“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估創(chuàng)新路徑研究

楊慧　田紅紅

摘要：政務(wù)公開績效評估是推進政府有效治理的重要手段。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，傳統(tǒng)政務(wù)公開績效評估正面臨新挑戰(zhàn)。在國內(nèi)外已有研究的基礎(chǔ)上，對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估的先進性、導(dǎo)向性、科學(xué)性和互動性等特征進行深入分析。堅持問題導(dǎo)向，從深度、廣度和效度三度空間構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估的創(chuàng)新路徑，旨在提升政務(wù)公開的質(zhì)量和實效。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)+；政務(wù)服務(wù)；政務(wù)公開；績效評估

多年來，在國家和各級政府部門的推動下，我國政務(wù)公開得到快速發(fā)展，在政務(wù)信息發(fā)布、政策解讀、互動交流等方面取得了顯著成效，不僅提高了政府行政效能，也改善了政府與公眾的關(guān)系。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，推動政務(wù)信息化已成為世界性共識。習(xí)近平總書記明確指出，“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。提高政務(wù)公開信息化水平，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進政務(wù)公開作出系列部署，發(fā)布了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕8號）、《關(guān)于印發(fā)2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號）、《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕55號）、《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》（國辦發(fā)〔2017〕47號）等文件。這些重要文件對政務(wù)公開的內(nèi)容和渠道提出了明確的要求，并強調(diào)要做好政務(wù)公開的績效評估和考核工作。黨的十九大報告提出，“增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”。政務(wù)微信、政務(wù)微博、政務(wù)軟件等多元化的新型電子政務(wù)形式，正在深刻改變著人們的生活，也不可避免的迎來政府治理與服務(wù)的新挑戰(zhàn)。如何借助互聯(lián)網(wǎng)思維和手段推動政府治理的便捷化和高效化，充分了解公眾的切身需求，提高政務(wù)公開的質(zhì)量和效果，推進行政權(quán)力運行程序化和公開透明，提升政府決策的科學(xué)化和管理精準(zhǔn)化的水平，成為新時代公共管理領(lǐng)域備受關(guān)注的議題。

一、 研究回顧

政務(wù)公開是現(xiàn)代行政的一項重要制度，其產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了相當(dāng)長的歷史過程。西方公共行政學(xué)奠基人W·威爾遜指出行政學(xué)研究的目的在于了解：“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌睘闃?biāo)志。隨著政府改革的不斷深入，政務(wù)公開作為實現(xiàn)民主參與和改善政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的必需，在國外受到了廣泛關(guān)注。20世紀(jì)中期以來，瑞典、美國、英國等國家都積極開展政務(wù)公開制度建設(shè)的工作，制定有關(guān)政務(wù)公開的法律法規(guī)，以此加強政務(wù)公開立法，健全政務(wù)公開的監(jiān)督機制。如瑞典在1766年就發(fā)布了《出版自由法》，對于政務(wù)信息自由進行相關(guān)規(guī)定，這是世界上最早對政務(wù)公開制度立法的國家。作為世界上政務(wù)公開制度相對發(fā)達的國家，美國頒布實施了多項法律法規(guī)強調(diào)政務(wù)公開的權(quán)威性，促進政府機構(gòu)更為透明，旨在保護公眾掌握政府信息的主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。可以看出，國外政府都制定了系統(tǒng)的政務(wù)公開法律，而且都廣泛利用強大的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)向社會公開政府信息。在我國，學(xué)術(shù)界對政務(wù)公開的研究開始于村務(wù)公開，而且研究起步比較晚。從十五大明確提出深化政治體制改革、健全民主制度以后，我國學(xué)者逐漸開始對政務(wù)公開的理論進行研究。2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》對我國政務(wù)公開的范圍、方式和程序進行了明確規(guī)定，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前政務(wù)公開被學(xué)術(shù)界和理論界予以高度關(guān)注，但探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估的研究相對滯后，已有的研究多停留在借鑒西方經(jīng)驗或推進政務(wù)公開的現(xiàn)狀或?qū)Σ呱希容^系統(tǒng)和深入的研究還不多見。迄今為止，已有的文獻的研究內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

1. 從法律規(guī)范的視角闡述政務(wù)公開的發(fā)展過程和組織機構(gòu)。學(xué)者黃安心（2003）基于國外政務(wù)公開制度構(gòu)建和實踐經(jīng)驗，從思想、制度、立法等方面對建立我國政務(wù)公開制度提出了建議。胡仙芝等（2008）從規(guī)范層面介紹了政務(wù)公開的發(fā)展歷史、內(nèi)涵、原則與內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，指出政務(wù)公開應(yīng)強調(diào)對公共權(quán)力的監(jiān)督，以提高公共部門運行的效率。還有學(xué)者（史達，2011；夏義堃，2013等）從政治發(fā)展的角度，論述了政務(wù)公開對現(xiàn)代政府存在和運作的基礎(chǔ)意義，并探求其在我國政治發(fā)展的進程中的各種積極功能。

2. 從政務(wù)公開推進中存在的問題出發(fā)提出相應(yīng)的解決措施。學(xué)者趙麗麗（2011）提出政務(wù)公開實踐中的問題主要涉及政務(wù)公開工作在立法、公開及事后績效評估和監(jiān)督等方面普遍存在缺乏實效以及理論研究與政府實踐脫節(jié)的現(xiàn)象；并強調(diào)政務(wù)公開面臨著新技術(shù)與舊思維相博弈等多重困境，探究新形勢下如何繼續(xù)推進政務(wù)公開迫切且重要。學(xué)者（朱向軍，2010；張棟邦、李正明，2014等）從實證角度出發(fā)，對我國政務(wù)公開的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，由點及面提出了具體的政務(wù)公開實踐經(jīng)驗。學(xué)者譚海波、孟慶國（2016）認(rèn)為要結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，打造智能化、便民化的政務(wù)公開平臺，具體包括不斷完善政府網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)，建立基于大數(shù)據(jù)的綜合政務(wù)信息平臺，建設(shè)基于新媒體的政民互動新渠道。

概括而言，國內(nèi)外關(guān)于政務(wù)公開的實踐已現(xiàn)成果，為本研究提供了重要的參考價值。但其理論探索依然任重道遠。因此，本文聚焦于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開的績效評估，探索互聯(lián)網(wǎng)思維和手段在政務(wù)公開績效評估領(lǐng)域的深入應(yīng)用，進一步完善政務(wù)公開績效評估體系建設(shè)，從而推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。

二、 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估特征分析

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，傳統(tǒng)政務(wù)公開正面臨新挑戰(zhàn)：在公開方式方面，從單向信息發(fā)布到雙向互動；在公開內(nèi)容方面，從被動公開到主動公開；在公開渠道方面，從依托單一門戶網(wǎng)站到“兩微一端”融合升級。政務(wù)公開平臺建設(shè)不斷推進，成為公眾辦事的重要渠道，辦事服務(wù)的實效性也將成為政務(wù)公開績效評估的重要指標(biāo)。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估要體現(xiàn)科學(xué)性、系統(tǒng)性、先進性、合法性、實踐性和互動性的基本要求。

1. 先進性。要借鑒國外有關(guān)大數(shù)據(jù)和政務(wù)公開績效評估的有益經(jīng)驗，分析前沿理論和實踐，把握政務(wù)公開績效評估的發(fā)展方向。一方面體現(xiàn)為各國政府出臺的一系列的宏觀戰(zhàn)略通過信息技術(shù)推進政務(wù)公開。如20世紀(jì)90年代初，美國就開始建設(shè)電子政務(wù)。1993年美國率先提出了“信息高速公路計劃”，1994年，明確了建立以顧客為導(dǎo)向的電子政府宗旨。進入新世紀(jì)以后，美國提出“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”作為基本國策，政府信息化建設(shè)日臻完善，2012年，美國發(fā)布《數(shù)字政府戰(zhàn)略：創(chuàng)建21世紀(jì)的平臺更好地為美國人民服務(wù)》，把面向用戶的移動政務(wù)服務(wù)放在優(yōu)先地位。2017年5月，美國總統(tǒng)特朗普簽署了13800號總統(tǒng)行政令《增強聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全》，增強美國應(yīng)對僵尸網(wǎng)絡(luò)及其他自動化和分布式威脅的能力。可以看出，美國具有世界最高的電子政務(wù)成熟性，為公眾提供精簡、安全和易用的政務(wù)公開內(nèi)容。另一方面體現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和手段在政務(wù)公開方面應(yīng)用的實踐經(jīng)驗。如2009年5月，美國聯(lián)邦政府推出了Data.gov網(wǎng)上平臺，通過此平臺能夠提高政府?dāng)?shù)據(jù)集開放，大量的信息通過Data.gov發(fā)布，推進政務(wù)數(shù)據(jù)更加透明，確保高效地查找與訪問，為公眾提供更便捷服務(wù)。2015年，英國政府?dāng)?shù)字服務(wù)小組出臺“政府即平臺”計劃，強調(diào)公共部門機構(gòu)需側(cè)重支付服務(wù)。2016年5月，英國內(nèi)閣辦公室頒布《開放政府合作組織英國國家行動計劃（2016-2018）》。2016年，新加坡政府發(fā)布MyInfo政府網(wǎng)站服務(wù)“一表通”，即公眾只需在網(wǎng)上登記一次個人資料及證明材料，終身受用，為公眾提供了高效便捷的服務(wù)。這些都體現(xiàn)了政務(wù)公開以“公眾”為中心的價值取向，構(gòu)成了政務(wù)公開績效評估的核心內(nèi)容。

2. 導(dǎo)向性。圍繞建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府和創(chuàng)新型政府全面推進政務(wù)公開績效評估工作。一方面，政務(wù)公開績效評估工作的引導(dǎo)方向應(yīng)該與當(dāng)前國家的戰(zhàn)略要求保持高度一致，在借鑒國外先進評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有中國特色的政務(wù)公開績效評估體系，對國家相關(guān)政策的落實情況及其階段性成果進行及時評估，促進政策執(zhí)行更加陽光透明。另一方面，政務(wù)公開績效評估要與政務(wù)部門開展工作的現(xiàn)實情況、與企業(yè)公眾辦事服務(wù)的實際需求相契合。堅持“以績效為基礎(chǔ)，以結(jié)果為導(dǎo)向”的理念，制定目前和未來重要時間節(jié)點的符合政務(wù)公開實際需求的績效評估目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，確保政務(wù)公開績效評估的與時俱進。此外，確保績效評估結(jié)果能夠為各級政府推進政務(wù)公開工作提供準(zhǔn)確的判斷結(jié)論或參考依據(jù)，不斷提升政務(wù)公開的質(zhì)量。

3. 科學(xué)性。政務(wù)公開績效評估是一個系統(tǒng)過程，其評估的內(nèi)容將隨著社會公眾、企業(yè)的辦事需求不斷拓展和完善。具體而言，一方面，設(shè)定評估指標(biāo)過程中要從評估對象的實際發(fā)展情況出發(fā)，體現(xiàn)客觀合理；構(gòu)建績效評估指標(biāo)要兼顧各區(qū)域、各部門的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展現(xiàn)狀，在統(tǒng)一評估指標(biāo)體系架構(gòu)的基礎(chǔ)上，合理分配權(quán)重和分值，不僅要統(tǒng)籌兼顧、突出重點，而且要適度體現(xiàn)發(fā)展趨勢，實現(xiàn)評估體系的系統(tǒng)可操作。另一方面，確保績效評估數(shù)據(jù)采集的方法科學(xué)、過程嚴(yán)謹(jǐn)。采用先進的評估手段、構(gòu)建高效的采集流程，提高數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性，最大程度的減少和避免僅憑直覺及主觀思維的評估，提升數(shù)據(jù)挖掘的深度。

4. 互動性。互動性是政務(wù)公開績效評估具有生命力的基礎(chǔ)。將績效評估結(jié)果作為各地方各部門目標(biāo)管理中效能建設(shè)等考核的依據(jù)，強調(diào)績效評估結(jié)果反饋及溝通的及時性，在發(fā)現(xiàn)癥結(jié)的基礎(chǔ)上，促進評估部門改進問題并提升績效，旨在更好地實現(xiàn)政務(wù)公開績效評估的目標(biāo)。一方面，評估主體定期公開績效評估結(jié)果及其排名，讓評估對象及時掌握政務(wù)公開的績效水平，先進地方或部門要給予表彰，形成標(biāo)桿，存在不足的部門要進行交流溝通，提出下一步改進和完善的計劃。另一方面，拓展多渠道全方位公開績效評估的結(jié)果，提高評估效能和公正性，增強政務(wù)公開績效評估的公信力和威懾力。互動性不僅有助于提升評估主體與評估對象的參與感，形成良好的溝通反饋機制，而且有助于績效評估目標(biāo)的實現(xiàn)，不斷提升政務(wù)公開質(zhì)量。

三、 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估的創(chuàng)新路徑

一般來講，“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念就是互通互聯(lián)，從而降低信息不對稱和社會運行成本。而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”則是利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科技對傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式進行優(yōu)化改造，打通政府部門之間的信息壁壘和信息孤島而生成全新政務(wù)服務(wù)模式的動態(tài)過程。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”將進一步促進政務(wù)公開的發(fā)展。總體來看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估還處于探索階段，本研究在把握政務(wù)公開發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出創(chuàng)新政務(wù)公開績效評估的路徑堅持三度空間，具體體現(xiàn)為：

1. 增強政務(wù)公開績效評估的深度。各層級政府積極順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展和傳播方式變革，采用互聯(lián)網(wǎng)手段創(chuàng)新管理服務(wù)。各級政府網(wǎng)站成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開、政策解讀與宣傳、回應(yīng)公眾關(guān)切的重要平臺。要借助政務(wù)網(wǎng)站對各級政府政務(wù)公開的情況進行有效考核，一方面，加強對各級政府及其部門制定的政策和權(quán)責(zé)清單，人大代表建議和政協(xié)委員提案辦理結(jié)果公開情況的評估；加強對重點領(lǐng)域信息公開目錄進行考核評估，具體包括財政預(yù)決算信息、公共資源配置、重大建設(shè)項目等領(lǐng)域信息；加強對污染防治、精準(zhǔn)脫貧等方面相關(guān)政策解讀的評估；增強對于政務(wù)輿情回應(yīng)的評估。另一方面，也要加強對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有關(guān)政策的落實情況及其階段性成果進行評估，如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的事項清單、服務(wù)流程、服務(wù)功能及便民服務(wù)情況。通過績效評估工作，及時掌握各級政府推進落實政務(wù)公開戰(zhàn)略的基本情況、發(fā)展思路和基本路徑、進展效果、面臨的困境等，有助于各級政府部門科學(xué)、合理的完善決策，進而降低制度性交易成本，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，為公眾提供更多便利。

2. 拓展政務(wù)公開績效評估的廣度。作為提升政府治理能力的重要工具，系統(tǒng)客觀的政務(wù)公開績效評估指標(biāo)體系是整個績效評估工作的核心。一方面，績效評估指標(biāo)體系要全面完整，所選評估維度與指標(biāo)要能夠全面覆蓋政務(wù)公開績效的主要方面，包括政務(wù)公開的內(nèi)容、政務(wù)公開的形式、政務(wù)公開的渠道等多個方面進行評估指標(biāo)選取。另一方面，不同地區(qū)、不同部門的績效評估指標(biāo)體系也要體現(xiàn)差異性。由于我國現(xiàn)階段區(qū)域間、部門間發(fā)展不平衡依然存在，就需要根據(jù)各地區(qū)和各部門的具體發(fā)展階段和實際情況，在統(tǒng)一的原則和要求基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合各地區(qū)和部門特點的指標(biāo)體系。為此，政務(wù)公開績效評估指標(biāo)體系要既體現(xiàn)全面性，也體現(xiàn)差異性。一個有效的政務(wù)公開績效評估體系需要具有動態(tài)性和階段性的特點。

3. 提升政務(wù)公開績效評估的效度。評估的標(biāo)準(zhǔn)、主體和環(huán)境等各種因素都會對評估的效度產(chǎn)生影響。首先，確立科學(xué)統(tǒng)一的政務(wù)公開績效評估標(biāo)準(zhǔn)，杜絕政務(wù)公開質(zhì)量好壞一樣的現(xiàn)象，推動各級政府部門主動公開，有效公開，將公眾滿意度作為績效評估的重要依據(jù)。其次，政務(wù)公開信息供給側(cè)進行結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、方式的績效評估，消除各部門之間壁壘，建立公眾認(rèn)可，方便快捷的公開渠道，縮小部門的自由裁量權(quán)；再次，要基于利益相關(guān)者形成多元化的評估主體體系，協(xié)同政府各職能部門、公眾及企業(yè)、第三方評估機構(gòu)等多方主體，識別其價值取向、回應(yīng)其利益訴求，以此構(gòu)建政務(wù)公開績效評估主體的協(xié)調(diào)機制，不斷提升政務(wù)公開評估實際效能；同時，目前的政務(wù)公開績效評估活動多處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的制度、法律支持和保障。要不斷完善政務(wù)公開立法，強化政務(wù)公開的嚴(yán)肅性，明確各地方和各部門的責(zé)任，實現(xiàn)用法律手段倒逼政務(wù)公開規(guī)范化。

四、 結(jié)語與啟示

縱觀世界各國與我國政務(wù)公開的發(fā)展，都是不斷進行探索與創(chuàng)新的過程。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，我國已經(jīng)進入信息社會，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然趨勢。我國各地都在積極推進政務(wù)公開工作，并取得了顯著成效。但“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估工作仍處于探索階段，任重而道遠。本文在國內(nèi)外已有研究的基礎(chǔ)上，對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估的先進性、導(dǎo)向性、科學(xué)性和互動性進行深層次探究，堅持問題導(dǎo)向，從深度、廣度和效度三度空間構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下政務(wù)公開績效評估的創(chuàng)新路徑，不斷提升政府治理能力。

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作者簡介：楊慧（1986-），女，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，北京市社科院綜治研究所助理研究員，東北大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向為政府管理與創(chuàng)新、人才發(fā)展戰(zhàn)略研究；田紅紅（1984-），女，漢族，山西省平遙縣人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院研究助理，中國人民大學(xué)管理學(xué)碩士，研究方向為政府治理與創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)治理。

收稿日期：2018-06-11。