公共危機協同治理研究

【摘 要】 近年來，公共危機發生的愈加頻繁且危機爆發后帶來的后果呈現出跨界的性質。在這個世界中，我們用與技術發展相同的速度創造出無法測算的不確定性。正是公共危機的不確定性使得危機的預防、處置和善后變得困難棘手，單靠政府的力量是不足以應對的，需要整合更廣泛的社會力量和資源，進行協同治理。本文從公共危機協同治理模式的內涵出發，探討了協同治理模式的理論基石與類型，筆者認為應從轉變管理理念、建立良好的危機應對機制、培育社會資本三條路徑出發構建公共危機協同治理模式。

【關鍵詞】 公共危機 合作 協同治理

1公共危機協同治理的內涵：

公共危機協同治理主要是指非政府組織、市場經濟組織、以及公民個人等與政府彼此互動，相互信任，分擔責任，在自主和平等的基礎上展開協商合作，共同應對危機。具體來說，有以下三個特點：第一危機治理主體的多元化；第二，權力運行的復雜化；第三，合作關系的平等化。

2協同治理的理論基石

公共危機協同治理視角下的政府與非政府組織、企業以及公民個人共同合作以實現應急系統整體功能效應的最大化為出發點，強調整合不同主體的利益，協調不同組織間的行動。這種多元主體共同探尋公共危機合作治理模式不僅有一定的理論依據，也有其現實的可能性與實踐意義。

2.1市場失靈理論和政府失靈論

由于市場本身的缺陷與公共物品的非競爭性與非排他性的特性，“理性經濟人”就會紛紛采取不付費而搭便車的行為，私人因為公共物品投資量量大，而不愿投資，最終導致公共物品的嚴重短缺。

政府失靈論。政府是為了管理公共事務，為社會提供公共服務的，然而在實踐中人們發現政府也會失靈。由于政府主體和機制等方面存在本質上的缺陷，而無法使資源配置的效率達到最佳的情景。政府失靈常常會帶來公共政策的失效；公共物品供給的低效率；政府的內部性和政府的擴張性。

2.2公民社會與治理理論

公民社會理論認為公民社會不同于政治領域和經濟領域，不應當受到國家和市場的控制與統治，主張建立一個自治、自主的社會組織。治理理論的基本理念是多中心的、互動合作的管理，公共危機治理是一個復雜的、系統的社會工程，其需求的不僅僅是財力、物力、強制性機制，而且需要危機治理主體的多元化，最大可能地吸納各種社會力量，使公共危機的處理具有更大的靈活性與高效性。對于政府而言，有利于減少政府組織的工作量，將更多的精力轉入到危機戰略決策等重大事務上來；對于非政府組織而言，有利于擴大其知名度，提升其處理社會公共事務的能力；對于市場組織而言，在其實現了社會責任同時提升了社會形象。

3公共危機協同治理的類型

3.1政府之間的合作

在風險社會中，某個地方發生的危機會產生蝴蝶效應迅速波及其他地方政府轄區，又或是某一個危機的爆發覆蓋的范圍是多個轄區政府的，這就需要多個轄區政府的共同的協商合作應對危機。這種政府之間的協同治理，既包括地方政府與地方政府之間的協同治理，也包括中央政府和地方政府之間的協同治理，還包括中央政府各部門之間的協同治理。

3.2政府與公民社會之間的合作

公民社會又稱為民間社會或市民組織。是指國家和和市場之外的所有民間組織，包括非政府組織、公民的志愿性協會、社區組織以及公民自發組織起來的各種運動等。公民社會加入到危機治理過程中，承擔著社會自治、社會服務的功能，能夠幫助政府分擔著社會管理的任務。在災害面前，政府與公民社會是一種合作關系，政府需要做的是更好的動員與引導公民社會的力量。

3.3公民社會之間的協同合作

在危機治理過程中，公民社會能夠發揮其自身的的優勢，組織起龐大的社會自組織網絡，共同應對各種危機。日本神戶大地震后，受災者有80%都是被朋友或鄰居救下的。在四川汶川地震中，民間組織間的協同合作也得到了進一步的加強，在震后第二天，中國扶貧基金會、南都公益基金會等多家公益組織發起了“中國民間組織抗震救災行動聯合聲明”活動，號召各民間組織和公益組織攜起手來，充分發揮各自的優勢和力量，一起共渡難關，他們在抗震救災中的出色表現，被視為代表了中國公民社會的成長。

4公共危機協同治理模式的構建

4.1由管理理念向協同治理理念的轉變

迄今人們所提到的幾乎都是公共危機的“管理”，這是一種以政府為單一主體、自上而下、管制與命令為主導的方式，傳統的“管理”思想貫穿始終。盡管管理與協同治理有內在關聯， 但二者卻反映了不同的應對危機的理念。實現協同治理理念必須從以下兩個方面出發：首先，轉變政府理念。就公共危機治理而言，要求政府做到以下幾點：（1）由權威政府向人本政府轉變。政府的首要目標不是樹立自己的權威，而是應該體現其“公仆”角色。（2）由“治療”政府向“預防”政府轉變。 重視災害預防與減除工作，盡早識別危險、剖析危險事件、列出受影響的資產和評估損失，將各種危機事件消滅在萌芽狀態。（3）由全能政府向全面整合轉變。 一方面要求政府重新定位自身角色，向有限政府轉變；另一方面要求政府加強自身能力建設， 有效協同公民社會組織，全面整合各種社會資源共同應對危機。（4）由神秘政府向透明公開轉變。要求政府加快信息公開的制度與法制建設，完善社會信息的傳播機制和民意的表達機制，溝通民眾和政府之間的各種信息。

4.2建立合作伙伴關系，形成良好的互動應對機制

在公共危機面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機應對的高效、快速、協調、靈活，因此在強調政府部門危機管理的快速反應、責任性、透明性和合法性等原則的同時，也必須強調政府危機管理系統中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織力量，調動各種社會資源共同應對危機，形成良好的互動應對機制。因此，公共危機不是一個市場化的治理過程，也不是僅憑社會力量可以消解的過程，政府的協調與控制是實現多元治理的首要前提。在這一前提下，政府需要主動尋求與非政府組織、社會力量建聯合治理的格局，同時，非政府組織與社會力量要積極填充政府傳統治理中即權力回撤后出現的真空。有效的危機治理必然是政府有選擇的退卻，多元力量有選擇的進入，政府與非政府組織、企業、公民個人相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯合、建立良性、友好的伙伴關系才能實現對公共危機的有效治理。

4.3培育社會資本，形成共同的規范與價值觀

社會資本是“能夠通過推動共同行動，以更有效的達成共同目標的社會生活要素， 如信任、規范和網絡，社會資本能夠降低交易成本，形成共同價值、減少沖突避免機會主義，而這些正是危機治理的重要方面。就社會資本與協同治理而言， 兩者有著密切的內在關聯。協同治理強調的是社會公共事務治理活動中國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。 而社會資本著重于那些文化價值和態度， 這使得公民有合作、信任、理解和彼此產生共鳴的傾向：互相以公民而不是陌生人、競爭者或潛在的敵人來對待。所以，社會資本非常重要，因為它組成了一種力量，這種力量能提高社會的凝聚力，把人們從缺少社會道德心或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉變為利益共享、責任共擔和有社會公益感的社會成員。

社會學家指出，危機最根本的功能是改變組織結構、社會關系和人們的信念體系，同時危機提供了樹立組織形象、進行社會變革和關系調整的一種社會機會。可見，公共危機事件的產生，一定程度上可以激發社會各個層面的應急反應能力，使社會秩序在更高程度上達到穩定。由于公共危機的治理涉及到政府、非政府組織以及社會公民等社會主體，要達到公共危機多元化的良好治理，需要推進非政府組織的參與與協作，多管齊下，形成合力，最終實現善治目標。從公共危機協同治理的角度出發，我們亟需一個由政府和市場共同推動的，發育日趨健全的公民社會來和政府一起構建協同治理模式，承擔發展責任，規避發展危機。為此政府組織要轉變理念，建立健全協同治理的結構與機制，鼓勵各種公民社會組織參與社會治理，增強整個社會的參與效能。

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作者簡介：鮑敏（1995）女，漢，江蘇鎮江。碩士，城鄉治理，南京航空航天大學。