山東民政兜底保障工作實踐與思考

◎張澤勝

為進一步增強民政兜底保障能力，山東省民政廳成立了“在脫貧攻堅中充分發揮民政兜底保障作用”調研組，于今年3-5月赴濟寧、臨沂、菏澤、德州4市、7個縣（市、區）開展專題調研，摸清了民政兜底保障基本情況，找準了存在的問題和差距，提出了增強民政兜底保障能力的對策建議。

基本情況

山東省各級民政部門遵循“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的民生工作基本思路，扎實推動民政領域兜底保障工作，助力全面打贏脫貧攻堅戰。據山東省統計局調查顯示，2017年貧困戶在醫療救助和最低生活保障方面獲得幫扶最多，分別占調查戶的61.0%和54.3%。

1.民政兜底保障政策體系不斷完善

（1）完善低保與扶貧開發有效銜接政策。2016年山東省政府辦公廳轉發省民政廳等部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施意見》，各地結合實際，制定出臺了相關配套政策文件，統一了農村建檔立卡貧困人口和低保對象的贍養費計算方法和財產認定條件，將符合條件的建檔立卡貧困人口按照政策規定全部納入農村低保范圍并給予政策扶持。截至2017年12月，全省共有城鄉低保對象205.44萬人，農村低保平均標準為每人每年4251元，137個縣（市、區）農村低保標準均高于省定扶貧標準，17.2萬名未脫貧的建檔立卡貧困人口包含低保對象4.55萬人，低保制度較好地起到了兜底保障作用。

（2）全面落實城鄉統籌的特困人員救助供養制度。2016年山東省政府印發了《關于貫徹國發〔2016〕14號文件進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》，2017年底前各地全部出臺了相關配套政策文件，將符合條件的“三無人員”全部納入救助供養范圍，有效保障了特困人員的基本生活。

（3）提高醫療救助制度的可及性。山東省民政廳等部門先后印發了《關于進一步加強醫療救助與居民大病保險有效銜接的通知》《關于印發山東省健康扶貧工程“三個一批”行動計劃的通知》和《關于進一步加強貧困人口醫療保障工作的通知》，推動各地進一步理順醫療救助結算順序，加快實現醫療救助與居民基本醫療保險、大病保險、商業補充醫療保險的“一站式”即時結算，將農村貧困人口大病專項救治政策由建檔立卡貧困人口擴大到低保對象和特困人員，對上述貧困人口患有93種重特大疾病全部納入救治范圍。

2.民政兜底脫貧工作機制不斷健全

（1）全面建立困難群眾基本生活保障協調機制。2014年山東省建立了社會救助部門聯席會議制度，統籌全省社會救助體系建設。2017年出臺了《關于加強困難群眾基本生活保障有關工作的通知》，要求縣級全部建立困難群眾基本生活保障協調機制。截至目前，市、縣兩級普遍建立了困難群眾基本生活保障工作聯席會議或領導小組。

（2）建立四級貫通核對工作機制。山東省民政廳會同省公安廳等18部門出臺了《關于建立社會救助家庭經濟狀況核對機制的指導意見》，對社會救助對象實行“凡進必核”“在保必核”，2017年全省累計完成社會救助對象家庭經濟狀況核對1100萬人次，為實施“精準兜底”提供了有力支撐。

（3）建立“一門受理、協同辦理”機制。貫徹落實有關政策，制定了社會救助受理、分辦、轉辦、跟蹤及反饋工作流程。目前，全省1826個鄉鎮（街道）設立“一門受理、協同辦理”窗口。

3.民政兜底脫貧規范管理水平不斷提高

（1）以強化資金監管為切入點，提高管理規范化水平，打造“陽光救助”品牌。

（2）認真部署開展民政扶貧領域“微腐敗”專項治理和農村低保專項治理行動，督促基層全面開展自查自糾，對查擺出的問題列出了清單，并通過建臺賬，一項一項抓整改，為脫貧攻堅提供保障。

（3）在基層建立低保長期公示制度，長期公示城鄉低保保障情況。

面臨的問題及困難

1.社會救助統籌銜接亟需加強

社會救助聯席會議或協調機制總體作用不明顯，無論在政府有關部門和人民團體之間，還是政府部門和慈善組織之間，都存在多頭管理、資源分散、配合不力、政策不銜接與信息不共享等問題，影響了救助的整體效果。

2.社會救助制度體系存在“盲區”和“短板”

（1）“支出型”貧困家庭未能納入低保范圍。按照國務院《社會救助暫行辦法》規定，目前低保制度針對的是“收入型”貧困家庭，“支出型”貧困家庭由于家庭人均收入略高于當地低保標準而無法享受低保，實際處于社會救助的“夾心層”。

（2）臨時救助有待加強和改進。有的地方還不同程度地存在臨時救助時效性不強、救助水平偏低、救急救難效能發揮不充分、工作保障不到位等問題，影響了臨時救助制度在最大限度防止沖擊社會道德和心理底線事件發生方面的托底保障作用的發揮。

（3）在提升特困人員集中供養能力方面缺乏配套剛性政策支撐。現階段山東省各地敬老院管理運行資金支出基本上由鄉鎮財政負擔，上級部門補貼經費不足，使得部分鄉鎮難以負擔。

3.社會救助兜底脫貧攻堅水平不高

山東市、縣兩級社會救助資金投入僅占全省資金總量的33%，導致社會救助資金總量不足，制約了社會兜底脫貧攻堅水平的提高。如2017年底山東省城鄉低保標準分別為516元/月和354元/月，分別列全國第19位和第14位，兩項標準均列東部最后一位，分別低于全國平均水平25元和4元，低于東部平均水平155元和129元。特困人員省級財政補助標準僅為500元/年/人，多年未調整，救助實效相對有限。

4.民政兜底保障支撐能力弱

（1）基層社會救助經辦服務力量薄弱。當前，全省基層民政工作經費不足、工作條件落后及工作手段不足的局面還沒有從根本上得以改變。

（2）“精準兜底”核對能力有待增強。全省尚未建立專業化的核對工作隊伍，特別是省級沒有設立獨立的機構和人員編制，難以滿足核對工作日趨專業化、精細化的要求。

（3）特困人員集中供養照料護理能力弱。受工資待遇較低、社會認可度不高等因素影響，大部分農村敬老院管理服務人員年齡偏大、文化程度低、流動率高、專業能力弱且服務意識較差，遠遠不能滿足失能半失能特困人員的照料護理需求。

5.社會組織有效參與民政兜底脫貧工作水平不高

動員和引導社會組織參與脫貧攻堅工作目前處于起步階段，缺乏系統、規范的引導措施和切實有效的參與途徑和方式，且社會組織自身建設和能力建設也有待加強。

政策建議

1.加強扶貧開發政策與民政扶貧政策的有效銜接

建議繼續加大農村低保制度與扶貧開發政策的統籌力度，對農村貧困人口認定條件、收入和財產認定標準、認定和退出程序、救助幫扶政策、資金保障政策等作出相對統一規定，推動從開發性扶貧轉向保障性扶貧，將原來的低保對象、特困人員、扶貧對象以及其他低收入家庭統一納入貧困人口數據庫管理，根據貧困家庭的不同情況，分類保障、綜合施策，實現農村貧困人口穩定脫貧。

2.繼續健全社會救助工作機制

（1）著力推動建立“大救助”工作機制。設立“大救助”工作領導小組及其辦公室，增強牽頭抓總作用，著力解決救助政策政出多門、救助業務多頭管理、救助資源統籌不夠、救助效能發揮不足和政策碎片化的難題，從源頭上避免出現“重復”“遺漏”救助的情況，充分發揮好各項救助資源的整體效益。

（2）提高社會救助信息化應用水平。加快實現救助信息共建共享，在全面部署應用“山東省社會救助綜合管理平臺”、全面實現所有社會救助經辦業務走線上流程的基礎上，整合民政、人社、財政、衛計、教育、住建和扶貧辦等救助業務和信息數據，推動建設全省“大救助”綜合信息平臺，為精準認定救助對象、科學制定政策提供科學依據，做到“底數精準”“救助需求精準”。

3.科學制定和調整民政兜底保障水平

健全完善城鄉低保標準動態調整機制，指導各地繼續落實好與消費支出掛鉤的低保標準自然增長機制，堅持推動城鄉低保標準統籌發展。指導各地公布實施特困人員基本生活標準和照料護理標準。推動將孤兒基本生活費標準提高至全國平均水平，適度提高困境兒童基本生活費標準。

4.切實加強民政兜底能力建設

（1）將社會救助政策宣傳、特困人員救助供養、失能半失能特困人員照料護理、家計調查、社會融入及資源鏈接等社會救助服務項目納入政府購買社會服務范圍，明確購買服務人員配備比例和經費安排比例，切實加強基層社會救助經辦服務能力建設，增加救助服務有效供給。

（2）大力推進核對機制建設。推動在省級成立獨立事業單位性質的核對機構，選優配強工作人員，拓寬省級數據來源；加快完善部省市縣四級核對網絡，提高核對精準度，確保精準救助與管理。

（3）提高農村特困人員供養機構兜底保障水平。按照區域優化、布局合理原則，充分利用鄉鎮敬老院等現有資源，新建、改擴建一批農村綜合性社會福利服務機構，提高其兜底保障能力。同時，因地制宜、積極穩妥推進敬老院社會化改革，不斷提升托底保障能力和服務質量。

5.培育社會組織參與脫貧攻堅并拓寬參與途徑

（1）大力培育發展公益慈善類和社區服務類社會組織。建議簡化登記程序，對開展扶貧、濟困、扶老、助殘、助醫和助學等服務的公益慈善類社會組織，以及為滿足城鄉社區居民生活需求、在社區內活動的城鄉社區類服務組織，由民政部門直接登記，不再需要業務主管部門審查同意。降低準入門檻，對在城鄉社區開展公益慈善、養老照護、便民服務和農村生產技術服務等活動的社區社會組織，適當放寬資金、住所和人員等條件，對符合登記條件的依法予以注冊登記，對達不到登記條件的由社區實施備案管理。

（2）引導社會組織加強自身建設和能力建設。加強對社會組織負責人的業務培訓，引導各級各類社會組織，特別是公益慈善類和社區服務類社會組織建立獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，推動社會組織加強自我管理、規范內部運作，提高服務能力。

（3）積極探索社會組織參與扶貧攻堅的有效途徑。將社會組織參與脫貧攻堅工作納入當地黨委政府關于脫貧攻堅的總體安排中，同其他扶貧工作一同部署、協同推進。完善社會組織參與扶貧開發政策，將社會組織參與扶貧開發制度化。研究搭建社會力量參與社會救助的平臺渠道，解決求助需求與救助供給信息不暢難題，為各類社會組織參與社會救助提供便利條件。