論在教育管辦評分離中如何強化評價功能*

□ 郭滇華

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》 指出，“促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”。[1]2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出 “要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”，[2]并將其作為深化教育領域綜合改革，推進教育管理體制改革的重要內容。2015年，教育部印發 《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（以下簡稱 《意見》），以教育決策文件的形式從國家層面對推進管辦評分離的具體內容提出明確的總體要求。2017年9月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發 《關于深化教育體制機制改革的意見》，提出 “到2020年，教育基礎性制度體系基本建立，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的教育體制機制”，[3]同時對健全教育宏觀管理體制提出明確要求。黨的十九大勝利召開以來，中國特色社會主義已進入新時代，國家治理體系和治理能力現代化進程也進入新階段，我國推進教育治理體系和治理能力現代化也面臨更高與更新的要求。那么，如何落實十九大的全面部署，如何發展與實現 “公平而有質量的教育”，是擺在教育者面前的重大考題。面對新形勢新任務，在全面深化教育領域綜合改革中，在深入推進教育管辦評分離中，加強 “評”的功能是推進教育管辦評分離的有效路徑。

一、管辦評分離的現實瓶頸

管辦評分離是 “推進國家治理體系和治理能力現代化”改革總目標在教育綜合改革領域中的深刻反映，其核心任務是 “構建政府、學校、社會之間的新型關系”。[4]然而，從實踐層面來看，當前我國在深入推進管辦評分離中，主要存在以下問題。

（一）管辦評分離政策缺乏統整的頂層設計

關于推進管辦評分離，國家已出臺一系列相關政策，明確了我國全面深化教育體制綜合改革的政策導向。但現有政策缺乏統整的頂層設計，各有關政策的系統性、聯動性、協調性以及權威性不夠，政策的實施落實成效也不十分明顯。一些地方性改革對推進教育管辦評分離進行了很好的探索和嘗試，但從全國整體來看還是“屬于碎片化政策，不能系統使用”。[5]尤其是在如何發揮專業化、科學化評價的作用，形成教育管辦評分離的現代化治理體系格局上，缺乏系統的設計。學校、社會對政策如何解讀與操作等方面，都存在較大差異。

（二）管辦評各方主體缺少有效的良性互動

教育管辦評分離，其意并不是“管”“辦”“評”各自單獨為政，而是需要在明確各自職責基礎上，有機整合和重構教育管理、學校辦學以及教育評價三者之間的關系。對于傳統教育管理模式而言，管辦評分離的初衷在于通過機構和職能的分離，提高政府、學校和社會等多元主體自身的治理水平和能力，在此基礎上各方主體能夠通過多向互動、平等協商、交流與對話等方式，實現多方協調治理。但是，各地在改革過程中不僅在探索如何科學分離方面存在困難，在多元主體共同參與教育治理方面，也缺乏具體的制度和完善的機制，缺乏良性的有效互動。

（三）管辦評分離中評價體系建設相對薄弱

“評”是教育管辦評中的關鍵環節，具有重要的診斷、反饋作用。“評”的環節，主要是對 “管”和 “辦”的效果及存在的問題進行評價和信息反饋，便于及時發現問題、對癥下藥。“管”“辦”“評”真正意義上的分離，實際意味著對教育評價提出更高的要求。目前，在教育評價實踐中，大多由教育行政部門委托給教育科研機構、大學等事業單位承擔，機構分散且教育行政的委托方也是五花八門，沒有形成由教育督導這一監督方委托、教育專業方評估的良性機制。教育管辦評分離的現實狀態與理想狀態存在一定的差距，專業隊伍的持久研發和分析研判能力缺乏是當前一個重大問題。教育部出臺的 《意見》進一步明確了政府、學校和社會各自的權力邊界，社會力量作為評價重要主體的地位得到了進一步確立。所以，形成相對獨立、穩定持續的專業隊伍；形成以服務型為主導，并逐漸向市場化過渡的第三方教育評估機構是今后的努力方向。只有專業、獨立、科學、客觀的評價，才能真正發揮評價的監督、診斷、引導和改進等功能，才能為政府科學決策和學校改進辦學提供有價值的診斷信息。

二、構建注重頂層設計的管辦評分離制度體系

深入推進管辦評分離，“需要根據不同的管理屬性，從治理的角度，重新厘定政府作為行政管理者、學校作為具體辦學者、社會作為評價者的關系，形成政府科學管理、學校自主辦學、行業自律、社會參與、協同共治、開放互動的教育治理體系”[6]。因此，管辦評分離的制度體系必須是全面完整的，不僅涵蓋 “管”“辦”“評”三個方面，更要對三者之間如何在分離的基礎上，更好地協調互動進行頂層設計。

（一）明確管辦評分離的責任體系

“堅持管辦評分離的方向，要求政府更多運用法規、規劃、標準、政策、公共財政、信息服務等手段引導和支持學校發展，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”。[7]可見，管辦評分離應同時包含責任主體的明確與職能的分離，在機構改革層面突破原有模式的同時，厘清 “管”“辦”“評”三方主體責任是根本前提。

首先，政府履行好管理主體責任。推進管辦評分離是政府的職責和義務，政府在推進分離中應該起到主導作用。按照 “建設法治政府和服務型政府”的總方向，政府管理教育的職責和作用，將逐步轉移到統籌規劃、政策引導、監督管理、優化公共教育服務、維護教育公平秩序等方面，[8]要不斷轉變自身的職能、重新定位自身的角色；要轉變管理方式，由承擔直接管理責任轉變為更多強化宏觀教育規劃與調控、依法管理和保障、事中和事后監管等責任；還要轉變管理重心，向服務型政府轉變，為學校提供專業支持和服務。

其次，學校要履行好辦學主體責任，堅持立德樹人的根本方向，依法自主辦學，加快完善學校內部治理結構，提升內部治理能力，全面提高教育質量。同時，學校要自覺接受政府依法管理和社會評估監督。

第三，專業機構履行好評價主體責任。專業性是評價與評估的靈魂和根基，所以需要強化教育督導，委托專業評估機構，發揮其科研專業性優勢，構建學校自我評估、政府教育督導評估與科學、規范、公正的專業評估相結合的多元評估體系，推進依法督導與依法評價。“通過不同的方式 （如合同、協議等）對教育進行全面的監督和評估，確保教育治理的高效性，這也有利于打破我國長期以來教育管理、監督、評估完全由政府和教育行政部門實施的局面”。[9]

（二） 強化教育督導促進政府職能轉變

全面深化教育體制綜合改革的最終目的在于提升教育質量，以教育治理現代化帶動教育現代化， “為發展具有中國特色、世界水平的現代教育提供制度支撐”。[10]而教育評價作為管辦評分離的診斷環節，具有重要的導向作用。同時，“評”的環節是突破“辦—評”和 “管—評”之間兩兩分離的核心部分。“評”的客體應當包括“管”的方式與效果，以及“辦”的水平與質量。“評”需要與“辦”分離，才能指向價值中立，“評”的結果才會科學公正。同時，“管”和 “評”分離，“辦”才能得以保證。深入推進管辦評分離，“政府既要切實履行教育統籌規劃、制度設計和政策引導職責，也要加強教育監督、指導和服務”。[11]教育督導作為政府加強監督、指導和服務的重要抓手，也成為教育評價現代化的重要方式。

2012年，我國 《教育督導條例》頒布，明確教育督導 “督政、督學和評估監測”三位一體職能。依法規范教育督導行為，加大專業評價與評估機構的整合力度，實行教育督導部門歸口管理，是當前的重大任務。同時積極培育第三方力量，支持專業機構和社會組織規范開展教育評價，提高督導評估工作的專業化水平。

（三）整合管辦評大數據信息為教育決策提供數據支撐

在 “全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化”的時代要求與背景下，充分重視大數據在國家治理中的重要價值，推動數據治理技術、模式的創新，實現數據治國，具有重要的理論和現實意義。[12]大數據時代，國家治理能力直接體現在政府運用大數據能力上的創新。同樣，在教育領域，推進管辦評分離必須創新大數據治理理念，增強教育大數據信息收集、分析、應用及有效管理的手段和意識，為教育決策、完善教育治理等提供全面、權威的數據支撐。

圖1 管辦評分離職能體系

首先，促進教育質量提升，必須充分利用教育評估大數據，實現“讓數據說話、用數據說話、以數據說話”，做到診斷問題、制定改進措施及監督指導，為教育日常行政決策提供數據支持，提高服務行政管理和執行決策的前瞻性。其次，通過縱向數據和橫向數據的比較分析，獲得啟發和決策支持。政府要用好數據，通過專業評估機構對已有數據的整合、分析、反饋利用，建立健全政府和學校對評價意見的反映機制，形成政府依據數據決策，即對評價中暴露出的問題，隨時加以改進和政策調整，從而有效推動教育發展和提升，最終形成“數據說話、數據管理、數據決策”的良好治理氛圍。第三，教育管辦評數據不僅僅要為教育決策服務，還應該在一定程度上服務于民，發揮其對教育選擇的指導服務功能。

三、突破 “評”的薄弱環節是強化評價功能的有效路徑

《意見》著重強調，“要建立貫通大中小幼各級教育的質量監測評估制度，健全第三方評價機制。要完善教育督導體制，促進教育督導機構獨立行使職能，落實督導評估、檢查驗收、質量監測的法治職責”。[13]加強教育督導和評估監測，將是涉及教育系統公權力運行 “有權必有責、用權受監督、違法必追究”制度建設的重要環節。[14]所以，以 “評”為突破口，“建立公正、多元、科學的教育評價制度，積極推進社會評估組織的建設，完善社會評估體系，確保對政府教育管理績效、學校辦學水平進行客觀公正評估”，[15]是深入推進管辦評分離的有效路徑。

（一）建設相對獨立的專業機構，提升教育評價專業性

在教育管辦評分離中，“評”的地位與作用愈發凸顯，逐漸成為與依法管理、自主辦學相并列的一種獨立行為。同時，教育評價又是一項高度專業化的工作，必須在政府支持下，由獨立運行的專業機構實施。因此，獨立運行的專業機構或教育系統外的社會“第三方機構”成為新時期 “評”的重要載體。

當前，我國各省 （市）大都成立了與教育督導部門緊密聯系的專業評估機構，部分省 （市）根據實際情況成立了省級專業評估機構，或獨立設置或掛靠科研院所，為各省 （市）基礎教育質量監測及各級各類評估工作的有序開展打下了良好的基礎。比如，重慶、上海、江蘇等地，早已成立專門的具有獨立法人資格的教育評估院，作為專業的教育評估機構對本地各級各類教育發展進行科學監測與評估。這些專業評估機構依據委托項目的內容，主要負責制定評估與監測的實施方案、制定評估指標體系、明確樣本選擇范圍和評估對象、開發設計工具、搜集評估監測數據以及對評估結果做出診斷分析。在評估結束后，同時向政府、學校和評估監測對象進行結果反饋和報告解讀，提出解決問題的具體建議，并將評估結果向全社會公布，接受公開監督。

建立相對獨立的專業評估機構，有利于發揮教育評估、質量監測和理論研究三大優勢的有機融合，從而強化專業組織的評價功能，提高教育評估的專業性，依法對各級各類教育實施督導和評估監測，充分發揮評價的監測、診斷、指導功能。同時，還應積極培育和規范引導成熟的社會專業機構，改變單純的由政府作為單一委托主體開展教育評估監測的現狀，進一步調動具備專業資質的社會力量參與教育公共治理的積極性，更好地為政府教育管理、學校自主辦學提供更加高質量的服務。

（二）發揮評估監測職能，提升教育評價實效性

“評”實際上是指綜合的教育評價，其根本任務是 “以國家相關政策要求、專業標準對教育改革和發展的過程與結果進行判定，并服務于教育決策、指導改進教育實踐，促進國家教育方針政策在教育實踐中得以落實，其表現為具有一定資質的專業機構對教育行政管理和學校辦學的過程與效益加以評判”。[16]就現階段我國開展的教育評價實踐來看，主要包括督導部門開展的教育督導、專業評估機構開展的教育評估和第三方社會機構開展的教育質量監測。因此，由教育督導部門歸口負責，委托專業機構，實現評估和質量監測的綜合價值引領是進一步深化教育綜合改革的一項重要任務，并以此來共同推進教育評價實踐向縱深發展，從而形成督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系，不斷發揮監測和評估的作用。監測重在以數據說話，是科學評估和督導的直接依據。“評估重在對照教育方針政策和標準為教育督導提供基本事實和定性判斷”。[17]教育督導側重于監督和指導，基于評估和監測所獲取的信息，依法給予報告反饋，并督促和指導評價對象改進。因此，必須健全監測和評估結果的反饋機制、解讀機制和督導運用機制，才能使監測、評估和督導共同著眼于服務教育決策、指導教育實踐，從不同的角度對“管”“辦”行為及其效果進行評價，并通過問題診斷、解讀與結果反饋，與 “管”“辦”形成良性互動，合力實現對教育管理、學校辦學的評價作用。

從根本上講，在管辦評分離中，“評”的基本職能即以監督評價促進政府、學校、社會新型關系的構建。而評價的監督、指導、反饋、改進的基本職能充分發揮，需要政府教育督導部門、專業評估機構和社會中介機構作為實施 “評”的多元主體，在督導的統率下，突出各自的專業性，各司其職，并實現協調互動和有機融合，形成以評促建、互動反饋、監督改進的評價合力，整體提升教育評價的實踐效果。因此，“評”的實踐必須走向常態化，按照一定的周期，定期開展。同時，評價結果實現對外公開，接受評價對象和社會公眾的監督。

（三）搭建數據治理平臺，提升教育評價科學性

大數據時代，以大數據、云計算等為代表的教育信息化正在引發教育領域的深刻變革。教育管辦評分離的推進，客觀上離不開基于信息化的技術支持。因此，大數據時代提升教育評價的科學性，需要搭建大數據信息共享平臺。一方面，充分整合管辦評各方的大數據，只有各方數據實現整合，才能發現數據間的內部關聯、強化數據分析功能，幫助各級教育行政部門及時發現學校辦學以及教學實踐中存在的問題，并提出富有針對性、實效性的改進方案，實現螺旋式的教育質量提升，還可以推進科學研究、改善社會治理、提高教育效果，推動智能型教育的發展，實現各自數據信息的增值。另一方面，通過搭建大數據信息平臺，建立數據庫資源的共享和開放利用機制，打破數字鴻溝、信息孤島等壁壘，形成各級各類教育管理和教育督導部門都能共享的大數據中心。通過閉合鏈條，使信息平臺在政府管理、學校辦學和社會評價之間建立起來，促進決策、執行、監督閉環系統的運轉不斷優化，達到交流與共享的目標，不斷催發出推進教育質量提升的內在動力。最后，基于大數據治理平臺，可以全面采集評估監測大數據信息，及時反饋評價結果，擴大評價結果運用的范圍，做到用好數據，基于數據進行問題診斷分析，提升教育評價的科學性。