯合旗（以下簡稱達茂旗）是內蒙古自治區23個牧業旗和19個邊境旗縣之一，總面積1.82萬平方公里，其中有1.66萬平方公里天然草場，而巴音花鎮又是達茂聯合旗12個鄉鎮中的1個純牧業邊境鎮，總面積3143平方公里，有35.6公里邊境線，轄6個嘎查村，3個牧業產業化園區，2個飼草料基地，3個新村。1250戶，3456人。巴音音花鎮人民政府下轄巴音花鎮勞動社會保障事務所，隸屬達茂旗人力資源和社會保障局業務管理。本文作者2人從事基層工作均30多年，工作經驗豐富，社會閱歷深，其中謝金蓮為巴音花鎮勞動社會保障工作所所長、經濟師。