從規劃視角探析我國區域協調發展實踐

◎高玉偉

規劃是社會主義市場經濟的特色和優勢，在我國經濟社會發展中發揮了戰略導向作用，指引我國取得了舉世公認的成就。然而，當前我國區域發展不平衡問題較為突出，區域發展水平差距較大，亟需貫徹協調發展理念，推動落實有關規劃，著力促進區域協調發展。

區域協調發展在國家總體規劃中的提出與演變

1953年“一五”計劃開始以來，我國已經制定實施了十三個五年計劃/規劃，當前“十三五”規劃正在執行中。在這些計劃/規劃中，區域協調發展問題并非一開始就得到強調，而是隨著國民經濟結構變動逐步被提出和關注，最終在國家總體規劃中得以體現，并上升為國家戰略（見表）。

1.“八五”計劃最早明確關注區域協調發展問題，提出了四大地區發展的主要任務，強調要加強地區協作和聯合

1991年4月，全國人大通過了《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》，即“八五”計劃。該計劃提出了七大任務，其中之一就是根據統籌規劃、協調發展、共同富裕等原則，“努力改善地區經濟結構和生產力布局”，實質上提出了區域協調發展的要求。該計劃第一次在國家總體規劃層面作出了沿海地區、內陸地區、少數民族地區和貧困地區的劃分，分別提出了各地區“八五”時期發展的主要任務，并針對當時存在的地區分割、市場封鎖等現象，提出要開展橫向聯合與協作，構建全國統一市場。

2.“九五”計劃將區域協調發展上升為經濟社會發展的指導方針，首次提出要形成若干各具特色的經濟區域

1996年3月，全國人大通過了《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。該計劃提出了九條重要指導方針，其中一條就是堅持區域經濟協調發展，并且提出要逐步縮小地區發展差距。該計劃明確了區域經濟協調發展的方向，就是要突破行政區劃界限，逐步形成7個跨省區市的經濟區域，即長江三角洲及沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分省區、東北地區、中部五省地區以及西北地區。其中，長江三角洲及沿江地區可看作是“長江經濟帶”的雛形，而環渤海地區則涉及“京津冀協同發展”。

3.“十五”計劃寫入了促進地區協調發展的首個國家戰略——西部大開發戰略

2001年3月，全國人大通過了《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，即“十五”計劃。該計劃首次在國家發展規劃中做了東、中、西三大地區的劃分，并就其在“十五”期間的發展分別提出了要求。該計劃明確要實施西部大開發戰略，加快中西部地區發展，強調打破行政分割，防止結構趨同，形成各具特色的區域經濟。

4.“十一五”規劃將區域發展總體戰略寫入其中，提出要逐步形成區域協調發展格局

2006年3月，全國人大通過了《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，即“十一五”規劃。該規劃明確要堅持實施區域發展總體戰略，具體就是推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展。其中，東北振興、中部崛起都是首次寫入國家總體規劃。該規劃還首次對支持革命老區、民族地區和邊疆地區發展提出了要求，強調要健全區域協調互動機制，形成以東帶西、東中西共同發展的格局。

5.“十二五”規劃首次寫入了主體功能區戰略，提出要把實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略的優先位置

2011年3月，全國人大通過了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，即“十二五”規劃。該規劃延續了“十一五”推進區域協調發展的思路，分別對西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先作了部署，強調要深化區域合作，在中西部培育新的經濟增長極。該規劃還將需要扶持的特殊地區從“十一五”規劃中的三類拓展為革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區四類。

6.“十三五”規劃將“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展納入，將協調發展確定為新的發展理念

2016年3月，全國人大通過了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，即“十三五”規劃。該規劃除了強調要以區域發展總體戰略（四大板塊）為基礎之外，明確提出要以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，并分別作了部署安排。該規劃提出要塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。該規劃還提出要促進資源枯竭、產業衰退和生態嚴重退化等困難地區轉型發展。

區域協調發展現狀

從“八五”計劃到“十三五”規劃，我國對區域協調發展重要性的認識不斷深化，區域協調發展的戰略安排和政策措施逐步完善，針對性更強。然而，一分規劃，九分落實。這些規劃實施的效果如何，是否有效促進了區域協調發展呢？

1.“八五”計劃開始后的一段時期，地區發展不平衡問題一度更趨嚴重；“十五”時期以來，我國總體上的區域差距顯著縮小，但部分區域內的差距依然較大

（1）我國地區發展差距總體上經歷了先擴大后縮小的歷程。從“八五”到“九五”時期（1991-2000年），以各省區市人均GDP的變異系數表示的地區差距從1991年的60%上升到2000年的69%，人均GDP最高省份與最低省份之間的差距從1991年的7.4倍擴大到2016年的10.8倍。而從“十五”時期到“十三五”開局，地區差距變異系數從2001年的69%下降到2016年的45%，人均GDP最高省份與最低省份之間的差距從2001年的10.7倍縮小到2016年的4.3倍，達到新中國成立以來的最低水平。

（2）與總體上的地區差距走勢不同，主要城市（直轄市、省會、首府）之間的發展差距呈持續縮小態勢?？s小幅度在“八五”“九五”時期較小，地區主要城市人均GDP的變異系數僅從1991年的45%下降到2000年的42%。“十五”時期以來，地區主要城市的發展差距開始顯著縮小，變異系數從2001年的44%下降到2016年的30%。

（3）分東中西和東北四大板塊看，從“八五”到“九五”時期，東部地區發展最快，中部、西部、東北與東部之間的差距都在拉大。以不同地區人均GDP之比衡量，東部與東北的差距從1991年的1.3倍擴大到2000年的1.6倍，同期東部與中部的差距從2.1倍擴大到2.7倍，東部與西部的差距從2.2倍擴大到2.8倍?！笆濉睍r期以來，東部與中部的差距從2001年的2.6倍下降到2017年的1.9倍，同期東部與西部的差距從2.8倍下降到2倍。相比于中西部，東北發展態勢更復雜，與東部的差距一度成功縮小，東部與東北的差距從2001年的1.6倍縮小到2011-2014年間的1.4倍，但隨著近幾年東北經濟陷入困難，差距再度拉大到2017年的1.8倍。

（4）除了區域發展總體戰略所區分的四大板塊之外，我國早在“九五”計劃中就提出要形成一些跨省區市的經濟區域。通過考察這些典型區域內部發展差距的變動，有助于把握國家總體規劃實施對于區域協調發展的具體效應。

長三角地區被認為是當前我國經濟一體化程度最高的地區?！鞍宋濉睍r期以來，上海、浙江和江蘇三省市之間的差距大幅縮小，三省市人均GDP變異系數從1991年的51%持續下降到2017年的12%，成為區域經濟協調發展的典范。長江經濟帶覆蓋范圍更加廣泛，11個省市之間的發展差距從1991年的77%擴大到2000年的86%，之后逐步下降至2017年的45%，未來還需繼續推進協調發展。京津冀地區與長三角地區正好相反，經濟一體化程度一直不高。北京、天津不僅沒有帶動河北發展，反而通過“虹吸效應”分流了河北的許多生產要素，導致地區差距保持在較高水平。京津冀三省市人均GDP的變異系數從1991年的42%僅下降到2000年的41%，到2017年仍高達37%。環渤海地區 覆蓋范圍更加廣泛，七個省市區人均GDP的變異系數從1991年的49%擴大到2000年的53%，之后逐步下降到2017年的43%。

2.“十三五”時期促進區域協調發展的任務比較艱巨

“十三五”開局頭兩年，我國區域總體差距再度拉大，各省區市人均GDP的變異系數分別為45%和44%，高于“十二五”最后兩年的43%。其中東部與東北地區的差距拉大，人均GDP的差距為1.7倍和1.8倍，顯著大于“十二五”時期平均的1.4倍；京津冀和環渤海地區內部差距拉大，京津冀人均GDP的變異系數為38%和37%，大于“十二五”時期平均的36%，環渤海地區人均GDP的變異系數為43%，大于“十二五”時期平均的36%。這表明，未來三年我國促進區域協調發展的任務極其艱巨。

政策建議

未來，我國要按照黨的十九大報告和“十三五”規劃的部署和要求，繼續實施區域發展總體戰略，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，創新體制機制，深化區域合作，逐步形成區域協調發展的新格局。

1.深化改革大力改善營商環境

放開搞活是我國改革開放的一條基本經驗。要鼓勵中西部和東北等地區加快行政審批制度改革，充分釋放本地經濟活力，積極吸引社會資本投資。激勵落后地區營造有競爭力的營商環境，大幅提高開辦企業便利度，尊重企業家精神和基層首創精神。加快落后地區服務型政府建設，管好“有形之手”，切實保護企業和企業家合法權益。

2.打造跨區域的一體化市場

市場統一開放為要素自由流動提供了前提，有利于提高資源配置效率。要打破區域間市場壁壘，清理妨礙要素流動的地方性政策法規，統一市場準入政策，推動各類要素跨區域優化配置。加強區域市場監管合作，建立健全跨區域的市場質量、資質互認制度，推動區域間市場主體和市場監管數據共享。可考慮以北京城市副中心和雄安新區建設為突破口，率先推動京津冀要素市場一體化。

3.推動基礎設施均衡和公共服務均等化

基礎設施和公共服務比較均衡是促進區域協調發展的重要手段。要以基礎設施一體化引領經濟發展一體化，加快打通“斷頭路”，暢通“一帶一路”、京津冀和長江經濟帶等重要的交通廊道。加強中央和地方、地方之間的互動合作，促進公共服務資源有效整合、統籌運用。增加落后地區公共服務投入，推動不同區域均等享有和協調發展。強化跨區域統籌合作，著力推進京津冀、環渤海及長江經濟帶等地區公共服務均等化。

4.以跨省市區的城市群帶動區域協調發展

經驗表明，良性發展的城市群能夠有效促進區域協調發展。要盡快在京津冀城市群協調發展上取得突破，加快長江中游、成渝、關中平原、呼包鄂榆、哈長、北部灣、粵港澳大灣區、海峽西岸和蘭西等跨區域城市群發展，努力將城市群打造成區域經濟增長極。打破行政區劃邊界，在城市群不同城市之間形成緊密的經濟紐帶，形成龍頭帶動、同城化發展、聚合發展的網絡化城市格局。重視雄安新區建設協調發展示范區的探索，將可復制可推廣的經驗推向全國。借鑒國際上城市群發展的經驗教訓，及早預防和治理“大城市病”。

5.大力扶持短板地區加快發展

盡管區域發展總體戰略實施取得了顯著成效，但近幾年遼寧、甘肅、山西與河北等省份發展面臨的困難依然較大，亟需對癥施策、綜合應對。要盡快明確產業轉型升級方向，全面推進老工業區、老工礦區改造，盤活城市資源存量，大力支持新產業發展。優化民營經濟發展環境，激發各類人才特別是企業家的創造性和活力，使民營企業成為加快發展的重要力量。實施重大生態環保工程，增大對重點生態區域的轉移支付，探索產業轉移、共建園區等多元化補償方式。搭建跨區域產業轉移平臺，創新產業轉移方式，引導產業在地區間有序轉移。