繼續(xù)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的思考

◎趙弘

京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)近平總書記親自謀劃部署、親自協(xié)調(diào)推動的重大國家戰(zhàn)略。自2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京，開啟了京津冀協(xié)同發(fā)展的序幕以來，國家層面不斷加強京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，形成了“目標(biāo)一致、層次明確、互相銜接”的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃體系，三省市深入貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，站在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的高度，在疏解非首都功能、破解“大城市病”、縮小區(qū)域發(fā)展差距以及打造以首都為核心的世界級城市群等方面取得了良好成效。

京津冀協(xié)同發(fā)展的最新進(jìn)展

1.北京城市副中心與河北雄安新區(qū)加快建設(shè)，深刻影響區(qū)域空間格局

2016年5月27日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局會議上指出，建設(shè)北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個新城，形成北京新的“兩翼”。

（1）城市副中心建設(shè)步入快車道。目前城市副中心總體城市設(shè)計和六個重點地區(qū)詳細(xì)城市設(shè)計方案已通過專家評審，其三大功能區(qū)中，行政辦公區(qū)一期建設(shè)主體部分基本建成，市委、市政府及相關(guān)部門已啟動搬遷；運河商務(wù)區(qū)已有16個項目落地；文化旅游區(qū)的環(huán)球影城主題公園及度假區(qū)項目開工建設(shè)。

（2）雄安新區(qū)建設(shè)全面啟動。雄安新區(qū)規(guī)劃框架基本成熟。交通方面，京雄鐵路、京石城際等正在加快規(guī)劃建設(shè)；產(chǎn)業(yè)方面，已有阿里巴巴、騰訊和百度等在內(nèi)的首批48家企業(yè)獲批入駐。

2.“疏”“控”雙管齊下，非首都功能疏解取得階段性成果

（1）瞄準(zhǔn)四類疏解對象，加快存量疏解。2014年以來，北京累計關(guān)停和退出1992家一般性制造業(yè)企業(yè)；累計調(diào)整疏解各類區(qū)域性專業(yè)市場594家、物流中心106個。2018年，北京將調(diào)整退出一般性制造業(yè)50家，疏解提升市場和物流中心176家。教育方面，北京城市學(xué)院、北京建筑大學(xué)等市屬高校向遠(yuǎn)郊區(qū)搬遷，累計疏解學(xué)生近3萬人；中國人民大學(xué)通州新校區(qū)、北京電影學(xué)院懷柔新校區(qū)等加快建設(shè)。醫(yī)療方面，在五環(huán)外構(gòu)建由33家醫(yī)院或院區(qū)構(gòu)成的醫(yī)療服務(wù)帶，天壇醫(yī)院新院項目、同仁醫(yī)院亦莊院區(qū)二期加快建設(shè)；北京50多家醫(yī)院與津冀150余家醫(yī)療機構(gòu)開展技術(shù)幫扶、人才培養(yǎng)及科室托管等多種形式合作。

（2）實施產(chǎn)業(yè)禁限目錄，嚴(yán)格控制增量。2014年，北京出臺全國首個以治理“城市病”為目標(biāo)的新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄，2015年又推出“升級版”，全市禁限比例達(dá)到55%，城六區(qū)禁限比例達(dá)到79%。自實施以來，全市不予辦理的工商登記業(yè)務(wù)累計達(dá)1.86萬件，一般性制造業(yè)新設(shè)市場主體數(shù)下降72.75%，批發(fā)零售業(yè)新設(shè)市場主體數(shù)下降18.36%。

3.圍繞協(xié)同發(fā)展的迫切需求，三大重點領(lǐng)域率先實現(xiàn)新突破

（1）交通一體化進(jìn)展迅速。“軌道上的京津冀”加快建設(shè)。津保、張?zhí)畦F路建成通車，京張高鐵、京沈客專以及京唐城際、京濱城際、首都機場-北京新機場城際鐵路聯(lián)絡(luò)線開工建設(shè)，京津冀“1小時交通圈”和“半小時通勤圈”正在形成。“四縱四橫一環(huán)”公路網(wǎng)加快形成，京臺高速公路北京段、首都環(huán)線高速張承段、京秦高速公路河北段和天津段建成通車，首都環(huán)線高速北京段、興延高速公路等全面開工，累計打通擴容“斷頭路”“瓶頸路”800多公里。北京新機場主體工程和配套設(shè)施建設(shè)全面開工，機場紅線內(nèi)拆遷完成，飛行區(qū)、航站區(qū)、場內(nèi)道路市政工程開工建設(shè)，航站樓實現(xiàn)封頂。現(xiàn)代化港口群加快形成，天津港與唐山港深化合作，天津港實施京冀地區(qū)10個“無水港”優(yōu)化提升，擴容了天津港至唐山、黃驊、秦皇島和曹妃甸等港口的環(huán)渤海集裝箱內(nèi)支航線運量。

（2）生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理取得初步成效。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控深入推進(jìn)，成立了大氣污染防治協(xié)作小組，制定了“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制”，統(tǒng)一了區(qū)域重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，出臺了“2+26”城市大氣污染防治工作方案，2017年京津冀區(qū)域PM2.5平均濃度比2013年下降39.6%。京津冀生態(tài)屏障加快構(gòu)建，2014年以來三地共完成2200萬畝以上的植樹造林，共同實施了京冀生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理二期工程、三北防護(hù)林等一批重點工程，環(huán)首都國家公園體系建設(shè)規(guī)劃啟動編制。

（3）產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作深入推進(jìn)。京津冀跨區(qū)域投資額持續(xù)增長，2017年河北從京津引進(jìn)資金突破2500億元、項目近3000個，天津從京冀引進(jìn)的投資到位額超過1000億元。區(qū)域產(chǎn)業(yè)對接合作平臺加快建設(shè)，明確了北京城市副中心、雄安新區(qū)兩個集中承載地和四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)、46個專業(yè)化特色化承接平臺。以四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)為例，截至2017年底，曹妃甸示范區(qū)建設(shè)簽約北京項目129個；天津濱海-中關(guān)村科技園共吸引了396家企業(yè)落戶，其中1/4左右來自北京；張承生態(tài)功能區(qū)的張北云聯(lián)數(shù)據(jù)中心、承德大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園等項目陸續(xù)投產(chǎn)運營；《北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃（2016-2020年）》獲國家批復(fù)，起步區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。一批跨區(qū)域重大產(chǎn)業(yè)項目成果豐碩，北京現(xiàn)代第四工廠（滄州）2016年10月竣工投產(chǎn)，建成后將達(dá)到年產(chǎn)整車30萬輛、發(fā)動機20萬臺，并帶動現(xiàn)代摩比斯、北京海納川等多個汽車零部件項目相繼落戶滄州；北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園已有102家醫(yī)藥企業(yè)簽約，其中北京企業(yè)79家、天津企業(yè)13家。

4.以資源流動和協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)為主要抓手，推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)

（1）京津冀區(qū)域間技術(shù)轉(zhuǎn)移活動日趨活躍。2017年，北京流向津冀技術(shù)合同成交額達(dá)203.5億元，是2013年的2.45倍，連續(xù)三年實現(xiàn)30%以上的大幅增長。北京流向津冀的技術(shù)成果大部分集中在現(xiàn)代交通、城市建設(shè)、電子信息、環(huán)境保護(hù)、生物醫(yī)藥與醫(yī)療器械等領(lǐng)域。2017年，河北累計吸納京津技術(shù)交易額達(dá)164億元，同比增長55.7%，是2013年的4.2倍。

（2）中關(guān)村對區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的輻射帶動作用進(jìn)一步凸顯。截至2017年底，中關(guān)村企業(yè)在津冀設(shè)立分支機構(gòu)超過6100家。中關(guān)村通過品牌輸出和創(chuàng)新資源輸出，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。如由中關(guān)村發(fā)展集團所屬企業(yè)中關(guān)村信息谷公司負(fù)責(zé)運營管理的保定·中關(guān)村創(chuàng)新中心已吸引了中創(chuàng)燕園、百能匯通、用友等158家企業(yè)和機構(gòu)注冊辦公。

（3）創(chuàng)新合作平臺建設(shè)加快推進(jìn)。三省市聯(lián)合成立了76家京津冀產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，包括中關(guān)村-濱海大數(shù)據(jù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、京津冀鋼鐵聯(lián)盟（遷安）協(xié)同創(chuàng)新研究院等。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的46個專業(yè)化、特色化承接平臺中，確定了武清京津產(chǎn)業(yè)新城、未來科技城京津合作示范區(qū)及邯鄲冀南新區(qū)等15個協(xié)同創(chuàng)新平臺。此外，京津冀還成立了啟迪之星（天津）孵化基地等一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺。

5.以全面創(chuàng)新改革試驗為引領(lǐng)，積極探索體制機制改革與政策創(chuàng)新

（1）全面創(chuàng)新改革試驗取得重要進(jìn)展。《京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗方案》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)正式實施，18項區(qū)域改革任務(wù)中，已有國家知識產(chǎn)權(quán)運營公共服務(wù)平臺、跨地區(qū)醫(yī)藥研產(chǎn)分離試點、高技術(shù)企業(yè)債券融資等13項政策落地。以醫(yī)藥研產(chǎn)分離試點政策為例。按照常規(guī)，北京藥企到河北建廠的審批周期超過2.5年。京冀開展“企業(yè)在河北、監(jiān)管屬北京”機制創(chuàng)新，推動79家北京醫(yī)藥企業(yè)入駐北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，因為這些藥企仍保留“北京身份”，大幅縮短了投產(chǎn)時間。

（2）公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革加快推進(jìn)。京津冀三省市人社部門簽署《推動人力資源和社會保障深化合作協(xié)議》《專業(yè)技術(shù)人員職稱資格互認(rèn)協(xié)議》等系列協(xié)議，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)一體化、專業(yè)技術(shù)人員職稱資格互認(rèn)等多方面，推出一系列改革舉措。醫(yī)療衛(wèi)生方面，開展京津冀地區(qū)醫(yī)療機構(gòu)臨床檢驗結(jié)果互認(rèn)改革，三地共有296家醫(yī)療機構(gòu)納入，互認(rèn)項目達(dá)到33項。養(yǎng)老服務(wù)方面，北京鼓勵以購買服務(wù)的形式發(fā)展異地養(yǎng)老，確定了燕達(dá)金色年華健康養(yǎng)護(hù)中心、武清區(qū)養(yǎng)老護(hù)理中心等9家“京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點單位”，其中燕達(dá)金色年華健康養(yǎng)護(hù)中心已有超過1000名老人入住，98%來自北京。

新階段推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的思考

在新的發(fā)展的階段，三省市需要進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新理念，抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的重點問題、難點問題、關(guān)鍵問題，不斷突破，形成協(xié)同發(fā)展合力，聯(lián)手繪制京津冀協(xié)同發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

1.加快推進(jìn)“兩翼”建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化京津冀城市群的空間布局

從區(qū)域空間格局來看，京津冀城市群存在一定的結(jié)構(gòu)性缺陷，城鎮(zhèn)體系不盡合理。相對河北各城市而言，京津兩個超大城市規(guī)模大、經(jīng)濟實力強、城市品質(zhì)高、公共服務(wù)完備，這種發(fā)展落差的存在使得人口、資源等要素加快向京津流動。而京津均集中在城市群的北部地區(qū)，廣大冀中南區(qū)域缺乏大城市帶動，既不利于河北的發(fā)展，也難以形成中心城市帶動中小城市協(xié)同發(fā)展的城市群格局。從非首都功能疏解來看，目前河北很多地區(qū)承接疏解的條件不夠完備，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人文環(huán)境及配套政策等方面都與北京有較大落差，對產(chǎn)業(yè)、功能和人口疏解的吸引力不強。同時，由于疏解非首都功能時間緊、任務(wù)重，很難在短期內(nèi)同時提高眾多承接地的配套條件。因此，規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和河北雄安新區(qū)，打造非首都功能疏解的集中承載地，不僅能夠建成區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新增長極，而且能夠在較短時間內(nèi)彌補北京周邊地區(qū)交通設(shè)施、公共服務(wù)的短板，增強吸引力，對于加快非首都功能疏解、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。北京城市副中心和河北雄安新區(qū)目前正在按照習(xí)近平總書記提出的“世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點定位”的要求規(guī)劃建設(shè)。今后，還要在遵循城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的前提下，不斷探索理念和模式創(chuàng)新。如采取“分散化、組團式”空間布局，防止攤大餅式的城市病隱患；超前謀劃軌道交通與公共服務(wù)配套，提升城市品質(zhì)與吸引力；堅持以創(chuàng)新、實體經(jīng)濟來支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，前期從集中承接非首都功能轉(zhuǎn)移切入，但后期要培育自己的內(nèi)生動力，保障城市發(fā)展的可持續(xù)。

2.加快補齊兩大短板，推動交通一體化與公共服務(wù)一體化

北京周邊地區(qū)承接非首都功能疏解，受到軌道交通特別是市郊鐵路缺乏、公共服務(wù)落差大兩大“短板”的制約，補齊兩大短板，是提升非首都功能疏解的穩(wěn)定性和持久性、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的長遠(yuǎn)之計。

在都市圈、城市群的形成和發(fā)展過程中，軌道交通往往發(fā)揮著決定性作用。部分國際大都市圈都構(gòu)建了以中心城市為核心的多個層級軌道交通體系，包括地鐵、快線鐵路、市郊鐵路及城際鐵路。各層次的軌道交通不能互相替代，否則難以發(fā)揮最佳運能。在“軌道上的京津冀”建設(shè)中，干線鐵路、城際鐵路推進(jìn)較快，城市軌道交通由各城市自行建設(shè)運營，只有市郊鐵路是比較薄弱的環(huán)節(jié)，需要重點關(guān)注、加快突破，著力建設(shè)“1小時通勤圈”。建議市郊鐵路自成體系規(guī)劃建設(shè)，盡量獨立于國鐵系統(tǒng)來運營。因為國鐵系統(tǒng)要保障國家鐵路運輸?shù)陌踩透咝В茈y擠出富余資源、安排合適車次來滿足早晚高峰通勤的需求。而且，市郊鐵路要求小站點，與地鐵系統(tǒng)無縫銜接，方便快速換乘，國鐵系統(tǒng)的車站難以滿足這種需求。目前暫時沒有條件建設(shè)市郊鐵路的，要預(yù)留路由。

在補足軌道交通短板的同時，還要加快補足公共服務(wù)的短板。公共服務(wù)水平是決定一個區(qū)域能否吸引人才的重要因素。京津冀應(yīng)以公共服務(wù)政策創(chuàng)新為突破，促進(jìn)創(chuàng)新人才跨區(qū)域流動。如積極推動京津冀社會保障政策一體化，優(yōu)先在共建園區(qū)、大型產(chǎn)業(yè)合作項目等所在縣市區(qū)開展養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的對接，或者對于從北京轉(zhuǎn)移至周邊區(qū)域的創(chuàng)新人才給予社會保險補貼，享受北京同城化待遇。在重點合作園區(qū)，積極引導(dǎo)北京優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療資源通過建分校、分院等方式落戶，提高區(qū)域公共服務(wù)水平，增強對高端人才的吸引力。

3.強化區(qū)域創(chuàng)新協(xié)作，打造具有創(chuàng)新競爭力的世界級城市群

當(dāng)前，“創(chuàng)新區(qū)域化”的趨勢越來越明顯，創(chuàng)新要素從大城市向周邊中小城市和地區(qū)擴散，推動單極創(chuàng)新向區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，其典型案例就是以硅谷為核心的舊金山灣區(qū)，以波士頓為核心的美國128公路發(fā)展帶。京津冀區(qū)域創(chuàng)新資源密集、創(chuàng)新基礎(chǔ)雄厚，同時具有雄安新區(qū)、濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)等大量可開發(fā)的空間資源，基礎(chǔ)條件與后發(fā)優(yōu)勢都非常突出，具備打造以創(chuàng)新為特征的世界級城市群的條件，能夠在我國建設(shè)世界科技強國中肩負(fù)重要使命。

未來要充分利用北京的科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢、天津的研發(fā)轉(zhuǎn)化能力、河北的產(chǎn)業(yè)化資源條件，加快推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)。一是聯(lián)合爭取國家實驗室、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施及國家重大科技專項、制造業(yè)創(chuàng)新中心等國家級創(chuàng)新平臺和項目落地。如在新能源汽車領(lǐng)域，集成北京、天津、石家莊、保定和唐山等城市的創(chuàng)新資源，構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新中心，解決行業(yè)共性技術(shù)供給不足的問題，塑造我國在新能源汽車領(lǐng)域的競爭新優(yōu)勢。二是著力優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。如整合京津冀地區(qū)高校院所、大型企業(yè)的科研儀器設(shè)施資源，構(gòu)建京津冀（大首都）科技條件平臺，向京津冀區(qū)域的各類創(chuàng)新主體開放共享；推動三地科技金融服務(wù)體系有機銜接，打造京津冀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資本聚集高地等。三是加強京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作。在大數(shù)據(jù)、人工智能和生命科技等前沿科技領(lǐng)域，加強產(chǎn)業(yè)鏈、功能鏈分工與合作，聯(lián)手打造具有國際競爭力的創(chuàng)新型特色產(chǎn)業(yè)集群。

4.深化體制機制改革，提升疏解非首都功能和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效性、穩(wěn)定性

京津冀已在體制機制改革與政策創(chuàng)新方面進(jìn)行了許多探索，但仍然面臨著一些體制機制約束。如目前三省市還有一些政策不統(tǒng)一、不銜接，制約了人才等要素跨區(qū)域流動。京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的深入實施，需要進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成強有力的、持久的制度保障。

體制機制改革方面，加大對河北雄安新區(qū)的支持力度，鼓勵其開展行政管理體制、戶籍制度及投融資體制等方面的綜合改革探索，部分政策時機成熟后可以在京津冀其他區(qū)域推廣。土地政策方面，如針對非首都功能疏解后騰退空間的再利用問題，要統(tǒng)籌規(guī)劃，分區(qū)管控，分類實施，強化對疏解騰退空間管控的剛性約束；在城市副中心和雄安新區(qū)建設(shè)中，探索開展土地供給、利用模式創(chuàng)新試點等。人才和公共服務(wù)政策創(chuàng)新方面也有可創(chuàng)新、可作為的空間。如圍繞三地專業(yè)技術(shù)人才資質(zhì)互認(rèn)、跨區(qū)域執(zhí)業(yè)、外籍人才出入境等方面開展協(xié)作試點；在目前已確立的9個養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點基礎(chǔ)上，集中開展北京養(yǎng)老服務(wù)政策延伸、擴圍醫(yī)療即時結(jié)算試點等，形成可操作、可推廣的具體模式。