基礎教育集團化辦學質量評估現狀及啟示

□ 鐘嘉欣 李柯柯

一、研究背景

國務院在 《國家教育事業發展“十三五”規劃》中提出，“推廣集團化辦學、強校帶弱校、委托管理、學區制管理、學校聯盟、九年一貫制學校等辦學形式，加速擴大優質教育資源覆蓋面，大力提升鄉村及薄弱地區義務教育質量。”為滿足人民日益增長的教育需求，各地紛紛開展基礎教育集團化辦學，并出臺了相關的政策，如 《杭州市人民政府關于深化改革加快發展率先實現基礎教育現代化的決定》提出，“以優質學校為龍頭，組建跨地區、跨類別學校的教育集團”；《上海市教育委員會關于促進優質均衡發展、推進學區化集團化辦學的實施意見》指出，“加強學區化、集團化辦學的頂層設計與設點布局，明確發展目標，落實改革舉措，推動實踐創新”；《北京市 “十三五”時期教育改革和發展規劃 （2016-2020年）》 提出， “加大教育資源整合力度，支持推進集團化辦學、學區制改革、教育集群發展和九年一貫制辦學探索，形成有效的配套管理機制”；廣東省及廣州市也嘗試開展基礎教育集團化辦學的探索，并出臺相關政策，如《廣東省人民政府辦公廳關于增加幼兒園中小學學位和優質教育資源供給的意見》《廣州市人民政府辦公廳關于進一步推動全市義務教育均衡優質發展的實施意見（2016-2018年）》 等。

各地廣泛興起的基礎教育集團化 “辦學熱”，為推動基礎教育優質均衡發展做出了重要貢獻。如推動教育資源的優化配置，使有限的教育資源得以充分利用；實現教育集團內部成員學校間優勢互補，促進集團整體辦學質量提升；形成良好的教育理念，打造學校特色文化與品牌；促進學校間教師的交流與合作，實現師資隊伍整體水平提升。然而在基礎教育集團化辦學發展的同時，問題也逐步凸顯。如不同利益主體間的利益沖突；政府對基礎教育集團化辦學資金投入不足、分配不均衡、財政監管制度有待健全；缺乏相應的考核評估監督機制；教育集團決策民主化程度低，缺乏完善的溝通機制與渠道；優質學校的資源被稀釋；教師交流、培訓和流動機會有限等。由于集團化辦學過程中存在問題，有必要對基礎教育集團化辦學質量評估進行研究。

二、國內部分城市基礎教育集團化辦學考核評估辦法的政策文本分析

為促進基礎教育集團化辦學工作健康發展，有必要對基礎教育集團化辦學質量進行有效評估和監督。國內部分地區，如浙江省杭州市、浙江省溫嶺市、安徽省蕪湖市、安徽省蚌埠市、山東省淄博市桓臺縣、江蘇省泰州市姜堰區等地，已出臺了基礎教育集團化辦學的考核評估方案或細則。本文對這些地區的相關政策文本內容進行分析。

（一）基礎教育集團化辦學考核評估辦法政策文本的基本框架

從各地基礎教育集團化辦學考核評估辦法內容來看，主要包括評估對象、評估原則、評估方法、評估內容、評估程序、評估結果應用六大板塊 （詳見表1）。

（二）各地基礎教育集團化辦學考核評估機制政策文本的特點與不足

1.政策文本的特點

第一，評估對象與評估原則較為明確，評估對象界定較為清晰。各地在考核評估辦法中均對集團化辦學的主要評估對象進行了明確界定，即教育集團內部的中小學校 （部分地區還包括了幼兒園），評估原則條理分明。一是明確了基礎教育集團化辦學的主要目標，即促進教育資源的優質、均衡發展；二是強調要提高基礎教育集團內各學校的辦學質量；三是強調基礎教育集團化辦學的創新與特色等內容。

表1 基礎教育集團化評估辦法政策文本基本框架

第二，評估程序較為合理。從各地的基礎教育集團考核評估辦法來看，評估程序主要分為自查自評、學期考評 （或縣級考評）和年度總評 （或市級終評）三個階段，評估程序較為完整且環環相扣。一是由教育集團進行 “自我評估”，評估結果可供各級教育部門作為其學期考核工作的參考與最后年度總評的依據；二是 “學期考評 （或縣級考評）”由當地相關教育部門實施，能夠定期對教育集團的辦學行為進行監督和引導；三是 “年度總評”作為教育集團辦學質量的綜合性評估，綜合反映了教育集團一年中的辦學質量的增量情況。此外，評估執行過程也較為嚴格。各地教育行政部門對基礎教育集團化辦學中的違法違規行為、安全問題實行 “零容忍”，將該指標作為考核內容的重要部分，且作為 “一票否決”項。

第三，評估方法靈活多樣。各地的考核方法大多采用定性和定量相結合的方式，針對不同的調研指標采取多樣化的考核方式。如查閱資料、實地查看、座談、聽匯報、進班聽課、問卷調查、征求紀檢及安全等有關部門意見等。針對 “管理制度”采用 “查閱資料”的方式；針對 “教師培訓與交流”則采用 “查閱資料”與 “聽取匯報”結合的方式；針對 “社會滿意度”則采用 “調查問卷”和 “查閱資料”結合的方式。

第四，評估指標體系較完善、可操作性較強，三個層級的考核指標層次分明。評估指標體系主要分為三級：一級指標為教育行政部門主要考核的評估要素，囊括了管理制度、干部與教師、環境與資源、辦學水平、創新與特色等學校發展的各項內容，設置較為完善；二級指標為評估要素需要考核的主要方面；三級指標是對一級、二級指標的闡述和細化，內涵更為豐富，可操作性更強。每一級指標都有相應的賦分，如安徽省蕪湖市、安徽省蚌埠市、浙江省溫嶺市、山東省淄博市桓臺縣等地區的指標體系中，都把最大的分值賦予教師品質或教學質量兩個方面，強調辦學質量的根本在于培養學生，說明教育行政部門較為重視學校 “育人”基本職能，對集團化辦學的發展有一定的導向作用。

2.政策文本的不足

第一，評估指標體系的內容設計不完善。通過對目前搜集的政策文本的對比分析發現，部分地區對基礎教育集團化辦學評估指標體系的設計缺乏詳細的解釋，如杭州市在 “創新與特色”一級指標下沒有二級、三級指標予以說明。由于 “創新與特色”內涵較為寬泛，如果缺少具體的指標說明和賦分，那么評估指標將難以落實。相反，部分地區，如安徽省蕪湖市則對 “創新與特色”這一指標有明確的解釋說明及賦分標準，為評估者提供了依據。此外，已經出臺的基礎教育集團化辦學考核評估指標內容較為雷同，缺乏針對本地域的指標框架設計。僅有個別地區，如浙江省溫嶺市設置了具有鮮明特色的評估指標體系。一是把 “教師交流培養”“資源共享”“教學與科研”單獨列為一級指標，并將評估內容細化，強調了基礎教育集團化辦學資源共享與質量提升的目標；二是突出 “質量管理”這一指標，即強調教育集團內成員學校的自評自查、相互督導，有利于引導教育集團內各學校形成自我成長、互幫互助的良性循環發展機制。

第二，評估指標體系的賦分不明確。除了各地的考核指標主體部分 （一級、二級指標）較為相似外，部分地區的評估指標體系中一級指標的賦分并無太大差異，沒有發揮考核評估的導向功能。因此，在制定基礎教育集團化辦學質量評估指標時，應給予各項指標明確的分值。

第三，評估主體單一，且懲罰力度不夠。基礎教育集團化辦學的評估主體主要為當地政府的教育行政部門組成的評估小組。然而，基礎教育管辦評分離改革背景下，僅僅依靠教育行政部門的力量實施考核評估，存在一定的不足。因此，需要引進第三方機構參與基礎教育集團化辦學評估，使評估體系更加專業化、科學化。在考核評估結果應用方面，對考核評估不合格的學校，教育行政部門雖然進行了公示，但并沒有采取較為嚴格的懲罰措施，懲罰力度不夠，缺乏一定的警示作用。

三、對其他地區基礎教育集團化辦學質量評估機制構建的啟示

（一）明確評估對象和原則

明確評估對象是制定完善的評估機制的首要任務。基礎教育集團化的評估對象主要為義務教育階段的中小學組成的教育集團及其成員學校。

明確評估原則是避免出現評估偏誤或執行困難等問題的可靠保證。基礎教育集團化辦學評估原則主要包括：優質均衡原則，即必須以保障教育資源優質均衡發展、促進教育資源效益最大化為重點，這是集團化辦學的初衷，是教育集團化辦學的出發點和落腳點，也是我們制定考核評估機制的核心原則；兼顧評價原則，即要注意兼顧教育集團總體評價和集團內成員學校的個體發展情況，才能獲得被考核的教育集團辦學質量綜合、客觀的評價結果；公正有序原則，即評估主體要明確自己的職責，在實施評估過程中嚴格遵循評估程序，保持公平公正，保證評估內容的完整性；公開透明原則，即要及時公開評估結果，以便接受社會的監督。除此以外，各地區可依據當地基礎教育發展實情對評估原則進行適當的增加，以此作為開展考核評估工作的基礎與指引。

（二）綜合運用評估方法

設計科學完善的評價指標體系需要運用綜合的評價方法。首先，要堅持定性評價和定量評價相結合。其次，根據評價指標的性質選擇不同的評估方法，如在 “學校制度、運行機制”方面，教育部門可主要采用 “查閱資料”的方法；在 “校園環境與文化建設”方面，可采用 “實地查看”“聽匯報”等方法；在 “師資、課程與教研”方面，可運用 “座談研討”“進班聽課”等方法；在 “整體辦學質量”方面，可采用 “問卷調查”的方法，等等。單一的評估方法不能適用于評估指標中的所有內容，也難以準確反映出評估對象的辦學質量情況。因此，根據指標形式綜合運用評估方法，才能使評估結果更加全面、科學。

（三）設計完善的評估指標體系

綜合浙江省杭州市、浙江省溫嶺市、安徽省蚌埠市、安徽省蕪湖市等地已出臺的教育集團化辦學考核評估辦法及相關理論研究成果，基礎教育集團化辦學的完善的評價指標體系應包括：“管理制度與運行機制”“師資隊伍”“教研工作”“文化融合及資源共享”“整體質量評價”等維度。其中，“管理制度與運行機制”是教育集團化辦學的內驅力，主要涉及 “章程及規劃”“機制運行及管理”等方面；“師資隊伍”是教育集團化辦學的有力保障，涉及“教師培養”“教師交流”等；“教研工作”是教育集團化辦學創新與質量提升的核心動力，涉及“教學活動”“科研活動”等；“文化融合與資源共享”是教育集團化辦學的精神基石與物質基礎，涉及 “校園文化”“學校資源”等；“整體質量評價”是集團化辦學成效的集中體現，涉及 “學校發展”“創新與特色”“社會滿意度”等。評估指標體系形成了由分到總的評估結構，注重過程性評估與結果性評估相結合，指標中既考核了工作內容又評估了工作質量 （效果），以此初步構建基礎教育集團化辦學評估指標體系（見表 2）。

此外，評估指標體系還應根據各地教育實際加入基礎教育發展特色的元素，鼓勵當地教育集團化辦學特色發展。鼓勵教育集團可根據自身發展特色，做出適當的制度和實踐工作方面的創新，各教育集團向地方教育部門提交 “特色發展計劃”，每年教育部門就該計劃對教育集團創新發展進行考核指導。若未能達到特色創新發展的預期效果，教育部門應引導教育集團調整發展方向，在發展中突顯自身優勢與特色。

表2 基礎教育集團化辦學質量評估指標體系設計

注：本表是在參考我國部分地區基礎教育集團化辦學考核評估辦法的指標體系的基礎上，對基礎教育集團化辦學質量評估指示體系進行的整理與完善。

另外，在給評價指標體系各分指標進行賦分的時候，應充分考慮專家學者、政府相關部門的意見，重點聚焦在教育集團化辦學需要著力加強發展的突破點上。比如，學校辦學最基本的職能是育人，師資隊伍建設、教研工作的權重應相對較大；又如，校園資源與文化是學校辦學的硬件和軟件基礎，在資源共享與文化融合方面的權重賦值方面也應突出重點。

（四）評估主體多元化，構建有力的獎懲機制

在考核評價主體方面，除了以相關教育行政部門為主要評估實施主體外，缺乏其他相關利益主體的參與。為此，在基礎教育集團化辦學的質量評估過程中，應讓重要的利益方 （如教師、學生、家長等）參與，設計針對這些主體的問卷，通過不同的評估主體發現辦學各個環節的情況及問題，以構建立體的評價體系。同時，為保障評價的中立性與科學性，應積極引入第三方評估機構參與評估。

科學完善的獎懲機制是評估結果得到有效利用的重要保障。若缺乏有力的獎懲機制，難以實現運作良好的教育集團化辦學的示范效應，也難以對效果不良的教育集團化辦學形成 “危機感”或 “預警”。為此，科學有力的獎懲機制至少應包含如下兩方面：一方面，對所有學校的考核結果進行公示，并對考核結果為優秀的教育集團或成員學校進行表彰和獎勵，獎勵主要是以專項經費或 “以獎代補”的形式；另一方面，對辦學質量持續不佳的教育集團進行解散或對成員學校進行末位淘汰，或對辦學質量較差的教育集團及龍頭學校的相關領導人員進行約談，以此清除或警示 “名不符實” “渾水摸魚”的教育集團化辦學或相關成員學校。