提高經濟發達地區扶貧精準度

甘文華

反貧困是現代政府的重要責任。實施精準扶貧，是我國現階段扶貧開發的重大創新，也是習近平總書記治國理政新戰略中關于扶貧工作的新思維、新思路。得益于新中國成立以來的大規模扶貧，特別是改革開放以來的經濟騰飛，中國的貧困現象逐步得到改善，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。當前在經濟發達地區，貧困現象表現出與以往以及其他地區不同的新特點，這對扶貧的精準度提出了更高的要求。

一、經濟發達地區貧困現象的新特點

經過改革開放近40年的發展，中國經濟條件取得了長足進步。農村貧困發生率為由1978年的97.5%下降到2015年的5.7%。而在東部發達地區，這一進程尤其明顯，早在2013年，廣東、浙江、江蘇、福建四省的貧困發生率更是降到3%以內。

絕對貧困現象減少，主要表現為相對貧困。2010年以來，南京城鄉居民可支配收入年平均增速均在8%以上，城鄉收入比持續縮小。

按照2016年國家貧困戶標準，南京的貧困現象已經基本消失，而按照江蘇省的貧困戶標準計算，南京農村居民貧困發生率為1.46%，可見南京的貧困現象主要表現為相對貧困。

致貧原因集中表現為因病致貧。開發式扶貧是希望通過改善交通及公共設施、增加就業機會、壯大村級經濟等途徑，通過社會福利的“涓滴效應”實現脫貧。近些年來，城鄉一體化進程加快，大批美麗鄉村涌現，“只要愿意干、肯干，找個工作掙錢養家是沒問題的”。但是通過調查我們發現，造成家庭經濟困難的原因首先是“家里有重病、慢性病人”，其次是缺少文化、缺少致富途徑和收入來源單一。在2004年，有研究者通過詳細的調查，認為南京貧困的致貧因素主要是下崗、無業、“農轉非”和殘疾者，盡管這一研究主要針對的是城市居民，對比分析可以發現由于經濟的發展，經濟能力的欠缺已經退居第二位了，因病致貧成為精準扶貧要解決的首要問題。

貧困人口的空間分布呈現“大分散、小集中”特征。南京的貧困現象在空間分布上以中心城區為圓心，構成一個大的同心圓，離圓心越遠，經濟薄弱村和欠發達村越多。同時又以各區的中心城鎮為圓心，構成一系列小的同心圓，離圓心越遠，貧困現象越多發。北部山區、茅山老區、橫山西南邊區呈現出三個集中連片欠發達地區。如果說2004年“南京城市貧困空間雜居在城市的各個區域，不論是中心區，還是商業區，都有貧困家庭的分布……具有‘大分散，小集中的特點”，那么這一特點同樣表現在今天的農村貧困現象上。

二、經濟發達地區精準扶貧的新難點

對貧困人口的扶助是現代國家治理的重要內容，也是國家治理水平的具體體現。根據黨中央、江蘇省扶貧開發工作會議決策部署，南京市緊緊圍繞“減少相對貧困、縮小收入差距、促進共同富裕”的目標定位，按照“標準再提高、重點再聚焦、內涵再豐富、底線再織牢”的總體要求，高起點、高標準、高規格謀劃和推進精準扶貧工作。

貧困識別成本高，扶貧政策的人文關懷和社會教化不足。識別扶貧對象是精準扶貧的重要基礎和前提。2018年年初，按照《江蘇省農村扶貧開發條例》規定程序，南京市通過逐戶上門調查，逐項按標識別，逐層審核把關，嚴格甄別，準確錄入信息數據，建立扶貧對象檔案資料庫，實事求是反映各類扶貧對象數量、結構及動態變化情況。在具體操作中，社區、村采取了各種形式的“比窮”，通過民主評議、結果公示等辦法，確定扶貧對象。但此類的具體操作同樣面臨著諸多問題。一是市、區、鎮街、村組聯動的貧困識別行政成本高。二是各種形式的“比窮”，既是把貧窮作為資本炫耀，又傷害了窮人的自尊心。三是人均年可支配收入低于9000元的識別標準，在一定程度上增加了被確定為貧困對象而生活并不富裕的居民特別是農村居民的不平等感。

政策慣性導致扶貧與致貧原因、貧困戶需求之間存在偏差。通過多年的開發式扶貧、低保及中小學免費等措施，貧困到吃不飽、穿不暖、上不起學的狀況已經消失，赤貧基本絕跡，現有的貧困現象主要集中在相對貧困上。通過調查走訪，我們發現，就整體而言，農村地區的整村貧困和城市的“城中村”基本上在這些年的開發式扶貧中消失，貧困的空間分布上呈現出“大分散小聚集”狀態。就個體而言，貧困往往發生于家庭成員發生重大疾病或變故的情況下，只要家庭有勞動能力和勞動意愿，基層政府、社區通過提供就業崗位、低保等，經濟狀況都能在不同程度上得到改善，但如果家庭成員特別是主要勞動力發生疾病或變故，家庭經濟狀況就會一落千丈，而對其以房屋、衣著、存糧、教育等標準來衡量貧困就顯得簡單而不切實際。首先，整村開發的難度較大。在整個村莊都比較貧困的情況下，由政府、企業或能人牽頭，吸引投資建設工廠，開發鄉村旅游、發展“一村一品”的特色產業，都能有效地帶動地方經濟發展。但是早在2013年江蘇的貧困發生率已經低于2%，也就是說，假設一個100戶左右的村莊，只有兩戶左右貧困戶，其余98戶都已經有穩定的收入來源，在此種情況下，整村開發就面臨一個人力資源的窘境。其次，與致貧原因的對應有偏差。開發式扶貧主要針對的是經濟能力不足導致的貧困，但是如前所述，南京的致貧原因集中在因病致貧上。再次，與貧困對象的需求存在偏差。根據全市統一安排，市區財政安排專項扶貧資金，職能部門負責涉農項目向片區和經濟薄弱村（欠發達村）傾斜，這些安排都集中在“錢”的方面。實際上，扶貧不僅需要資金的投入，更需要能力的提升，就業機會特別是短距離、近距離就業機會的提供，這無疑十分困難，但卻是扶貧工作的造血方面，一個外生的扶貧體系、輸血式的扶貧體系是不可持續的。

減貧措施的精準度、靈活性有待提高。為進一步推動精準扶貧工作，南京市選派一批有較高政治素質、能力較強，特別是有培養前途的中青年干部到經濟薄弱村任“第一書記”，實施統一管理，著力幫助任職村建強村級組織，推動精準扶貧，協調落實幫扶資源，興辦惠民實事，加強基層治理，推動各項幫扶措施落地見效。這些措施的出臺，是以往開發式扶貧的延伸和深化，有力地推進了南京市精準扶貧工作，但是就南京而言，貧困現象集中體現為相對貧困和開發式扶貧的針對性上有所欠缺，在實際工作中卻面臨三個方面的現實問題。一是減貧措施簡單化。為了推進工作，不少減貧措施被簡化為提供部分資金，贈送一些生產資料，至于貧困對象如何使用則不去關心。二是個性化的幫扶措施難以實現。農村常住人口的減少，使得農村市場大幅度萎縮，本土生產本地銷售也難以實現。有重大疾病、慢性病人的家庭，特別是主要勞動力發生疾病的情況下，造血式扶貧幾乎是個難以完成的任務。城市建成區的就業機會多，市場前景好，但往往需要一定的技能，貧困對象又往往缺乏相應的技能，因此半離土離鄉的方式也難以實現。三是扶貧管理難度大。在精準識別中，同一集體中的其他居民不愿意或時間上不許可。在精準扶貧中，各類扶貧資源通過不同的渠道流向扶貧對象，基層組織很難實現統籌，容易導致貧困對象的苦樂不均，甚至導致上訪現象。在扶貧對象的退出問題上，標準不好把握，操作難度大。

三、經濟發達地區精準扶貧的新方案

開發式扶貧取得了很好的減貧效果，但不可否認，這種減貧方式的邊際效益下降了，往往事倍功半，扶貧資源得不到最大化的利用和配置。因此課題提出如下的建設和對策。

1.升級貧困人口的識別方式，變基層識別為主動申報

精準識別是精準扶貧的前提。只有明確了哪些人需要扶貧，才能進行有針對性的、靶向的扶貧。盡管在我們的常識里，識別誰是貧困對象并不十分困難，但由于現代社會的復雜性，特別是在經濟發達地區，單從衣著、住房等外在特征已經很難區分貧困對象。因此一個“準確度高、易操作且成本低”的識別方式就顯得尤為重要。

個人申請。由居民個人提出貧困申請，提出具體的扶貧需求，通過手機網絡提交。個人只需提出家庭面臨的具體困難，并授權有關機關調查其資產情況。這樣做的好處，一是不給家庭貼上貧困的標簽；二是可以一事一議，不存在退出扶貧對象的問題；三是避免出現非授權調查其個人資產的情況。

第三方評估。由第三方組織對提出申請的居民進行資產調查，通過各管理部門提供的權限，查詢提出申請的居民的銀行賬戶，調查其水、電、氣等基本生活方面的開支情況，查詢其家庭名下的汽車、房產等資產狀況，對其進行評估，并在全市范圍內實現統籌。

基層組織提供申請幫助。基層社區、村的黨組織在居民遇到困難的時候，主動聯系群眾，了解其面臨的困難，并提供必要的幫助，如居民不識字、不會使用手機、沒有網絡等情況。

2.利用大數據分析，統籌扶貧資源，及時、準確提供幫扶

建立全市統一的扶貧數據平臺。這一平臺包括三個方面的功能，一是提供居民的申請渠道，二是扶貧資源的供給渠道，三是在獲得授權的情況下與各有關管理機構的聯結通道。在接收到貧困居民的申請之后，第三方評估機構可以通過戶籍和民政系統中查詢居民的家庭情況、人口構成；可以通過水、電、氣、電話、電視等企業查詢其使用相關設備設施的費用情況；可以通過銀行查詢其信用、存款、工資收入等情況；可以通過汽車、房產等管理部門查詢其資產狀況；可以通過工商管理系統查詢其家庭成員名下的公司、企業、門店等情況，從而做出幫扶與否的評估。同時在扶貧資源的供給中進行扶貧資源的對接。

對扶貧資源進行統籌。全社會高度重視扶貧工作，各級政府機關部門、社會組織、慈善機構、社會企業以及市民均根據部門工作實際提供力所能及的扶貧資源。在市級層面統籌扶貧資源，著力解決居民的實際困難，不僅有針對性，而且可以切實解決問題。如不同行政區劃內，情況大致相同的貧困現象得到基本一致的扶貧幫助。需要注意的是，現有的扶貧體系往往是針對農村地區的，城市貧民在醫保、低保、社保等體系下，并不在扶貧的視野之內，我們建議，無論其戶口性質，都應在扶貧體系內加以考慮。

提升扶貧的時效性。貧困在發生時對于貧困家庭而言，其中的痛楚往往是難言的，甚至會造成貧困家庭走上絕路的悲劇發生，因此扶貧工作做到準確而及時，“雪中送炭”就顯得十分必要。現實的情況是，在對困難家庭的扶助上，政府做了大量工作，卻往往走在媒體之后，走在社會慈善之后，這并不是我們怠于工作，而是時效性上出了問題。利用大數據平臺和基層組織的配合，扶貧應該扶在“刀刃”上，扶在節點上，而不是年終的慰問，不是有關部門的統一時間統一行動。

3.立足扶貧實際，在個性化、外向型、可持續上創新精準扶貧方式

基于南京地區貧困的空間分布和實際情況，整村扶貧、集中連片區幫扶等措施仍然十分必要，但是隨著城市建成區的擴大，特別是城市功能區規劃、用地指標、環境保護等方面的要求，以及大部分居民擁有穩定的工作和生活方式的情況下，減貧、脫貧應該立足于個性化的安排，而不是為了扶貧而扶貧。

個性化扶貧。通過調查我們知道，不少居民希望得到工作機會，而非簡單的錢物支援。通過居民個人申請，提出具體的扶助要求，再通過扶貧平臺及時發布貧困居民需要的各類貧困申請，面向社會征集這樣的工作機會，就顯得十分必要。在細節的安排上，政府重大工程項目，如修筑公路、興建公共設施，應該按照一定的比例提供文化、技能要求低的扶貧就業崗位，向項目所在地的貧困居民定向提供。

外向型扶貧。對農村地區的貧困居民而言，其面臨的難處在于，既有的資源得不到開發，遠離市場，不能將之有效轉變為改善生存狀況的優勢。因此幫助貧困地區打通市場和外界的隔閡，引導貧困人口外出就業，必要時實行移民搬遷就顯得尤為重要。具體而言，扶貧不應過多考慮整村開發，而應在現有的基礎上進行完善，如幫助貧困居民參與到現有的農村電商平臺，引導貧困居民參與到現有的農業合作組織，協調貧困居民搬遷到現有的美麗鄉村進行服務或創業。

可持續扶貧。這里的可持續包括兩個方面，一是真正幫扶到位，促使扶貧對象脫出貧困狀態，實現其自身的可持續；二是扶貧工作、扶貧資源可持續。在第一個方面，從南京當前的實際看，因病致貧是貧困的重要原因。我們建議，在通過第三方評估的情況下，可以通過某種后續償還的方式徹底解決其費用，特別是那些有勞動能力、有脫貧可能的家庭，這種幫扶無疑是非常必要的。在第二個方面，我們認為，扶貧不是一個外生于政府管理體系之外的體系，而應該是內生于政府管理體系之中。因此我們建議，要引導建立第三方扶貧的專業組織，設計公募項目，同時在政府的財政預算中，應該列出專項資金安排，而不是各部門的政治任務，否則難以形成長效機制。

（作者單位：中共南京市委黨校）

責任編輯：張 杰