以激勵機制促干部作為以容錯機制保干部擔當

楊小軍

【摘要】新時代需要廣大干部改革創新、干事創業、擔當奉獻。為充分調動和激發干部隊伍的積極性、主動性、創造性，中辦印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》通過一系列正向激勵措施鼓勵干部積極作為，為敢于擔當作為的干部提供堅實的制度后盾。

【關鍵詞】干部作為 干部擔當 激勵機制 容錯機制 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（以下簡稱《意見》），提出了思想教育、選賢任能、考核評價、容錯糾錯、能力提升、關心關愛、凝聚合力等七個方面的要求。這是黨的十九大報告提出“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”后出臺的又一行動指南。

敢于擔當的干部何以不敢為、不能為

習近平總書記對敢于擔當精神的內涵解釋為：“面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭。”但即使是“五敢”干部，也難免有心無力。主要原因有四：

首先，論資排輩的選任規矩。人不在其位，不能有所為。在選人用人環節，以工作年限為主要考量標準導致很多年輕有為的干部遭遇晉升瓶頸，沒有施展能力的平臺。缺少挖掘人才的機制，使得很多有抱負和熱情的干部，尤其是基層干部和年輕干部晉升受限，難以跨部門。

其次，仍待完善的考核機制。雖然多地推行干部目標責任制度考核，但考核指標評分機制不夠科學，考核內容定性多定量少，導致考核結果不能真正體現干部的業務水平和綜合能力存在評優評先輪流排隊，不以工作業績為評價標準的問題。真正敢擔當的干部不被足夠重視，樹立先進的活動也沒能表彰更多的典范，不能發揮創先爭優的功能。

再次，出了事故要追責的問責機制。缺乏權力責任清單，不能做到合理盡職免責和失職追責。如安全監管部門（現歸入應急管理部門）和食品藥品監管部門（現歸入市場監督管理部門）目前面臨的困境。近年來，安全責任事故總量減少，但相關部門被迫責的人數卻在增長。由于缺乏應急管理相關的免責細則，出了事故必要追責，但凡追責就要有人擔責，有時候急于安民心定紛爭，往往在充分調查前先行處置責任人員。即使是正常行使職權，也提心吊膽是否會被問責。部門責任推諉現象更為凸出，有些干部即使想做也不敢給部門招惹是非，改革創新更是縮手縮腳。

最后，超出負荷的工作任務。隨著權力瘦身、福利縮減、紀律嚴格，一些能干事、會干事、有一技之長的公務員出現了離職傾向。敢于擔當而留守崗位的干部面臨超過正常負荷的工作量。如隨著司法改革步伐的加快，有些地方法院和檢察院未能及時調整運轉機制而出現人手困境。一些法院工作人員認為，立案登記制度降低了案件進入訴訟程序的門檻，導致案件量激增。與此同時，由于員額制改革，有資格開庭審理案件的法官減少。由此法官人均每日開庭次數勢必增加，有的一天要開十幾個庭。員額法官壓力大案件多，辦案質量也無法保證。

現階段干部隊伍建設存在著一些現實困境。一是制度和機制未成體系。目前尚未有統一的干部選任制度和晉升制度，各層級的干部任用有特殊之處，應當建立對應的選任制度和機制，同時相匹配的形成職級升降的銜接機制。容錯機制的容鍇情節尚未統一，認定標準不同，相對應的糾錯機制、申訴機制、免責公開機制等配套機制還沒有形成。培訓考核和績效考核的結果運用沒有發揮最大效能。常態化的日常考核制度還不完善，尚未與選任制度、晉升制度、評選評優制度、薪酬獎金制度銜接并應用。二是規則不夠細致。干部的選任方式、崗位聘用制度、“能上能下”制度等具體細則有待進一步探索。三是執行未能貫徹。有些考核制度設計的不夠科學，雖然實行了量化考核，但未能考慮不同部門的差異或過于死板，導致考核申報也成了一項難以完成的負擔。

進一步健全激勵機制，加快建立容錯糾錯機制

機制已在探索，需要做好銜接和完善。激勵廣大干部新時代新擔當新作為的制度和機制建設仍需循序漸進。干部既有政治發展的需要，也有物質經濟的需要，還有精神慰藉的需要，更有自我實現的需要。《意見》已明確指出建立激勵機制和容錯糾錯機制。

一方面要健全多元化的激勵機制。激勵機制是促進干部干事創業、推動經濟社會發展的有力保障。需要健全多元正向激勵機制，在從解決思想“總開關”入手的同時，適應千部多層次、多元化、動態化需求改進激勵考核制度，充分激發干部潛能。干部正向激勵除了職務晉升、提升經濟待遇，更要運用關愛幫扶、談心談話、人文關懷、教育培訓、輪崗鍛煉、心理疏導、職業規劃等多元化的激勵手段，從而緩解干部的壓力感，端正干部的畏懼感，減少失落感，消除委屈感。

《意見》所列的思想教育、選賢任能、考核評價、容錯糾錯、能力提升、關心關愛、凝聚合力的七個方面，除容錯糾錯機制外均屬于正向激勵機制的建設內容。針對新時代面臨的改革發展重任，選賢舉能、考核評價、能力提升是為核心要務。一是選人用人要破除人情壁壘，敢于將年輕干部和后備干部放在重要崗位上。尤其是“能下”的制度，既能激發在其位謀其職的責任感，也能將能力不濟者篩選下來為適合的干部騰出施展才能的空間。二是科學設計考核量化機制，將考核日常化。注重考核結果的運用。將考核結果作為選任、晉升、追責、加薪的重要依據。三是培訓要注意分級分類。對新人著重業務素養的培訓，并加入職業規劃的培訓。加強基層干部法治思維的培養，注重實務培訓，解決基層千部的困擾，提升基層干部依法解決群眾問題的能力。

另一方面要建立體系化的容錯糾錯機制。第一，加快關于容錯免責的立法工作。目前探索容錯機制還停留在政策層面，未能上升到地方性法規，效力層級底，適用范圍不夠廣泛。有些制度散落在各個行業制度的法律責任部分。建議盡快啟動國家層面的容錯免責立法，至少以行政法規的級別，先根據部門行規的特殊性制定相應的容錯免責法規，比如應急管理部門亟待厘清的免責清單和追責清單。在地方探索的基礎上，統一容錯范圍，統一認定主體，統一審查程序，統一處置程序。在統一的標準中，明確紅線和底線，進而鼓勵地方探索符合地方需求的制度和機制。

第二，容錯免責條件和程序要細化和具體化。首先通過黨內法規明確可以建立容錯免責的范圍，排除嚴重環境污染責任事故、重特大安全責任事故等情形，明確重復犯錯不受容錯免責制度保護。容錯免責絕不是規避責任的工具。其次制定完整的負面清單和權責清單，讓干部做事有據可依。最后認定程序要合理，建立具體的申訴機制、審查機制、說明機制，以及配套銜接處置機制。

第三，容錯免責程序要公開透明。一是容錯免責制度制定需要公開征求意見，做好充分調研，既要充分聽取干部意見，也要征求廣大群眾意見，確定容錯免責的條件和界限。二是審理過程要公開，接收來自群眾、部門的各方信息，幫助調查取證，查明真相得出結論，容錯免責制度的運行應當審慎而嚴謹。三是容錯免責結果要公布，并設置異議期。一方面主動接受外部監督，另一方面保護涉事干部的名譽不受無端損害。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）法學教研部副主任、教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）法學部教師姚瑤對本文有重要貢獻）