新時代我國農村金融改革問題的思考

摘要：農村金融是農村經濟社會發展的重要支撐。自改革開放以來，我國農村金融改革走過了一段不平凡的道路，在取得顯著進步的同時，也暴露了諸多問題。農村金融改革的目標應是滿足農民及農村企業貸款的需求，使他們能夠快速便捷且低成本的獲得金融服務，但目前農民貸款難、農村資金供給不足、農村金融市場不健全等問題仍然未得到徹底解決。這些問題的存在影響了農村經濟社會的發展，也會阻礙鄉村振興戰略的實施。因此，深入研究農村金融改革并探索農村金融改革與發展路徑在新時代具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：新時代；農村金融改革；創新

一、 引言

作為我國金融體系重要組成部分的農村金融，一直以來都是我國農村經濟社會發展的重要一環。在新農村建設以及鄉村振興戰略實施的進程中，都離不開金融資本的投入。我國政府歷來重視農村金融的發展，2004年～2018年連續15年的中央一號文件都從不同角度提出深化農村金融改革、完善農村金融服務、推動農村金融創新。2018年中央一號文件明確提出要健全農村金融體系，配置資源到農村經濟社會發展的重點領域與薄弱環節；開展金融創新并做好風險管控；加大農行、郵儲銀行對鄉村振興的支持力度；明確農發行、國開行的職責定位；推動農信社省聯社的改革等一系列方案與舉措，這為下一步改革指明了方向。以上改革政策的出臺，將有利于構建我國現代農村金融體系并完善我國農村金融服務。自2003年深化農村信用社改革以來，農村金融體系不斷完善、基礎設施和生態環境明顯改善，金融服務不斷擴大。從2007年創立涉農貸款統計起，涉農貸款余額從2007末的6.1萬億元增加至2017年末的30.95萬億元，比重從22%增至25.8%。農業保費收入2007年時為51.8億元，至2016年，已增長到417.1億元。參保農戶從4 981萬戶次增長到2.04億戶次，承包農作物從2.3億畝增加到17.2億畝。截至2016年末，全國支農、支小再貸款余額分別為2 089億元和537億元，全國扶貧再貸款余額1 127億元，全國精準扶貧貸款余額24 878億元。雖然我國農村金融多年來經過各方努力取得了顯著的進步，但在現階段，我國農村金融的發展水平與發展現代農業、鄉村振興、全面建成小康社會的目標還有較大的差距。因此，深入研究農村金融改革并探索農村金融改革與發展路徑在新時代具有十分重要的現實意義。

二、 我國農村金融機構改革回顧

自20世紀50年代開始，作為我國的一項重要政策目標，發展完善農村金融服務一直被各方所關注。改革開放前，我國農村金融業務主要由中國人民銀行所經營指導，金融機構與其服務內容都比較單一。作為一種計劃經濟下的金融機構，市場化的金融活動幾乎不存在。在改革開放以后，農村金融體系發生了較大變動，中國農業銀行于1979年正式恢復，中國農業發展銀行于1994年正式成立，1996年農村信用合作社從中國農行分離，自此，我國農村金融機構逐步形成了商業金融、政策金融與合作金融的多元共存格局。

1. 中國農業銀行的發展與改革。中國農業銀行在改革開放前經歷了較為曲折的發展歷程。1951年7月中國農業銀行的前身農業合作銀行建立，隸屬于中國人民銀行，承擔新中國農村經濟社會恢復與發展的職責。1952年撤銷，職能并入中國人民銀行。1955年，按照為農業合作化提供信貸的要求，農行再次成立。成立后采取中央設總行、省級設分行、專區設中心支行、縣級設支行的四級建制。1957年4月中國農業銀行被再次撤銷，并入中國人民銀行。1964年11月，根據統一管理國家支援農業資金的需要，再次成立中國農業銀行，但在1965年，農行又被撤銷，再次并入中國人民銀行。1979年2月，農行在國務院發出《關于恢復中國農業銀行的通知》后再次恢復。恢復后，農行作為當時農村地區唯一的國有銀行，向農村提供農副產品收購貸款、農業開發貸款、扶貧貸款等金融服務。由于農行獨自承擔農村地區的全部金融業務顯得較為吃力，因此，1994年4月，國務院發出通知，成立中國農業發展銀行，政策性金融服務從中國農業銀行剝離出去。1996年，農村信用合作社與中國農業銀行脫鉤，脫鉤后，雖然中國農業銀行在人員、業務、資產等方面付出了較大代價，但同時也拋掉了多年來的沉重負擔，可以在商業化道路上開展新的發展戰略，使得其在今后的發展中競爭力逐步提升，在中國四大商業銀行中占有一席之地。

2. 中國農業發展銀行的改革與發展。中國農業發展銀行成立于1994年，定位為國務院直屬政策性金融機構。成立之初，由于還沒有基層機構，中國農業銀行代農發行辦理相關業務。1996年，農發行的網點機構開設到了縣一級區域，其委托中國農業銀行代辦的業務改為自營。1988年，國務院對中國農業發展銀行的職能作出調整，將農業開發、農村扶貧以及糧棉企業附營業務等原由農發行承辦的貸款業務劃轉到相關商業銀行，并規定糧、油、棉收購資金全部由中國農發行負責。2004年9月，經過銀監會批準，中國農業銀行開辦了糧、棉、油產業化龍頭企業和加工企業的貸款業務。2007年1月，在銀監會批準下，農發行開辦了農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款業務。2015年4月，國務院批復同意《中國農業發展銀行改革實施總體方案》。批復強調，農發行的改革要堅持以政策性業務為主體，把農發行建設成為具備可持續發展能力的農業政策性銀行。2017年11月，中國銀監會印發《中國農業發展銀行監督管理辦法》，該辦法再次強調農發行服務國家戰略的政策性金融定位。辦法要求農發行需圍繞農業農村的重點領域與薄弱環節做好金融服務。近年來，隨著內外部環境的變化，農發行也面臨著一些問題，需要通過改革來加以解決。

3. 農村信用合作社的改革與發展。農村信用社是我國農村金融體系中最為基礎的環節，在改革開放前就是我國農村金融機構的主要形式。名義上農信社是以農戶為主體的合作組織，但其并非是典型意義上的合作金融組織。在1958年以前，中國國家銀行主要負責對農信社進行業務指導。1958年人民公社成立后，其業務與管理工作下放到公社和生產大隊一級。文革期間，合作社的管理比較混亂，曾一度被下放給貧下中農管理。1977年銀行營業所與農村信用社合并，農信社轉變為銀行的基層機構。中國農業銀行于1979年恢復后，農信社又成為了農行的基層機構。1984年，國務院發出《關于改革農村信用合作社管理體制的報告》，標志農信社合作金融改革在全國展開。1996年，農村信用合作社與農業銀行分離，其業務監管主要由中國人民銀行和信用社縣聯社負責。2000年～2003年，農村信用合作社股份制改革在江蘇率先開啟，2000年7月，江蘇省農村信用社作為改革試點，開始了尋找農村信用社新的改革與發展方向。2001年底，張家港、江陰和常熟率先成立全國首批三家農村商業銀行。2003年8月，國家決定在吉林、山東、陜西、浙江、江西、貴州、重慶、江蘇等省開展新一輪農村信用合作社改革試點。至此，我國農村信用合作社的改革進入新的階段。2004年后，在試點改革基礎之上，全國其余省份也進行了改革。截至目前，我國農村商業銀行已達1 262家、農村合作銀行33家、農村信用社965家。

三、 問題與困境

目前我國農村金融在改革與發展中所面對的問題與困境主要有以下幾個方面：

1. 農民貸款較難，涉農服務缺失。跟城市金融市場相比，農村金融長期面臨這么一個困境，那就是貸款難。農民很難貸到資金開展生產經營，貸款難并不意味著農村金融機構沒有資金，相反，不少的金融機構，如農村信用社等，存在大量的資金貸不出去的怪象。根據調查資料顯示，現階段農民從農村金融機構獲得貸款的數量較低，這與其對農村經濟社會發展所做出的的貢獻極不匹配。據2017年四季度金融機構貸款投向統計報告顯示，2017年末，金融機構人民幣各項貸款余額120.1萬億元，其中農戶貸款余額8.1萬億元，僅占6.7%；農業貸款余額3.9萬億元，僅占3.2%。根據調查顯示，自2007年以來，全國有近52%的農戶有貸款需求，約有34%的農戶獲得了農信社小額信貸與農戶聯保貸款。能夠通過正規渠道獲得貸款的農戶約占農戶總數的27%。而在有金融需求的農戶群體中，不能獲得正規信貸支持的農戶仍有40%以上。

2. 資金供給不足，外流嚴重。同城鄉二元體制一樣，我國的金融業也面臨二元化的嚴重問題。長期以來，大家較為關注的就是城鄉之間資源的合理流動，特別是不能過度抽取農村地區的金融資源。但目前農村金融機構較大的存貸差和郵政儲蓄銀行等機構的存在致使這一現象始終得不到有效控制。一方面，農村金融機構如國有商業銀行和全國性的地方股份制商業銀行在一般在各縣都有分支機構，但這些機構有大部分都是只吸儲不放貸，從農村吸收上來的存款都被劃到上級分行，資金外流嚴重。另一方面，近年來中國郵政儲蓄銀行營業規模急劇擴增，縣和縣以下地區的郵儲網點覆蓋率極高，其儲蓄余額中的60%以上都來自縣及縣以下地區，農戶的資金有相當一部分存儲在郵政儲蓄銀行，過去這些存款都上存到中央銀行，但在上存利率降低以后，郵政儲蓄銀行獲得了運用部分資金的權利，但其對農戶發放貸款的數量卻遠低于其吸儲量，相當多的資金流向了城市。這種資金外流是普遍現象，不單單存在于農村金融機構或郵政儲蓄銀行，在沒有政策強制性的情況下，資本都是逐利的，只要金融機構以利潤最大化為經營原則，這種狀況在一段時期內仍然得不到有效解決。

3. 農村金融市場亟待完善，風險較大。當前，多元化、競爭型的農村金融市場構建是改革的重要目標，這也反應在政府機構頒布的一系列政策之中。但從現實中來看，出于規避當前農村金融市場風險的考慮，我國商業金融機構的貸款服務目前正逐漸從農村金融市場撤出。而農村信用合作社基本上都是省聯社體系下的分屬于各行政區域的金融機構，機構之間并無競爭關系。現在很多地方的農村信用合作社改制成為農商行或者合作銀行，但這種新的改革方案很可能導致農村金融機構數量進一步減少，而且如果把合作社的法人層級做大，把一個省都做成一個法人，就會使資金又從農村、縣鎮外流到更高層級的城市去。現階段，農村金融市場仍然存在較大的金融風險。一方面，農村金融機構要經常面臨因氣候、病蟲害等自然災害和農產品價格波動所引起的風險，與之相對的是目前我國的農業保險制度還不健全，風險管理比較滯后，使風險得不到有效分擔，一旦遇到風險，農村金融機構將會受到比較大的損失。另一方面，由于農民金融管理意識、信用觀念等不強，又缺乏對失信者的有效懲罰機制，一旦農民的生產經營活動發生損失后，風險將轉移到農村金融機構身上。多年以來，農村信用合作社不良貸款比率要遠高于國有銀行和城市商業銀行，這也是許多商業銀行不愿開專展“三農”業務的原因。

4. 農村金融服務競爭性不足，覆蓋率較低。從相關統計數據來看，目前我國農村金融機構的數量以及服務規模相比以往都有較大提升。截至2017年末，涉農貸款余額為25.1萬億元，同比增長9.3%，全年增加2.5萬億元，同比多增6 060億元。我國自2007年創立涉農貸款統計以來，涉農貸款逐年增加，增速明顯，但農村金融服務覆蓋率仍然偏低。這里面的影響因素很多，一方面，目前正規的農村金融機構主要向農村的鄉鎮企業等“大戶”提供貸款，對于普通農戶的覆蓋率較低。非正規的農村金融服務雖然能夠緩解農戶融資難等問題，并且在某些情況下相比正規金融機構是一種更為有效的融資途徑，但由于涉及法律及政策的原因，很難擺上臺面。一些新型的農村金融機構由于正處在試點階段，致使市場份額較小，作用不明顯。另一方面，隨著普惠金融建設的實施，我國縣域金融覆蓋水平較以往有了較大程度的提高，但截至2014年底，仍有1 570個鄉鎮金融機構空白，只有一個網點的鄉鎮仍然占較大比例，其總體服務水平和競爭力存在明顯不足。

四、 改革展望

1. 深化農村金融體系改革。現階段，要針對農村金融的特點來建立能夠滿足農村金融需求的金融體系。第一，推進中國農業銀行的改革，要加大對農業產業化、農業基礎設施建設的支持力度，提升金融服務質量、改進經營管理方式、提高經營效益。研究落實鄉村振興戰略和精準扶貧任務，加快構建綠色金融服務體系，健全風險防控機制，杜絕系統性金融風險。第二，推進農業發展銀行的的改革，要堅持以政策性業務為主體，審慎發展自營業務，對二者實行分賬管理、分類核算。研究制定資本補充計劃，建立起資本充足率的約束機制，對于政策性業務與自營業務，要實行差別化資本充足率標準。要健全治理結構，強化董事會職能，建立健全人力資源管理制度與激勵機制。要妥善解決政策性財務掛賬等歷史遺留問題，同時要完善財稅貨幣政策，為三農提供政策支持。第三，繼續推進農村信用社的改革，在條件允許下，應對省聯社這一層級進行改革。改革的模式可以為轉型成為省級法人的農商行，也可以轉型為金融控股公司。對于目前部分省份暫時保留的省聯社，也需要做到簡政放權，淡出行政管理職能、強化服務職能，保持與提升轄區內農信系統的穩定發展，為今后的全面改革奠定基礎。

2. 創新農村金融服務方式及產品。針對當前農村金融服務方式及產品較為落后的現狀，應鼓勵金融服務創新，以解決三農融資難、成本高的難題。具體可以從多方面開展創新工作。首先，應繼續發展農村金融的租賃業務，為諸如農民開展機械化、專業化的生產組織提供融資便利，降低融資成本。其次，應循序漸進的開展農村土地經營權和農民財產權抵押貸款等試點，破解目前農民貸款抵押難的困境。再次，可以在資本充裕，監管嚴格的條件下設立社區金融機構，培育農村小額信貸組織，引導農戶發展互助組織等新型金融組織。同時，應充分利用互聯網和大數據等數字技術，鼓勵傳統的金融機構探索在大數據時代發展農村金融的新方式、新產品，推廣非現金支付方式，減少農村地區的現金使用，鼓勵增加POS機與ATM機的布放，改善農村地區的用卡環境。最后，應支持涉農企業積極開展市場融資，并加大債券市場服務“三農”的力度，打破農業產業的發展瓶頸。

3. 優化農村金融環境，完善征信建設。為了進一步增強金融機構信貸投放的信心，滿足“三農”貸款需求，現階段應繼續推進完善農村的信用體系建設，優化農村的金融環境。要加強金融和征信宣傳，提高農村金融市場主體的金融意識與素質；加快推進農村信用體系建設，發展一批信用評級、擔保、資產評估等中介機構；開展信用戶、信用村等評審活動，進一步增強農戶的信用意識，同時要建立農戶和涉農企業的信用檔案，通過信息技術手段使工商、稅務、司法等部門的數據聯網，共享信用信息資源；建立健全失信懲罰機制，并對違約失信主體采取懲罰措施。

4. 健全農村保險機制。過去我國由于農村經濟發展比較落后和較難得到金融的支持，農業保險機制的不完善是主要原因之一。農村保險機制不完善在于農業產業低效質弱，導致農業保險領域較少有保險機構涉足，而目前在農村專門從事農業保險的機構幾乎沒有。因此，建立健全農村保險機制，將為三農的穩健發展構筑堅實的基礎與保障。改革的推力既在于政府的政策推進，又與保險機構自身改革相關。因此，相關保險機構應把農業保險作為支持農業的重要手段，積極開發“三農”需求的新險種，增加其農業保險品種，提高其風險保障水平。各地區要創新具有特色優勢的農產品保險險種，探索對重要農產品的目標價格進行保險。要與相關機構探索建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨和農業保險的聯動機制，以擺脫農民增產不增收的困境。最后，要完善農業大災風險的分散機制，用以推動農業產業向專業化、效益化方向發展。

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作者簡介：孫布克（1982-），男，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，中國社會科學院研究生院管理學博士生，研究方向為農業經濟管理。

收稿日期：2018-06-17。