如何達成“最佳行政”構想

趙靜

【摘要】近年來，我國提出“最佳行政”概念，要求行政行為達到最佳效果，符合行政活動的目的和初衷。實踐之中，“最佳行政”的構建始終未能達到社會滿意。鑒于此，只有構建多元主體參與機制，注重主客觀行政法并重，推進最佳二維結構互動，關注行政行為與環境融合，才能實現行政行為的最大效能。

【關鍵詞】“最佳行政” 合法性 最佳性 【中圖分類號】D82 【文獻標識碼】A

一直以來，我國行政法律體系以“控制論”為基礎，以“依法執政”作為行政行為的指導思想，以“合法性”判斷行政行為質量，并形成相應的行政法律體系。但是，隨著社會的發展和進步，傳統行政行為標準遭受沖擊，“最佳行政”理論應運而生，“最佳行政”要求行政行為必須能夠達到最佳效果，創造最大效能，以“最佳性”取代“合法性”，實現對行政行為質量的重新評判。

“最佳行政”是一項原則，也是一個標準

“最佳行政”是指在行政法上行政行為能夠達到最適合、最恰當、最符合目的的行政狀態。任何活動都存在最佳點，行政活動也同樣如此，只有達到行政最佳點，才能確保行政法律和行政行為最為適合。“最佳行政”是一項原則，也是一個標準。從原則角度來看，“最佳行政”要求不斷提高行政行為的質量，任何行政活動都要無限逼近最佳行政行為；從標準角度來看，“最佳行政”與合法性標準對應，是行政行為最高標準。

“最佳行政”在秩序行政和公共服務兩個領域中，表現形式存在一定的差異。秩序行政中“最佳行政”的表現：在秩序行政活動中一般有兩種情況，一是行政活動僅涉及行政相對人，并且只涉及處罰的輕重緩急。在此種情況下，社會公眾違反了行政法規，應對其采取一定的強制措施，在處罰的過程中，行政主體需要出于目的考量，選擇適合的行政處罰方式，消除該行為的社會危害性。此時，“最佳行政”理念認為能不采取強制措施就盡量不采取，能利用較輕的懲罰達到目的就不應適用重的。比如行政相對人違反交通法規，在公路上超速行駛，該行為僅涉及處罰的輕重緩急，如果通過警告方式能夠達到行政目的，就不應采取扣分、罰款等方式處理。二是面臨私益與公益沖突。行政相對人的行為既損害了社會公共利益，又侵犯了他人的合法權益，“最佳行政”在處理時既要考慮對公共利益或他人利益的彌補，又要考慮到行為人的過錯程度。

公共服務中“最佳行政”的表現：在公共服務領域，“最佳行政”始終追求“沒有最好只有更好”，在公共服務領域，法律法規往往僅規定公共服務的底線，而“最佳行政”必須要高于底線，最大限度為社會公眾提供優質服務。

“最佳行政”的標準與條件

司法實踐中，判斷是否是“最佳行政”主要由行政主體完成，無論是從標準，還是原則角度來看，“最佳行政”判斷需要從行政主體出發，即便不同的行政主體在能力、認知和價值上存在差異，但并不妨礙行政主體對“最佳行政”的追求。但是，“最佳行政”的判斷標準源自法律，應以法律作為最終的判斷依據，這里的法律即包含行政法規，又囊括立法精神，也包含法律適用和司法解釋，行政主體在行使法律權力時，必須本著立法精神和法律原則進行判斷，必須符合法律法規要求。

社會公眾對國家行使行政權利、行政主體表現會作出基本判斷，此判斷會對國家行政主體產生一定影響，甚至會影響行政主體的更換和變動。在現代社會，“最佳行政”的客觀條件是民主政治和法治社會，只有社會公眾能夠參與對行政主體的評價，并基于社會公眾的意識對行政主體進行正確選擇，才能激勵行政主體實現“最佳行政”。因此，“最佳行政”存在的客觀前提是民主、法治國家，非民主、法治國家不存在評判標準，也就不存在“最佳行政”理念。

“最佳行政”有其內生動力。“最佳行政”的實現需要激勵機制，只有通過不斷地激勵行政主體，才能促進行政主體的進步和發展。行政主體合法性是行政的最低標準，行政主體滿意度是行政的高標準，行政主體需要通過不斷的完善，讓社會公眾對行政主體持滿意態度。基于滿意度要求，行政主體內部需要建立完善的考核機制和獎懲措施，通過科學的評價體系，確保行政主體得到回報，區分不同能力、不同態度的行政主體，逐漸形成“最佳行政”機制。

“最佳行政”是一個綜合評價。“最佳行政”評價依據具有位階性，對簡單的行政行為可以直接以法律作為評價標準，如果法律之間存在沖突，可以上升至法律原則、法律目的等，對復雜的行政行為則需要利用內心態度和價值準則予以評價。鑒于法律始終滯后于社會發展，行政主體不能事事依賴法律，法律作為一種信仰，行政主體需要將其置于內心，即便無法達到“最佳行政”標準，但依然保持良好的態度，不斷追求“最佳行政”。

“最佳行政”的構建與發展

構建多元主體參與機制。一直以來，我國都注重行政體制改革，不斷向“最佳行政”方向發展。政企分開、事業單位分類、行政機構改革都意味著我國行政體系的發展與創新。在新時期，構建多元主體參與機制是行政改革的重點，要打破行政權與公民權的單一結構平衡，逐漸開展行政主體、行政相對人、利害關系人、社會公眾、媒體等合作共治局面。在多元主體參與機制影響下，行政法將傳統的組織、法人、公眾合并考察，形成“公共行政組織形態庫”，從而為行政主體采取正確行政決策提供更多參考。

注重主客觀行政法并重。傳統行政法都是以行政決定為主要規范對象，以回避和聽取意見等對抗程序為主要制度構造，這些都歸屬于主觀行政法范疇。但是，隨著社會的發展和進步，行政法不能僅僅以防御性概念理解國家，必須面對多面利害關系沖突。此時，主觀行政法發揮的作用就相對有限，必須利用客觀行政法加以調整，行政法應通過科學的制度設計，將行政決策納入到法治軌道范疇，以提升客觀行政法在現代行政法體系的比重，在相互對立的價值中尋求平衡點。

推進最佳二維結構互動。合法性和最佳性是“最佳行政”的構成關鍵，合法性能夠確定行政活動的邊界，規范行政權力的行使，保障行政相對人的合法權益；最佳性則是致力于提高行政效能，實現行政關系中各方利益的平衡，確保實現更佳的行政效果。一直以來，我國行政立法和實踐僅關注合法性，在現代社會中，必須推進合法性與最佳性的二維結構互動。當行政主體存在違法時，就需要利用合法性予以審查，當行政主體行為合法時，就需要考量行政主體行為的簡易性、經濟性、靈活性，確保能夠最大化實現行政目的。此外，要不斷結合合法性與最佳性，促進行政行為不斷完善，形成“最佳方案”，提高行政行為的效能。

關注行政行為與環境融合。真正“最佳行政”應確保行政參與各方能夠互動協商，形成友好型的行政環境。“最佳行政”的構建與發展，必須要關注行政行為與行政環境融合，完善社會公眾參與行政，通過社會公眾的有效參與，形成“微觀民主”，促進國家“宏觀民主”的建設。同時，重新界定社會環境下的行政責任，傳統的責任評價已經不能適應風險社會中社會公眾的需求，要建立與國家責任理念相匹配的最佳責任保障。此外，行政法根本在于提高行政效能，要關注行政活動的成本，對行政行為進行效益分析，確保行政活動的組織、手段、程序能夠符合行政最佳效能。

（作者為黑龍江大學法學院副教授）