論新形勢下突發事件應急機制改革

劉世揚 上海政法學院 上海青浦 201701

突發事件，自古有之。自然中，有風雨雷電、地震海嘯等災害；社會中，有安危存亡，治亂的危機。人類與各種災害禍患斗爭歷史悠久，防災應急的思想源遠流長。例如：《周易》：“安而不忘危，存而不忘亡國，治而不忘亂。是以民可安，國家可保。”《左傳》：“居安思危，思則有備，有備無患。”《禮記》：“凡事預則立，不預則廢。”

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了促進國家治理體系和治理能力現代化，深入推進依法行政，加快建設法治政府的任務與目標。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》更是提出了法治政府要創新社會治理，提高公共突發事件防范處置和防災救災減災能力。

目前，我國已經形成了以《中華人民共和國突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《重大動物疫情應急條例》、《電力安全事故應急處置和調查處理條例》等法律、行政法規、規章以及大量政府規范性文件相結合的應急管理法律制度，實現了政府應急管理領域規范化、制度化、法制化。

一、建構政府常態職能與應急職能的整合

（一）行政環境與行政職能

事物的存在和發展都是在一定的環境中進行的，政府職能的履行受到自身和客觀環境的的限制與約束，從而使政府職能履行的實效受到行政環境的影響。行政環境，是指直接或者間接作用、影響行政主體及其活動方式、活動過程的所有外在因素的綜合。行政環境具有客觀性、多樣性、復雜性。行政職能，是指政府依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時所承擔的職責和任務。行政職能反映了政府管理活動的內容和基本方向，決定了政府的規模和管理方式。 行政環境的變化可能導致行政職能的間歇性性轉化。

按照不同的標準，可以把行政環境劃分為不同的類型。以行政環境是否發生危機性以及危機程度的不同為標準，行政環境可被劃分為常態行政環境、低度危機沖突環境、中度危機沖突環境、高度危機沖突環境和極度危機環境五種。 在第一種和第五種行政環境中，政府是以單一體制進行管理和運行的，即在第一種環境中，政府進行常態化的單一管理，在第五種行政環境中，政府完全放棄常態管理體制而轉向應急性的單一管理體制，例如戰時軍事管制體制等。在第二至第四種行政環境中，因為危機發生的時空有限，影響不大，政府采取雙重管理，即常態管理與應急管理雙軌并行制。

（二）常態職能與應急職能

政府常態職能是政府最基本職能，是政府在常態行政環境下，即社會秩序相對穩定條件下，依法對國家事務和社會公共事務進行管理的行政職能。政府常態職能具有一般性、穩定性、全局性。

政府的常態職能體系一般包括基本職能和運行職能。政府基本職能強調政府的職權范圍，即“做什么”。黨的十八大首次提出了推進中國特色社會主義事業建設的 “五位一體”總體布局，則我國政府的基本職能相應包括經濟職能、政治職能、文化職能、社會職能、生態職能五個方面。政府的運行職能強調政府“怎么做”，是實現政府基本職能的方式、方法和流程，具體包括政府的決策、計劃、組織、協調、控制、監督六個方面的職能。

政府應急職能具體是指政府為了有效應對和解決突發事件，對突發事件風險進行事前監測與預防、事中處置與控制、事后重建與糾正的動態過程與機制。政府應急職能具有復雜性、應變性、風險性。

根據《中華人民共和國突發事件應對法》的有關規定及體系安排，政府應急職能體系主要包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個方面的內容。一般來說，按照突發事件發生的時間順序，政府應急管理職能分為事前、事中、事后三個階段的職能。事前階段以監測與預防為主，全面推進建設政府突發事件監測預警系統，不斷及時完善政府應急管理的“一案三制”即應急預案，政府應急管理的體制、運行機制和法制，著力支持突發事件應急戰略物資儲備以及增加應急風險預算準備等。事中階段以處置與控制為主，有效組織協調一切可利用資源進行救援，最大限度減少損害，防止事態擴大和次生、衍生事件的滋生。事后階段以重建與糾正為主，恢復社會發展秩序，總結突發事件應急經驗，完善政府應急職能。

（三）政府常態職能與應急職能的整合

政府的常態職能與應急職能不是割裂分立的，政府行政環境的復雜性決定了政府常態職能與應急職能整合的必然性。

政府常態職能是政府應急職能產生的前提和基礎。一般而言，行政常態環境占據社會生活的主流，政府常態職能帶有一般性、穩定性、全局性的主導地位。突發事件是在常態環境中突發的，進而啟動政府的應急職能。此外，政府應急職能應是政府履行常態職能進行理性設計的產物。

政府應急職能檢驗并提高政府常態管理水平。突發事件通過考驗政府應急職能進而檢驗政府在行政決策、行政組織、行政協調、行政執行、行政公開等常態職能的能力和水平，可以促使政府不斷改進和完善政府常態職能，帶動提升政府應急職能以便更好地應對突發事件。

政府常態職能與應急職能在主體、范圍等方面存在交叉關系。政府常態職能與應急職能不是重合、包含（于）、對立矛盾關系，而是交叉關系。二者存在共性，但又有各自的特殊性。特殊性是由其所處的行政環境決定的。總之，政府的常態管理與政府應急管理并不是截然分開的，兩者往往相互依賴、相互影響。

在政府的常態管理與政府應急管理狀態下，二者的服務主體都是人民政府，服務對象都是人民群眾，在本質上都是“為人民服務”。政府的常態管理與政府應急管理都來自同一個政府主體，在法制、體制、機制高度統一融合的基礎上，將政府的常態管理與政府應急管理通過制度上的融合與創新，實現政府的常態管理與應急管理的高度整合，無縫銜接，并通過相應的協調機制，實現政府的常態管理與應急管理的一體化協同與聯動，以共同應對和解決常態或應急狀態下的各類事件。

加快建設法治政府，整合政府常態職能與應急職能，對實現國家治理體系和治理能力現代化，推動經濟、政治、文化、社會、生態等方面安定有序發展，具有深遠意義。

二、完善城市應急聯動系統建設

2006年6月26日國務院出臺了《關于全面加強應急管理工作的意見》，明確指出“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區和各專業應急指揮機構、統一高效的應急平臺體系”的要求，這對于推動法治政府建設，實現政府治理能力現代化具有重要意義。

城市應急聯動是一個城市治理現代化的重要標志，是保護人民生命財產安全，維護社會秩序穩定的重要手段。城市應急聯動系統就是通過整合各種城市應急資源，由政府統一調配、聯合實施行動，為社會公共安全提供強有力的保障。城市應急聯動系統在應對突發事件、處理緊急事態中起著不可忽視的作用。因此，完善城市應急聯動系統建設有著極為重要的現實意義。

（一）完善應急法律體系建設，編制城市應急聯動預案

科學完善的法律規范體系是城市應急聯動系統得以有效發揮其作用的根本性制度保障。應急法律體系應當以憲法規定為前提，以中華人民共和國突發事件應對法為基本法，以相關的部門應急法和實施細則及針對某一獨立環節的特別立法、特別條款等構成一個完整的體系。增強應急法律的針對性和可操作性，制定具體的實施細則、辦法，尤其是制定緊急行政程序性法律規范。

城市應急聯預案是行政機關應對突發事件的有計劃有步驟的實施方案，是行政機關應急聯動的行動指南。為了建立完善的城市應急聯動體系，各地應當成立城市應急聯動預案編制工作組，在《國家突發公共事件總體應急預案》的基礎上，自上而下地編制本地區的城市應急聯動預案。在預案編制過程中，充分運用公眾參與、專家論證、風險評估等決策機制，保障預案編制的民主性與科學性。

（二）創新應急聯動體制，理順聯動運行機制

聯動體制創新是城市應急聯動系統建設的關鍵。隨著社會發展，新情況新挑戰不斷出現，地方各級政府根據屬地的實際情況對應急聯動的管理機構設置進行了一系列的調整和創新，不同地區采用的體制模式各不相同，各有利弊。城市應急聯動系統的體制創新，要綜合考慮現有各種因素的影響，如政府的財政能力、城市的區域范圍、城市的網絡化水平等。

城市應急聯動的運行應當有效地整合、協調政府各部門、各區域的應急資源，從全局出發打破部門、區域利益，彌除各部門條線分割、各自為政的影響，建設高效的應急指揮中心，強化指揮中心的領導權威，筑造強有力的指揮協調樞紐。

（三）依靠高新技術手段，建立應急聯動信息平臺

科學技術是第一生產力，充分利用各種高新技術手段，依靠技術支持城市應急聯動系統的研究和創新，及時規劃與籌建統一協調、高效便捷、安全可靠的現代化城市應急聯動信息平臺。通過建立信息平臺以整合現有條件下應急聯動運行機制，充分發揮各種應急資源的優勢，更好應對突發事件。

（四）加強聯動理念宣傳，培養應急聯動人才

城市應急聯動理念與以往政府各個部門、區域單獨應對突發事件的模式有著很大的區別，應當加強城市應急聯動理念的宣傳，提高政府各部門對應急聯動的認識，在應急演練中營造應對突發事件城市應急聯動的氛圍，深化對有關應急聯動理念的理解，加強應急培訓以提高政府工作人員在應急聯動中的工作素質。

城市應急聯動系統建設的關鍵在于人才。政府應當抓緊應急聯動人才庫體系建設，不僅在常態職能中充分發揮應急聯動人才的作用，而且應當通過各地人才交流和培訓機制，不斷提高本地區應急聯動整體水平。同時，為了確保突發公共事件發生時，更好地應對突發事件的工作，充分利用各行各業的應急管理人才，可以把分散在各部門的人員編成若干個緊急應對隊伍，當發生突發事件時，這些隊伍按照預案有條不紊實施救援和處置。

總而言之，隨著社會的不斷發展，科技水平的不斷提高，城市應急聯動系統在應對突發事件的實踐中不斷發展完善，一定會在未來的城市發展中發揮越來越重要的作用。

三、擴大社會參與的渠道和機制

突發事件不僅是對政府能力的挑戰，更是對社會整體能力的綜合考驗。特別是在市場、政府和公民社會形成的三足鼎立的時期，政府管理已由過去的單一治理模式轉向共同治理模式。[張維平著，《政府應急管理—“一案三制”創新研究》，安徽大學出版社2010年1月版。] 在當今社會發展的轉型時期，僅靠政府力量是很難做到突發事件應對的高效、快速與便捷，而各類非政府組織、群眾自發性組織以及公眾自身的突發事件應對的風險意識、預防能力和水平成為制約政府應急管理水平的重要因素。

《中華人民共和國突發公共事件應對法》第6條明確規定了“建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力”的社會參與機制。擴大社會參與的渠道和機制，有利于行政機關整合各種突發事件信息的來源渠道，提升政府應急決策的可信度和可行度；同時，各類型社會力量可以通過自身應急事件運作，對政府應急管理提供力所能及的支援。所以，應急事件的有效預防和處置，需要政府依法履行職責，更需要全體社會成員集思廣益，積極參與。

（一）完善社會公眾參與的主體制度

目前我國突發事件應對中，政府處于主導地位，培育多種類型的社會參與主體以及完善各主體之間的協調機制成為突發事件下應對各類風險的重要途徑。

1、拓寬社會參與應對突發事件的主體

社會公眾參與的主體首先是公眾個體，個體參與是公眾參與的基礎。公眾個體參與一般可分為個人參與和臨時公眾組織兩類。個人一般是指有關聽證會中的公民代表等。臨時公眾組織是指社會群體因為臨時的共同利益訴求而聯結在一起的，如社區成員、志愿者組織成員等。社區承擔著該居住區域內的部分社會職能，社區自治逐漸成為一種重要的治理模式，社區成員在居住區域內發揮著不可忽視的作用。志愿者組織是比較常見的一種社會公眾參與形式，一般都具有自愿性、無償性、服務性等特點，志愿者一般是指自愿進行社會公共利益服務而不獲取任何利益、金錢、名利的活動者。例如，在2008年汶川地震中，志愿者組織發揮著不可忽視的作用，通過募集款物，提供資金和物質幫助，在災區現場進行各種專項救援和服務等，為應對抗震救災貢獻了重要力量。

此外，常見的社會參與主體還有非政府組織、專家隊伍等。非政府組織彌補了國家和市場難以涉及某些方面的缺陷，在現代社會中往往發揮著政府難以充分發揮的作用。專家作為在某一特定學科領域里有深入研究的人員，在提高社會公眾參與的科學性、專業性，提升重大事項決策的質量方面有著不可替代的作用等。例如，在制定應急預案、災后重建方案等方面，專家通過自己的專業知識，彌補政府在應對突發事件領域的不足。而在某些社會熱點問題上，專家也可作為社會公共利益的維護者，提出自己的獨到見解，更好地維護社會公共利益特別是弱勢群體的權益。

2、形成各參與主體之間協調機制，推動各參與主體規范化法治化建設

拓寬社會參與應對突發事件的主體，形成各參與主體之間的協調機制，充分發揮各主體的作用并將其制度化、規范化、法治化。在應對突發事件的過程中，政府處于主導地位，應當通過協調使各個社會參與主體處于法律可控范圍內。

各社會參與主體參與突發事件范圍、權利義務以及行為方式應當在法律規定的范圍內進行。根據《突發事件應對法》的規定，各社會主體僅限于參與突發事件處理過程中，突發事件的啟動與終結應當以官方文件為根據。與此同時，逐步完善我國的行政合同法律規范，政府與各參與主體之間簽訂有關應急保障的協議，各社會參與主體按照這些協議幫助政府儲備、運輸救援物資，這樣做有利于減輕政府負擔，保障應急救援物資的供應。在法律層面上，協議一方面明確了雙方的權利義務，另一方面可以保護各參與主體的合法權益。

（二）建立健全社會參與的程序性制度

1、健全信息公開制度

信息公開是有關行政法基本原則程序正當原則的基本制度之一，也是社會公眾參與應對突發事件的重要制度。有關突發事件下政府信息公開原則、條件、程序、范圍、權限、法律責任等內容，不僅適用《政府信息公開條例》的有關規定，而且應當適用《中華人民共和國突發事件應對法》等應急法律規范的有關規定。一般來說，就應急條件下政府信息公開范圍主要有兩個方面內容，一是發布有關突發事件的真實信息；二是澄清有關突發事件的虛假信息。政府在突發事件條件下進行信息公開應當確保信息公開的及時性、真實性、客觀性以及全面性。

行政機關應當及時有效地保障相關信息的真實性。在突發事件發生后，社會秩序陷入混亂，社會危機此起彼伏，社會整體或部分的正常進程全部中止或部分中止，此時行政機關應當及時介入，防止事態擴大和次生、衍生事件的滋生。所以行政機關應當及時對掌握的信息進行公開，指導社會公眾規劃行為，預防風險，保護生命財產安全。

行政機關應當切實保障信息的客觀性。客觀性在于沒有傾向性、不偏不倚、保持自身立場的中立，即僅限于事件描述。突發事件后，由于信息閉塞，可能導致各種與客觀事實相悖的謠言四起，嚴重干擾行政機關領導各項工作進行決策，引發社會公眾恐慌心理，造成次生危機。所以，行政機關應當將所掌握的突發事件信息向社會公布，保持信息的客觀性，確保政府的公信力與權威性。

行政機關應當保障信息公開的全面性。根據我國政府信息公開條例等有關規定，我國政府信息以全面性公開為原則，選擇性公開為例外。但是，由于突發事件下政府信息公開與常態下政府信息公開的條件不同，行政機關應當對信息公開的全面性予以裁量，對相關敏感的信息做慎重的處理，一切以有利于社會公益的最大化為準繩。

2、完善公眾參與渠道與途徑機制

近些年來，社會參與機制一般包括聽證會、座談會、公眾調查等。可是在目前我國的應急管理體制中，對于這些參與機制的設定并不完整，只是分散于各種規范性文件中，所以，完善社會公眾參與機制，應當在現有機制基礎上，整合相關法律規定構建社會公眾參與機制體系。

聽證會、座談會等是常見的社會公眾參與形式，例如《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》明確規定了推行重大行政決策聽證制度建設，對聽證的范圍、程序、聽證代表的條件等進行原則性規定。

隨著互聯網及新技術的發展，公眾調查逐漸成為社會公眾普遍的參與形式，例如行政機關建立官方微信號、網站等征詢社會公眾對有關事務的建議。這種參與方式有操作性強、簡便快捷、成本低等特點，使得社會大眾也樂意參與調查。

此外，非政府民間組織如民眾自發組織的救援隊伍通過直接參與的方式，在歷次突發事件中發揮了一定作用，拓展了社會參與的形式。隨著社會治理體系和治理能現代化，社會公眾參與的內容、形式會不斷得到豐富與發展，這對于應對突發事件有著重要意義。

（三）建立完善社會參與的監督體系與法律救濟途徑

社會公眾參與應當在法律監督下進行，完善法律監督體系建設，確保社會公眾參與依法有序進行。隨著時代發展與技術進步，網絡媒體的在社會輿論方面發揮著越來越重要的作用。在突發事件下，媒體可以把事態發展、政府措施及時向社會發布，為公眾參與提供了信息基礎，更重要的是媒體的參與有助于監督政府及公眾的行為。因此，社會公眾參與需要加強媒體監督。

在突發事件應對過程中，不可避免的存在國家權力與公民權利的沖突。在社會公眾參與越來越普遍的現代社會，只有形成有效的救濟制度才能保障社會公眾參與制度的有效運行，使公民得以有效參與應對各種突發事件。

黨的十八屆四中全會明確提出“增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式”的要求，這對于保障公民權益，推進社會參與法律救濟具有重要意義。一般而言，社會參與法律救濟的基礎是私人救濟。私人救濟一般包括民法、行政法、刑法實體或程序等方面的救濟途徑，例如可以根據我國現有的民事訴訟、行政訴訟或者刑事訴訟等手段保護私人權益。此外，對于有關社會公共權益的損害，可以通過公益訴訟的方式予以保護。

注釋：

1.張永桃主編：《行政學》，高等教育出版社2009年版，第80頁。

2.王浦劬《防治“非典”時期的政府雙重管理問題分析》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2003年5月第3期。

張維平著，《政府應急管理—“一案三制”創新研究》，安徽大學出版社2010年1月版。