事業單位內控管理中存在的問題與對策研究
——以Z研究所為例

（交通運輸部東海航海保障中心寧波通信中心 浙江寧波 315000）

自國資委及財政部聯合下文要求企事業單位必須建立內部控制制度、實施內部控制管理以來，各事業單位和企業都依據相關規定設立內部控制管理機構，加強內控在管理中的作用，并取得了良好的效果。但也有一些事業單位，內部控制管理因各種原因流于形式。本文以Z研究所為例，對相關的問題和原因進行研究并提出了解決方法。

一、Z研究所內控管理中存在的問題及原因分析

Z研究所為某軍工集團下轄的一家研究所，經費來源形式為差額撥款。主要承擔武器部件的科學研究和生產。

（一）存在的問題

1.內控工作缺乏高層統籌規劃，內控管理組織體系形同虛設。自國資委及財政部聯合下文要求企事業單位必須建立內部控制制度后，Z研究所管理層簡單地將內控工作視為一項任務而不是管理手段交予財務預算處牽頭處理。這體現在以下幾個方面：一是內控領導小組不開展工作。《內部控制手冊》僅依據上級集團下發的模板完成編制，沒有根據Z研究所的現狀進行科學、合理地分析，缺乏風險點評估、流程分析和內控工作總體規劃。二是內控辦公室沒有有效開展工作，不列計劃，不撥預算。三是在實際工作中，內控職能弱化。內控工作缺乏統一認知及強有力的推動，僅為應付上級檢查，這種狀況導致內控工作缺乏配合。

2.人員配備不足，水平有限。一方面，財務預算處將內控工作指定由某財務人員負責，但該財務人員身兼信息管理、財務總賬等多個工作，導致其精力不夠，不能全力將內控工作做全、做好。另一方面，內控工作本身是一項專業性很強的工作，需要對整個單位的情況有透徹的了解，并掌握好各種風險的分析及應對。由于單位領導的支持力度不夠，該財務人員無法有效行使對單位內部各項工作的調查權，也沒有后期的業務培訓內容，難以滿足內部控制管理的要求。

3.內控工作質量不高。一是《內部控制手冊》編制過程敷衍，體現為：內控環境部分，缺乏對組織結構、企業文化的梳理；風險評估部分，完全照搬集團內控手冊模板，沒有根據單位實際情況作出修訂；內控監督部分，相關制度缺失。二是內控工作流于形式。內控辦公室沒有有效開展工作，淪為應付上級內控檢查的機構。三是內控監督工作沒有開展。內控監督缺失，各項管理制度執行不力。沒有建立完善的內部控制績效考評體系。內控考評也有，但考核意識不強。內控考評指標簡單，考評結果與績效工資無關，降低了工作人員履行職責的積極性。

（二）問題原因分析

1.市場競爭意識淡薄。Z研究所屬于差額撥款的事業單位，每年有大量的科研經費，性質特殊，且所處的行業為軍工行業，缺乏競爭。日常支出方面，人員經費、公用經費大部分來源于國家財政撥款，沒有籌資壓力。

2.全面內控管理意識淡薄。管理層對什么是內控管理、為什么要進行內控管理、實施內控管理要達到什么效果缺乏了解，甚至是錯誤的理解。一是認為內控管理僅是其他管理的疊加，內控工作停留在“上級要我做、管理層要我做”的低層次階段。二是認為目前單位制度已經完善，只要基層按要求操作就可以避免風險而無需內控管理。三是忽略內控的事前管理作用。四是管理層不愿深挖本部門存在的內控缺陷，為個人利益故意忽視管理。

3.以利潤為導向的績效考核指標體系不合理。一是Z研究所管理層長期實施以利潤為導向的績效考評體系，績效工資主要與財務利潤掛鉤，導致財務部門有虛構業績的動機。二是只對領導層實施績效工資考核，且管理層工資與普通職工工資差距較大，導致基層職工壓力大，影響了工作積極性。三是單位科研和生產業務績效考核標準不統一，導致相關人員厚此薄彼。

二、改進Z研究所內部控制管理的對策和建議

（一）健全內控管理組織，提高內控管理的權威性

一是要開展專題教育，讓所有人明確內控工作是能為單位帶來巨大價值的有效管理手段。二是內控領導小組要切實提高認識，統一思想，主動參與，發揮內控領導小組應有的作用。三是內控辦公室要把握內控工作的總體要求，精心組織，抓好落實。按照財政部及國資委的相關規定，深入調查研究單位實際情況，重新組織修訂《內部控制手冊》，并在此基礎上高質量地完成內控日常工作。四是要明確內控監督實施主體，完善內控監督職責，以改變目前監督職能薄弱的現狀。五是要設置專人負責內控管理并加強員工培訓，專人專職才能將內控工作做得更好。

（二）完善單位的內控管理工作

1.做好流程分析與優化工作。所謂內控是指針對企業業務的流程進行監控，以保證企業業務流程合乎內部的或外部的各項規則。企業內控的有效實施必須建立在企業業務流程清晰描述的基礎之上，從具體業務流程中識別關鍵內控節點，通過合理設置組織機構與崗位，落實內控責任。實踐中，Z單位可按照以下步驟對單位業務流程進行梳理。首先，內部控制辦公室應首先要求各部門提交本部門的業務流程圖。因各部門是第一次接觸流程圖概念，內部控制辦公室可在首次提交流程圖后召開會議，指出各部門流程圖畫法的不規范之處，要求各部門按規定進行整改，直至合格為止。其次，根據財政部頒布的《關于印發企業內部控制配套指引的通知》（財會［2010］11號），將各部門的業務流程整合成18個具體的業務活動流程，同時依據部門職能指定每個業務活動流程的牽頭部門，并要求牽頭部門將業務流程圖重新予以整合，以完整地反映單位業務活動的全貌，并仔細查看是否有相關業務活動沒有得到反映或重復反映的業務流程。如果有，重新要求牽頭部門予以整改完善。最后，針對完善的單位業務流程圖，組織專家對此進行優化。裁減流程冗余，理順運轉不通順的流程，以此為基礎重新調整部門職責或撤并相關部門。

2.做好風險梳理與管控工作。要建立統一的風險評估框架體系，結合自身經營特點，在風險評估框架體系內，制定具體的風險評估細則。根據經濟活動的業務特點，查找單位在業務流程、制度建設、崗位設置、溝通協調等方面面臨的主要風險，采用定量和定性的方法，對主要風險發生的可能性、頻率以及對單位控制目標實現的影響程度進行評估，確定風險等級，制定風險應對整體策略，明確風險控制方法、程序和職責分工。內控辦公室要有針對性地提出改進意見和建議，保證內控管理活動按預期的經營目標進行，促進內控管理工作措施的進一步完善。要創新風險評估方法，結合企業歷史數據及發展趨勢，建立風險評估模型和方法體系，針對自身的優勢與劣勢、機遇和風險進行風險評估，特別要加強對內外部環境變化時導致風險發生驅動因素的管理，防范和化解可能發生的風險。就Z單位目前的情況來說，可將風險管理工作外包給專業的會計師事務所。同時在內控辦公室下成立一個由相關專業的人才組成的風險管理項目組，配合并參與會計師事務所日常的風險管理工作，同時加強學習。在積攢了豐富的經驗后，再由單位自行開展風險管理工作。會計師事務所最終工作成果應向Z單位提交風險管理手冊，該手冊內容包括：風險管理的現狀；風險識別、評估的全部流程、方法、依據；風險應對的流程、方法、依據；每個部門具體承擔了哪些風險及其如何應對。完成后的風險管理手冊要組織全體單位學習了解，管理部門要據此對相關管理活動進行整改，以達到強化風險管理的作用。

3.做好制度梳理及完善工作。結合風險管理對現行制度進行統一梳理、歸集、分類以評價其有效性和適用性，要著力整改下級單位和上級單位不銜接的文件以及新舊制度交叉造成的執行矛盾的文件；要對相關內容相同、要求相近的文件進行整合；對不符合內控要求或不適用的文件要及時修訂完善或廢止，以推進制度標準化、規范化、程序化。具體來說，首先，內部控制辦公室應依據風險管理手冊制定成部門風險明細表后下發至各管理部門，責成各管理部門對本部門的各項規章制度進行統一梳理，并參照表格中列舉的風險點，一一查看本部門的相關制度是否對此進行了防范，或者起了相反的作用。其次，內控部門將完成的風險明細表上收后檢查各管理部門是否完成了所有的制度梳理工作，相關制度對風險管理的作用與反作用分析是否全面。再次，向管理部門下發整改意見，要求各管理部門對存在風險而沒有相關控制措施的流程制定新的規章制度，對風險管理存在阻礙或者前后矛盾的制度應予以重新修訂或廢除，最終形成一個全面、完善、有效、運轉正常的內控制度體系。

4.做好內控的持續評價與提升工作。為了確保各項業務的開展符合內控管理和外部監管的要求，同時適應經營環境變化和業務發展的需要，一是要建立定期進行內控管理評估的制度，各職能部門應對業務開展的風險環節和重點進行分析、評估，確保內控管理體系的完整性、合規性和時效性。二是要結合實際，對發現的內控缺陷限期加以整改，不斷修訂和完善制度，使之更加規范化、科學化，適應業務發展的要求。三是要落實到責任人，嚴格執行單位相關獎懲規定。建議Z單位至少以兩年為一個周期，對單位管理部門及下屬單位的內部控制進行全面評價。整個單位的內控審計工作每年應進行一次，內控審計應該聘請外部會計師事務所。每年內控辦公室應將內控審計報告作為改善單位內控工作的重要方面持續加以整改。

5.加強調查研究工作，提高內控管理工作的前瞻性和針對性。一是要有超前意識。針對內外部環境變化引發的新問題，要通過調研分析，預測、判斷重要的風險點，增強風險防控的預見性、敏銳性和風險處置的及時性和有效性，提高內控管理的敏感性和有效性。二是加強內控管理工作的前瞻性研究。要根據風險隱蔽性、智能性、職務性、突發性和破壞性等的特點，通過深入的調查研究，及時研究并掌握其分布狀態、特征及走向，分析風險發生點以及危害，定期交流情況。

（三）完善績效考評體系，提升內控制度控制力

鑒于財政部目前并沒有對單位內部控制制定績效考評體系，Z事業單位可從以下幾個方面著手：一是要打破目前唯利潤導向的績效考評體系，重新設計包括5個控制活動在內的績效考評體系。評價指標應包括定性和定量指標，因《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》中規定的指標體系涵蓋了內部控制績效考評所涉及的定量指標，所以，內控定量指標按該辦法所規定的指標體系設置即可。至于定性指標，可按照內控五要素進行設置：其中內部環境包括企業文化、人力資源、社會責任、組織架構和發展戰略；風險管理包括風險識別、評估和應對；內部控制活動包括不相容職務控制、會計控制、財產保護控制、預算控制、授權審批控制、績效考評控制、運營分析控制；信息與溝通活動包括信息質量、信息系統、信息溝通；內部監督活動包括監督主體、檢查監督、內部控制評價。二是要將考評指標內控工作職責層層分解落實到具體責任人，考評方法及考核過程應公開透明，考核人員應由被考核的部門和內控辦公室共同組成，防止“一言堂”。三是考評結果應作為被考核人員績效考核、評先選優的重要依據，增強被考核人對履職的重視程度，促進各項日常內控管理工作落實到位。