事業單位支出業務內部控制研究

□（南京森林警察學院江蘇南京210023）

2012年，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求行政事業單位強化管理，狠抓落實，扎實推進行政事業單位內部控制工作，其中要求建立健全支出內部管理制度，確定單位經濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規定辦理支出事項。各事業單位應加強對“三公”經費、會議費等重點支出事項的事前、事中、事后的全過程風險控制，實現內部控制的關口前移，這也有利于單位反腐工作的開展。事業單位的支出業務與資金流轉密切相關，是事業單位的核心業務之一，也是內部控制的管控重點。同時，支出業務是事業單位預算執行的重要組成部分，是事業單位最基本的業務和共性業務，也是政府采購業務、建設項目管理、合同管理、國庫集中支付、公務卡支付等業務的重要環節。支出事項事前審核程序不嚴謹、報銷時單據審核不嚴格等支出業務風險是事業單位財務部門建立和實施內部控制的重點和難點。本文通過詳細分析事業單位支出業務的管控風險和管控目標，提出相應的管控方法和控制策略，為進一步提高事業單位支出業務管理水平提供依據。

一、事業單位支出業務內部控制的范圍

《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確規定，行政事業單位支出業務內部控制就是運用內部控制方法，對支出審批、審核、支付、核算和歸檔等支出業務進行全面管理控制，規范支出業務行為。可見，事業單位支出業務內部控制的主要環節是支出的審批、審核、支付、核算和歸檔等方面的控制。

事業單位支出業務控制與預算控制、預算業務控制有著千絲萬縷的聯系，但也不能混為一談。預算控制是一種控制方法，是指強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于事業單位經濟活動的全過程。預算業務控制是指對預算業務的編制、審批、執行、決算和績效評價等實施有效控制。其中預算業務執行控制主要是對是否嚴格執行預算、是否進行預算執行分析以及是否對預算執行進行監控等方面進行的控制，而支出業務控制則是運用預算控制方法強化預算約束，對具體支出的申請、審批、審核、支付等方面進行控制，與預算業務控制有所區別。

二、事業單位支出業務的主要風險

（一）關鍵崗位設置風險。支出業務相關崗位設置應遵循不相容崗位相分離的原則，通過合理設置支出業務崗位，明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出關鍵崗位的職責權限，形成相互牽制、相互監督的制衡機制，避免錯誤或舞弊風險。部分事業單位對支出業務相關崗位的設置不夠重視，支出業務關鍵崗位未相互分離，如沒有設置出納崗位，會計和出納崗位的職責由一人承擔，財務印章和支票由同一崗位管理等情形，可能會導致會計或出納人員挪用公款、貪污等行為的發生。

（二）內部控制制度設計與執行風險。黨的十八大以來，行政事業單位的“三公”經費、差旅費、會議費、培訓費等支出事項受到了社會各界的普遍關注，財政部制定了一系列支出管理制度，對相關支出的開支范圍、開支標準及額度進行了明確規定。有的單位沒有根據國家有關規定結合本單位的實際情況制定內部控制制度，或者內部控制制度流于形式，沒有在實際業務中得到執行和發揮監督作用，導致支出業務管理缺少內部控制制度的制約，支出經濟活動缺乏制度依據。從有關部門通報的情況中可以看出，某些單位領導干部利用公務差旅費報銷應由個人承擔的旅游費，列支超標準的交通費、住宿費等，在會議費報銷中列支超標準的公務接待餐費等現象時有發生。

（三）虛假票據套取資金的風險。利用虛假發票、虛構業務等形式列支、報銷經費，這種現象在事業單位檢查中時常被發現，形式五花八門，目的也各有不同。在科研經費的使用過程中，部分科研項目或者課題負責人對國家相關規定認識不充分，錯誤地認為科研經費是個人爭取來的經費，經費使用和報銷由個人意志支配。有的單位科研項目負責人將科研經費通過合作等形式轉入本人公司，有的通過假發票或“真發票、假業務”等形式，虛假列支、報銷科研經費。如果事業單位的單據審核不嚴格，容易導致以上使用虛假票據、虛假業務套取資金的風險。

（四）履行支付程序的風險。事業單位支出報銷應履行必要的申請、審核及審批等程序，確保支出范圍及開支標準符合相關規定。履行支付程序的風險一般體現在支出經費支付程序未經過適當的審核、審批，大額資金使用未履行科學論證和單位集體決策程序，甚至支出業務違法違規。經調研發現，部分事業單位沒有按照合規性要求設計支出報銷實施細則，在實際業務中沒有嚴格執行支出業務必須履行的程序，如公務出差前公務人員應根據事由進行必要的事前出差審批，以保證出差事項的真實性和符合差旅費標準，但是在實際中，事后補申請、超標準出差的現象屢見不鮮，出差審批程序不合規導致差旅費報銷失去控制，最終造成差旅費預算超支。部分單位制度要求大額資金支出需要履行集體決策機制，但在實際執行中主要由領導個人決策，其他人不敢發表意見或發表意見也不被采納，可能導致資金損失或浪費，存在腐敗風險和支出業務違法違規風險。

（五）資金支付的風險。事業單位財務部門應重點對支出業務加強審核，明確報銷業務流程，嚴格履行支付程序，按照規定辦理資金支付手續。在實際執行中，部分事業單位財務報銷審核不嚴格，對支出未進行預算控制審核，致使項目經費被擠占、挪用。資金支付不符合國庫集中支付規定要求，支付方式選擇錯誤，應直接支付的選擇了授權支付。不符合公務卡結算有關政策規定，應采用公務卡或支票結算的采用現金結算。如講課費、咨詢費等沒有按照要求通過銀行卡轉賬支付，而是通過現金支付等，可能導致支出業務支付違規和單位資金安全風險。

三、事業單位支出業務控制目標

（一）按規章制度支出經費。目前，財政部門已經制定了較為健全的事業單位經費管理規章制度，對事業單位支出業務的范圍、標準及程序進行了明確規定。特別是黨的十八大以來，財政部等相關部門陸續下發多項支出業務管理制度，如《中央和國家機關外賓接待經費管理辦法》（財行［2013］533號）、《中央和國家機關會議費管理辦法》（財行［2016］214號）、《中央和國家機關差旅費管理辦法》（財行［2013］531號）、《中央和國家機關培訓費管理辦法》（財行［2016］540號）等，對支出費用的定義、開支范圍、標準等做出了明確要求，且便于操作，各級行政事業單位應嚴格執行。另外，政府采購、建設項目資金管理制度、國庫集中支付制度等也對事業單位的經濟行為進行了明確規范，事業單位必須按照相關制度要求列支公共財政資金。

（二）按預算支出經費。預算是事業單位經濟活動的指揮棒，預算批復方案經各級人大批準，事業單位內部預算文件和預算分解方案也經過職工代表大會審議、黨政會議審批，具有法定效力和約束力。事業單位應嚴格按照預算列支經費，不得超預算列支各項經費，要做到專款專用，不得擠占、挪用項目經費。

（三）確保支出的真實性。財務信息真實完整是內部控制的目標之一。首先要確保票據的真實性，加大對票據的審核力度，杜絕虛假票據。其次要確保業務發生的真實性，通過完善支出業務審核的程序和控制方式，最大化防止虛開發票的行為。“真業務假發票”和“真發票假業務”的現象在事業單位比較常見，行為主體有單位、部門也有個人，具有較強的隱蔽性。事業單位應加強內部控制，避免此類現象的發生。

（四）有效防范舞弊和預防腐敗。事業單位支出業務中涉及采購、基建、科研經費以及“三公”經費等，容易發生貪污腐敗現象，通過規范的支出管理，加強支出的內部控制，強化支出的申請、審批、審核、付款等環節的管理，按規定的程序履行必要的手續，用制度來控制權力，堵塞各種漏洞，可以有效防范舞弊和預防腐敗。

（五）提高支出績效水平。事業單位支出管理的目的是為了事業的更好發展，提高公共服務的效率和效果。為此，事業單位應圍繞單位事業發展這個主線，做好事業發展的經費保障。事業單位應制定支出績效管理制度，結合單位的實際情況和事業發展要求設置支出績效目標和績效考核指標，加強對支出的績效評價，對支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，通過設定的評價指標、評價標準，衡量項目實施績效目標的實現程度。

四、事業單位支出業務控制策略

（一）支出業務崗位設置及輪崗制度。事業單位應根據單位“三定”方案和支出業務開展情況設置相應崗位，做到因事設崗、因崗設人，建立崗位責任體系。除在財務部門設置支出業務審核、支付、核算等基本崗位外，因采購管理、基建項目管理、資產管理、預算管理等關鍵崗位經常參與支出業務，且是支出業務流程中起到風險控制作用的責任主體，因此這些關鍵崗位的設置也要建立崗位責任體系。

事業單位應通過全員聘任、競聘上崗等形式，選聘具有崗位資格資質、勝任能力的人員。在單位現有編制體系下，做到不相容崗位相分離。每個關鍵崗位應建立崗位責任制，明確崗位職責及權利、義務。由于支出業務崗位的重要性和資質要求的特殊性，單位應結合支出業務崗位工作人員輪崗制度和專項審計的方式確保崗位工作人員的廉政和工作積極性，并明確關鍵崗位的輪崗周期。

（二）支出業務制度建設。事業單位應建立健全單位支出業務管理制度和實施細則，如單位經費報銷制度、單位借款管理制度、基本支出管理制度、項目支出管理制度以及申請、審批、審核、報銷制度等，還應建立具體支出業務的相關經費管理制度或實施細則，如公務用車運行維護費、因公出國（境）經費、公務接待費以及會議費、差旅費、培訓費等的管理實施細則。這些制度的建立應以上級相關文件為依據，結合單位的具體情況進行設計，開支范圍、標準等應按照上級文件要求，并隨著上級文件的更新進行及時修訂。支出制度的內容主要包括支出的范圍和標準、歸口管理的部門及職責、報銷的原始憑證和表單的使用要求、審批審核的權限和流程、監督檢查和責任追究等。除此之外，事業單位可根據支出的實際情況，建立符合自身管理特點的支出風險警示制度，對支出的風險控制可以起到較好效果，包括上級部門的巡視、檢查處理警示，單位發現問題的處理警示等。還可以針對科研經費支出風險較大的特點，設計項目負責人黑名單制度，建立項目負責人誠信管理機制，控制支出風險。

（三）支出申請控制。在支出業務發生之前，業務部門應提出支出申請，歸口管理部門對支出申請進行事前審批控制。對支出申請的控制應從以下幾方面進行：首先，支出業務的歸口管理部門對歸口業務從專業性的角度審核業務發生的必要性，如事業單位的房屋、基礎設施維修一般由后勤部門負責，業務部門如果有維修房屋、基礎設施的需求，可以依據設定的業務程序向后勤部門提出申請，后勤部門依據單位的實際情況和業務需求的合理性判斷是否審核通過此項支出申請。其次，對支出申請的預算控制，主要控制此項支出是否有相應的預算指標，單位是否有充足的資金保證業務的執行，做到“無預算不支出”。最后，對支出經費管理的控制，如開支范圍、費用標準等的控制。如公務接待必須要求被接待方提供單位派出公函，接待部門填寫接待申請單，明確公務接待事項對應的預算項目，明確接待事由、人數、接待標準、陪餐人數等方面內容，確保公務接待費用的支出有對應的可執行的預算指標。

（四）支出審批控制。對列入單位預算的支出業務，按支出審批規定實行資金支付授權審批，主要根據支出事項設置內部審核權限、審批金額范圍和相應的審批部門和崗位。有人認為部門負責人的權力過大，不利于支出控制。實際上單位既賦予了部門負責人權限，同時也明確了審批責任。當超過一定限額時，還需要分管領導或單位負責人審批。對于未列入預算的大額支出或者達到單位大額資金支出標準的支出，應通過專家咨詢、科學論證、集體決策等程序確定是否需要列支。

（五）支出審核控制。支出審核是由歸口管理部門和財務部門審核人員對支出業務的合法性、真實性進行的審核，是支出控制中最為重要的一環。首先應審核支出是否有對應的預算事項和預算指標，沒有預算、超預算均不得開支。其次審核支出是否符合制度要求，開支的范圍是否符合規定，是否超標。最后審核原始憑證的真實性，通過稅務、政府采購機票管理網站等系統檢查發票、飛機票的真偽；通過合同、業務、供應商等途徑鑒別業務真偽。此項控制的實施難度較大，對審核人員的業務水平要求較高。

（六）支付及核算等方面的控制。對于支付核算，應判斷支付方式是現金還是銀行轉賬，目前事業單位支付的勞務費、講課費、專家咨詢費等都要求使用銀行轉賬方式。公務卡強制結算目錄內的支出業務應實行公務卡結算或通過銀行轉賬支付，不得現金結算。對于網上銀行支付業務，出納人員在做好支付前期錄入后，應由審核人員審核，主管會計授權支付。會計人員應按支出分類科目、功能分類科目、預算科目、項目、部門等要素進行核算，以確保核算正確。

（七）支出業務信息化控制。支出業務信息化控制是指通過信息系統對支出業務環節實施計算機控制，使支出業務環節、程序、審批、支付都留有痕跡，便于日后審計、檢查。信息系統應實現支出事項分類管控等功能，針對每項費用開支，通過選擇預算指標、進行歸口審核、分權限開展審批、設定開支標準、固化業務表單等控制措施，對事業單位費用開支進行實時動態監管，滿足外部監管規定，實現支出管理的事前預算控制、事中財務核算、事后報表分析功能。