改革開放以來廣州城市建設與發展研究

◎ 楊再高

一、改革開放以來廣州城市建設的發展歷程

黨的十一屆三中全會標志著中國進入了改革開放的新時期，隨后廣州被列入全國14個沿海開放城市之一。廣州城市發展定位日益明確，城市建設不斷加快。按照不同時期城市功能定位，可將改革開放40年來廣州城市建設的歷程分為四個階段：

（一）沿海開放城市建設（1978-1991年）

改革開放初期，黨中央、國務院確定廣東作為全國改革開放綜合實驗區，廣州作為改革開放綜合試驗區的中心城市、沿海開放城市，擔負起了改革開放先行一步的重任。1979年6月，廣州市委三屆二次常委擴大會議提出，“把廣州建設成為一個以輕工業為主，原材料工業、支農工業協調發展，科學文化、對外貿易和旅游事業發達的現代化城市”①。1984年，廣州被國務院列為全國沿海港口城市、計劃單列市和經濟體制綜合改革試點城市，體現了廣州在全國改革開放戰略布局中的重要地位。為了更好地發揮廣州作為華南地區中心城市的作用，1986年3月，廣州制定的“七五”計劃中明確指出，“把廣州建設成為具有強大的內外輻射能力、高度文明、多功能的社會主義現代化中心城市”，拉開了建設現代化中心城市的帷幕。

隨著改革的不斷深入，廣州經濟實現跨越式發展，城市建設步伐加快，中心城市功能不斷增強。1978年到1991年，廣州地區生產總值從43.09億元增加到386.67億元，增長了7.973倍，城市綜合實力躍居全國城市第三位。這一階段廣州經濟發展和城市建設為區域中心城市建設奠定了良好基礎（表1）。

（二）區域中心城市建設（1992-2000年）

1992年春天，鄧小平同志視察南方發表重要談話，希望廣東爭取用20年時間趕上亞洲“四小龍”。1992年10月，黨的十四大提出“力爭經過20年的努力，使廣東及其他有條件的地方成為我國基本實現現代化的地區”的戰略目標。1993年，廣州市委、市政府制定了《廣州市十五年基本實現現代化總體發展方案》，提出要“初步建成具有強大內外輻射能力的現代化國際大都市”。1998年亞洲金融風暴使東南亞國家經濟受到重創，給廣州引進外資和外貿出口帶來不利影響。加之中國短缺經濟時代結束和輕型加工工業能力的過剩，導致結構性矛盾日益突出，國家發展戰略重點向上海浦東和中西部地區轉移，政策優惠發生傾斜。在新形勢下廣州提出要在“金融、科技、教育、信息、商貿、交通、文化、旅游等方面成為區域中心”。1999年，廣州市委、市政府首次提出建設適宜創業發展和適宜生活居住城市的發展目標，并將這一目標列入“十五”規劃（表2）。

（三）現代化大都市建設（2001-201 1年）

邁進21世紀后，全球范圍內區域經濟一體化迅速發展，中國成功加入WTO，中國—東盟自由貿易區正式啟動，中央政府與香港特別行政區共同簽署了CEPA，廣州迎來對外開放新格局，城市建設也邁入新階段。2000年，《廣州城市建設總體戰略概念規劃綱要》②制定，提出“南拓、北優、東進、西聯”的城市發展方針，構筑多中心、組團式、網絡型的城市空間格局，拉開了新世紀“大廣州”戰略的序幕。2003年，中共廣東省委、廣東省政府提出“圍繞全面建設小康社會，加快率先實現社會主義現代化目標，以提高城市綜合競爭力為核心，全力推進工業化、信息化、國際化，精心打造經濟中心、文化名城、山水之都，進一步把廣州建成帶動全省、輻射華南、影響東南亞的現代大都市”的目標要求。2006年頒布的廣州“十一五”規劃，強化了建設現代化大都市的發展目標。在改革開放30年之際，國務院頒布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），明確要求廣州要強化國家中心城市、綜合性門戶城市和區域文化教育中心的地位，把廣州建設成為廣東宜居城市的“首善之區”和面向世界、服務全國的國際大都市（表3）。

表1 1978-1991年廣州城市建設主要指標情況

表2 1992-2000年廣州城市建設主要指標情況

（四）國家重要中心城市建設（2012年至今）

黨的十八大以來，廣州圍繞建設國家重要中心城市的目標，科學把握“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，全面推進城市發展。2014年8月，中共廣州市委十屆九次全會提出了“尊重城市發展規律，圍繞國家重要的中心城市總目標，著力建設樞紐型網絡城市，提升適宜居住、適宜創新創業創造的城市品質”等目標。2015年，《廣州市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》強調“三中心一體系”③建設，重點建設“三大戰略樞紐”④，優化提升“一江兩岸三帶”⑤，形成“多點支撐”格局，拓展城市發展新空間。2016年2月，《國務院關于廣州市城市總體規劃的批復》將廣州定位為“廣東省省會、國家歷史文化名城，我國重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐”。

二、改革開放以來廣州城市建設取得的成就

40年的改革開放，廣州城市建設取得了舉世矚目的成就，“大廣州”城市空間格局形成，國家綜合交通樞紐功能增強，生態城市建設卓有成效，城市精細化管理成績顯著，區域一體化進程加快推進，城鄉環境顯著改善，人民生活水平不斷提升，國家重要中心城市影響力不斷提高，并已躋身全球一線城市之列。

表3 2001-2011年廣州城市建設主要指標情況

（一）推動城市外延拓展式向內涵提升式發展轉變，國家中心城市功能顯著提升

廣州持續推進城市空間布局調整，實現從單中心城市空間結構向多中心轉變，城市綜合服務功能和國際影響力不斷增強。根據GaWC發布的2016年世界級城市名冊顯示，廣州已進入全球一線城市并排名第40位，普華永道在2016年、2017年將廣州列為中國“機遇之城”第一名，榮獲“中國可持續發展范例獎”等獎項，市民對城市環境的滿意度也創新高。

1.大都市空間格局不斷優化

廣州行政區劃經過幾次大的變動與調整，實現了小區合并、大區分解，提高了行政管理效率，優化了城市空間結構，為大都市空間格局的形成奠定了基礎。2000年6月，番禺、花都撤市設區，廣州市轄10個區和2個縣級市，市轄區面積從1443.6平方公里擴大到3843.43平方公里。2005年4月，撤銷東山區，并入越秀區，撤銷芳村區，并入荔灣區，設立廣州市南沙區、蘿崗區。2014年2月，蘿崗區和黃埔區合并為新黃埔區，從化市、增城市撤市改區，廣州從“10區2縣級市”變為“11個城區”的格局。市轄區面積從3843.43平方公里躍升至7434.4平方公里，“大廣州”格局最終形成⑥。改革開放以來，廣州大都市空間格局不斷優化，逐步由單一中心、圈層式城市空間格局向多中心、網絡型、組團式城市空間格局轉變。2014年以來，廣州提出推進樞紐型網絡城市建設，建設三大戰略樞紐，優化提升“一江兩岸三帶”，形成多點支撐的城市空間格局。隨著廣州城市空間格局的拓展，建成區面積不斷擴大，城市空間產出效率顯著提升。建成區面積由1980年的170平方公里擴大到2016年的1249.11平方公里（含增城區、從化區），擴大了6.35倍；單位面積地區生產總值也由1988年的322.67萬元/平方公里提高到2016年的2.63億元/平方公里，增長了80.5倍。

表4 2012-2016年廣州城市建設主要指標情況

2.城市重點功能區建設成效顯著

廣州在不同時期有所側重地推進城市重點功能區建設，取得了顯著成效。20世紀90年代，在廣州推進現代化國際大都市建設的背景下，以天河體育中心為核心，在天河區逐步形成了多功能、復合化的商業和商務中心。進入21世紀，廣州提出圍繞珠江新城和天河體育中心周邊商務辦公區建設城市中央商務區，并強化作為新城市中軸線的發展。至此，珠江新城CBD已全面建成，國際大都市的城市面貌已呈現。陸續建設琶洲地區、白云新城、白鵝潭地區、廣州南站、廣州（黃埔）臨港商務區等重點功能區，建設中新廣州知識城，拉開南沙新區新一輪開發建設序幕。尤其是黨的十八大以來，廣州重點推進南沙自貿試驗區、“一江兩岸三帶”、空港經濟區、金融城、國際創新城、琶洲互聯網創新集聚區、琶洲會展功能區等重點地區規劃建設，推動形成多點支撐、聯動發展的空間格局。琶洲互聯網創新集聚區先后引入了阿里巴巴、騰訊、環球公司、唯品會等十幾家互聯網龍頭企業進駐。南沙自貿區的明珠灣起步區、蕉門河中心區和金洲總部經濟集聚區基本成型，南沙自貿區“城市客廳”形態基本形成。白云新城、黃埔臨港經濟區、白鵝潭經濟圈、南站商務區等功能區也逐步成型。

3.城市更新改造穩步推進

隨著城市發展，城市周邊大量村鎮納入市區范圍，廣州按照城市化和現代化的要求，積極穩妥推進城市更新改造，推進城市向精明增長、內涵式發展轉變。廣州城市更新改造可以劃分為三個階段⑦：一是2008年以前危房改造導向的城市更新。2000年在城市規劃發展區范圍內劃定了138條城中村并將其納入改造名錄，開展城中村整治改造試點。從2003年開始，廣州以亞運會為契機加快推動危舊破房的改造。二是2008-2014年產業置換導向的城市更新階段。2008年3月出臺了《關于推進市區產業“退二進三”工作的意見》，積極落實省政府“騰籠換鳥”政策，以集體建設用地上的集體舊廠、村級工業園為改造重點，為現代服務業發展提供土地承載空間。三是2009年以來集約用地導向的城市更新階段。實施“三舊改造”政策，改造步伐加快，2009-2012年改造面積達到19.48平方公里。2013-2015年，停止審批“三舊改造”項目。2015年，廣州市成立了城市更新局，2016年頒布《城市更新辦法》及舊村莊、舊廠房、舊城鎮更新3個配套文件，建立了全流程政策框架（表4）。2017年出臺《關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》，城市更新目標轉向推進差異化、網絡化、系統化的城市修補和有機更新，將拆除重建為主的全面改造項目和功能活化為主的微改造項目予以區分，兼顧了城市更新的長期效益和實施效率。

（二）推進樞紐型、功能性、網絡化重大基礎設施布局，國家綜合交通樞紐功能逐步增強

持續推進城市基礎設施建設，為城市發展提供強有力支撐，是改革開放發展歷程中廣州常抓不懈的一項重要任務。改革開放以來，特別是“九五”以后，廣州保持高強度投入，建設了一批樞紐型、功能性、網絡化的重大基礎設施，國家綜合交通樞紐功能進一步增強，廣州信息基礎設施建設加快推進，已成為全國三大信息樞紐城市之一。

1.國際航空航運樞紐地位不斷提升

改革開放之初，廣州白云機場的旅客吞吐量僅為662萬人次。受基礎設施條件以及空間發展等因素局限，機場難以適應經濟、社會快速發展需求。2004年，廣州新白云國際機場投入營運，飛機起降架次、旅客吞吐量、貨郵行吞吐量三大業務指標逐年提升，已成為我國三大國際樞紐機場之一。新白云國際機場開通運行第三跑道，開工建設第二航站樓等設施，機場的整體設施供給能力大幅提升。2016年實現旅客吞吐量5977.66萬人次，位居國內第3位、世界第15位；貨運吞吐量215.26萬噸，位居全國第3位，進入世界超大型航空樞紐行列（圖1）。廣州港已發展成為國家沿海主樞紐港。2016年廣州港口貨物吞吐量5.44億噸，集裝箱吞吐量1884.97萬標箱，分別位居世界第6位和第7位（圖2）。

2.全國高鐵網絡樞紐功能不斷增強

經過40年的發展，廣州已成為全國四大鐵路客運樞紐之一和華南地區最大的鐵路樞紐。目前廣州已接入京廣、廣深、廣茂、南廣、貴廣等13條干線鐵路（運營里程1674公里），形成了客貨列車基本分線運行的“雙人”字形格局以及廣州火車站、廣州南站、廣州東站、廣州北站“三主一輔”樞紐格局。2012年以來廣州先后建設開通廣珠城際、廣深港客專、廣珠貨線等5條線路。貴廣、南廣高鐵的開通，拉近了廣州與我國中部、西南部城市之間的聯系。同時，改建廣深Ⅲ線、V線廣州東至新塘段，續建廣清城際（廣州北站至清遠廣州段）、廣佛環線（佛山西站至廣州南站廣州段）、廣汕客專等一批國鐵城際軌道項目。鐵路客運量從2012年的1.07億人次增長至2016年的1.43億萬人次，增長了33.6%，總體保持穩步上升的趨勢。

3.城市地鐵網絡建設加速推進

經過長期的籌備和建設，廣州地鐵一號線于1999年6月正式全線開通運營，開啟了地鐵時代。到2016年底，廣州市內城市軌道交通共有10條運營路線（廣州地鐵一到八號、廣佛線及APM線），地鐵現有線路總里程為308.7公里，共190個車站，開通里程居全國第三、世界前十。隨著跨越式的發展，廣州地鐵進入了大線網運營時代，客流快速增加，日均客流超過750萬人次，最高日客運量達到1002萬人次，承擔了全市超過45%的公交客流運送任務，客流強度全國第一。地鐵已經成為廣州市民出行最主要的交通工具之一，為建設成為樞紐型網絡城市打下堅實基礎。

4.國家信息樞紐功能不斷增強

圖1 1978-2016年白云國際機場旅客吞吐量、貨郵吞吐量情況

圖2 1978-2016年廣州港貨物吞吐量、集裝箱吞吐量情況

廣州已成為我國三大通信樞紐、三大互聯網核心節點、三大互聯網交換中心、三大因特網國際出入口之一，國家信息樞紐功能不斷增強。網絡基礎設施建設水平位居全國前列，全市互聯網國際出口帶寬超2000G（占全國58%），是中國內地最大的互聯網出口。固定寬帶普及率超過70%，4G用戶900多萬戶，位居全國第一。廣州超算中心的天河二號計算能力全球領先，六次蟬聯世界超級計算機第一名。 “互聯網+”應用成效顯著，騰訊研究院發布“中國互聯網+指數（2016）”，廣州位列全國“互聯網+”總指數100強第3名，僅次于北京、深圳。

（三）推進生態宜居城市建設，“美麗廣州”建設取得成效

1.生態宜居城市建設取得成效

經過多年的生態環境治理，廣州城市生態環境不斷優化，取得了令人矚目的成績。近年來廣州把生態文明建設融入城市建設發展全過程，加強城市環境治理和山城田海的生態城市建設，高水平打造“一江兩岸三帶”和一批濕地、花園、公園、生態廊道等綠色生態空間，加強城市環境治理和山城田海的生態城市建設。2016年廣州積極申報“海綿城市”試點城市，建設以水為骨架、水綠相融的嶺南山水城市。城市空氣質量明顯改善，2016年空氣質量優良天數307天，優良比例84.1%。實施森林進城、森林圍城戰略，森林覆蓋率達42.14%，森林蓄積量1668萬立方米，建成森林公園83個。城市公園從72個增加到247個，建成海珠國家濕地公園、南沙濕地公園、天河大觀濕地公園等18個濕地公園，其中海珠國家濕地公園規劃面積達到869公頃，是全國特大城市中心區最大的國家濕地公園。建成區綠化覆蓋率由2000年的29.6%提高到2016年的36.7%，人均公園綠地面積從7.87平方米增加到16.80平方米，建成區綠化覆蓋率和人均公園綠地面積均居全國前列。

2.城市污染治理取得重要進展

1998年廣州首次提出實施可持續發展戰略，建設“兩個適宜”城市。近年來圍繞建設生態文明和改善環境質量，政府加大投入，推進環境管理信息建設，改善環境保護設施，污染治理能力不斷提升。2016年廣州空氣質量達標天數比例為84.7%，PM2.5全年平均濃度達到了36微克，達到國家二級標準。實施“南粵水更清”項目，推行河長制，實施51條河流河涌治理工程，推進35條黑臭河涌控源截污，達到國家考核要求。在全國率先發布水質指數（WQI），污水處理能力不斷提升，污水處理廠從2006年的11座增加到2016年的49座，城鎮污水處理率和污水集中處理率分別從71.67%、59.96%增加到94.2%、94.2%。

3.垃圾分類處理走在全國前列

廣州是全國第一批生活垃圾分類試點城市和第一批生活垃圾分類示范城市。2011年出臺全國第一部規范垃圾分類管理的地方政府規章《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》，并陸續出臺了《廣州市循環經濟產業園建設管理辦法》《廣州市生活垃圾運輸車輛技術規范》等規范性文件和技術規范，建立健全了垃圾分類的相關政策法規體系。創新垃圾分類全流程設計，實現“源頭減量、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置及全過程監管”垃圾分類處理流程再造。在社區、學校、集團單位開展生活垃圾分類示范點創建活動，積極推進生活垃圾強制分類。加快推進垃圾終端處理設施建設，2015年，全市在運行中的大型生活垃圾終端處理設施9座，城鎮生活垃圾無害化處理率95.24%。廣州現已逐步形成生活垃圾“三化四分類”的廣州模式，為全國其他城市解決垃圾處理這個大難題提供了生動的“廣州樣本”，獲得了聯合國開發計劃署頒發的“2015中國城市可持續發展范例獎”。

（四）推進城市標準化、精細化管理，城市現代化治理水平不斷提升

黨的十八大以來，廣州以建設干凈整潔平安有序城市環境為抓手，堅持標準化精細化品質化管理，城市治理能力和治理水平不斷提高，為營造和諧有序的社會環境和“幸福廣州”建設提供了堅強保障。

1.“智慧廣州”助推城市管理上水平

近年來，廣州圍繞城市管理精細化、民生服務精準化，推進智慧城管、智慧交通、智慧社區、智慧政務等建設應用，創建智慧城市的示范點。建成了集信息公開、網上審批、政民互動等功能于一體的“一站式”城市管理門戶網站，建成城市管理互聯互動工作平臺。實施“智慧城管”工程，整合政務服務、交通、環境、應急、網格化等平臺功能，運用大數據、物聯網、云計算等現代信息技術，加快“數字化城管” 向“智慧化城管” 升級，主要包括建立智慧城管建設、運行、管理標準規范體系和加強大數據、物聯網、云計算等現代信息技術與城市管理服務融合，加快城市管理數字化平臺建設和功能整合，帶動城市管理工作精細化、智能化，推動城市環境更干凈、更整潔。

2.社區網格化管理全國推廣

廣州在長期推行“三級政府、四級網絡”管理模式基礎上，積極探索推動社區網絡化管理。運用數字化、信息化手段，以街道、社區、網絡為區域范圍，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過城市網絡化管理信息平臺，為打通政府公眾服務“最后一公里”提供了基本保證。2016年，市、區、街（鎮）三級網格化服務管理中心建設基本完成，1540個城市社區被劃分為16658個基礎網格，實現網格化服務管理覆蓋率100%。在20個部門176項公共事項首批入格管理的政策管理下，全年上報網格事件共634.97萬件，其中城市部件類3萬件、干凈整潔類9.6萬件、來穗人員服務管理類1.7萬件、綜治維穩類2958件，辦結率高達96.2%。社區網格化服務管理模式促進社區服務管理工作從被動向主動、從粗放向精細、從分散向協同、從封閉向開放、從無序向有序的“五個轉變”效果顯著。

3.“平安廣州”建設成效顯著

積極推進立體化社會治安防控體系建設，整治治安重點地區和突出治安問題，創建“平安廣州”工作示范區，“平安廣州”、“法治廣州”建設取得顯著成效。在全國創新建立了完善的情報指揮調度聯席會議、區域性治安防控等級響應等四項勤務機制，根據警情對治安環境進行動態管理。通過建立立體化社會治安防控體系，各區積極探索多樣化的出租車服務管理辦法，出租屋和外來人口管理水平不斷提升。根據2017年廣州市統計局關于“市民對平安廣州創建工作成效評價”的調查結果顯示，市民對“平安廣州”創建的知曉率為88.3%，市民對“平安廣州”創建成效的滿意度為70.3%，市民對“社會治安”的滿意度達到82.4%。

（五）落實國家城鄉區域協調發展戰略，引領推進區域一體化發展取得成就

改革開放以來，廣州堅持實施城鄉區域統籌發展戰略，注重城鄉一體化發展，統籌市域空間協調發展，推進廣佛同城化、廣佛肇經濟圈、廣佛肇清云韶經濟圈建設，引領珠三角一體化發展，與泛珠三角省會城市、高鐵沿線城市深化合作，推進粵港澳大灣區建設，攜手打造世界級城市群，共同參與“一帶一路”建設，深度參與國際合作競爭。

1.廣佛同城化引領區域合作創新發展

經過多年協同發展，廣佛同城化發展取得顯著成果。2016年兩市地區生產總值總量達2.82萬億元，占全省經濟總量的35.5%；人均地區生產總值超13萬元，接近全省平均水平的2倍，達到世界銀行劃定的高收入國家標準。產業協同發展格局初步形成，廣佛區域三次產業結構由2010年的1.8∶46.0∶52.2優化調整為2015年的1.4∶39.1∶59.5。兩市全面推動交通、水利、能源、信息等基礎設施領域對接，基本形成了以城際軌道交通為骨架、高快速路為支撐、交界區市政道路為補充的廣佛一體化交通線網。

2.珠三角一體化發展加速推進

廣州充分發揮中心城市輻射帶動作用，主動引領推進廣佛肇經濟圈、廣清一體化、廣佛肇清云韶經濟圈等不同層面區域合作持續深入發展。2016年廣佛肇（懷集）經濟合作區完成投資3.83億元，累計入園項目68個，建成投產項目31個；廣清產業合作園（清城片區）已簽約項目104個，總投資約500億元；佛山（云?。┊a業轉移工業園累計入園項目292個，投資額566億元。

3.泛珠三角區域合作不斷深化

廣州作為泛珠三角區域省會城市合作的倡導者，在推動泛珠三角區域省會城市的合作與發展中發揮積極作用。2003年泛珠三角九個省會城市簽署了《泛珠三角區域省會城市合作協議》，2006年廣州市政府成立了推進泛珠三角省會城市合作協調領導小組。廣州設立了廣州南站泛珠三角區域合作園區，積極推進泛珠三角城市共建一批產業合作園區。加強了與泛珠三角地區鐵路、水運、航空、信息、能源領域合作，利用黃金水道和港口群資源，合力打造我國華南、中南和西南地區的出海國際大通道。強化區域重要流域水資源保護，推進水環境污染、空氣污染聯防聯控，共同開展生態紅線劃定、生態補償、排污權交易等機制探索。

4.“一帶一路”樞紐城市地位凸顯

廣州深入實施21世紀海上絲綢之路建設三年行動計劃和海絲沿線友城戰略，大力開辟新的空中、海上國際航線，不斷加強與沿線國家港口的務實合作，加快構建鏈接“一帶一路”網絡。依托廣交會、廣博會等品牌展會搭建了一批“一帶一路”經貿投資促進平臺，舉辦了中國廣州國際投資年會、廣東21世紀海上絲綢之路港口城市發展合作高端論壇、21世紀海上絲綢之路國際博覽會主題論壇、廣州—東盟外貿交流會等活動，推進海上絲綢之路申遺。開通中歐班列，加強沿線城市產能合作項目建設，2013年以來廣州已累計在沿線國家設立166家企業，中方協議投資額21億美元。2016年與“一帶一路”沿線國家進出口總額達2160.9億元，占全市外貿進出口總值的1/4，121屆“廣交會”來自沿線國家的采購商超過8萬人，占境外采購商總人數的45%。

5.城鄉統籌協調發展不斷加快

改革開放以來，廣州深入貫徹落實統籌城鄉發展系列戰略措施，實施了一系列強農惠民工程，加快統籌城鄉協調發展。特別是黨的十八大以來，進入城鄉全面發展的新階段。農村綜合改革深入推行，積極推進農村集體建設用地使用權流轉，建成集體經濟“三資”交易管理平臺，開展城鄉統籌土地管理創新試點，農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記發證率達99.6%以上。創建一批國家級、省級名鎮名村，完成89個美麗鄉村試點建設和86個名村、6個名鎮創建。城鄉基礎設施不斷完善，村村通水泥路基本實現，城鄉自來水全面普及。城鄉居民養老保險并軌，醫療保險、低保制度逐步實現一體化。農村公共文化設施網絡逐步健全，初步構建“農村十里文化圈”。農村居民收入增速連續8年快于城市居民，城鄉居民收入比逐步縮小。城鎮人口比重從1978年的65.03%提高到2017年的86.14%，提高了21.11個百分點。

三、改革開放以來廣州城市建設的經驗啟示

回顧改革開放40年廣州城市建設發展的歷程，獲得了以下幾方面的經驗啟示：

（一）堅持以人民為中心，實現城市共建、共治、共享

1.堅持以人為本的城市規劃建設管理理念

城市建設的根本目的在于為經濟社會發展提供承載基礎，促進經濟社會和人的全面發展，改善人民群眾的生產生活環境，提高人民群眾的生活質量。廣州城市決策者和建設者在城市建設過程中，始終堅持以人民為中心的思想，具體體現在：一是城市發展堅持精明增長，科學統籌新城區與舊城區的協調發展，拉開城市空間發展格局，在加快推進新城區基礎設施建設的同時，不斷優化舊城區的環境，使城市建設過程成為不斷提高城市品質的過程，優化市民的工作生活環境。實施鄉村振興戰略，推進美麗鄉村建設，實施分類引導，促進城鄉融合發展；二是在城市建設過程中堅持以人為本，從人民群眾迫切需要解決的惠民工程做起，努力創造更方便、更舒適、更和諧的城市環境。

2.堅持黨委和政府的堅強領導，推進城市建設發展

堅持黨委和政府的堅強領導，推進城市建設全面發展。一是以城市建設重點工程為抓手，推動城市建設發展。如廣州始終緊抓交通基礎設施建設，推進新機場、新港口、新鐵路客運站等大型基礎設施建設，推進城市軌道交通和快速道路網的建設，構建城市道路主骨架，完善城市交通路網。二是推進管理型政府向服務型政府轉變，構建城市共建共享格局。近年來，廣州堅持轉變政府職能，深化簡政放權，創新城市建設管理方式，由城市管理向城市共管、共治、服務轉變，為企業發展創造良好的創業環境，為人民提供完善的公共服務和工作生活環境。

3.鼓勵公眾參與城市規劃建設管理

廣州在城市建設中，注重集民智、聚民力、順民心，完善公眾參與機制，鼓勵和引導人民群眾參與到城市規劃建設管理中，形成了“人民的城市人民建，人民的城市人民管”的良好局面。一是體現在城市規劃編制、實施過程中的公眾參與。成立了廣州市城市規劃委員會，并向社會各界公開推選廣州市城市規劃委員會專家和公眾代表。在編制城市規劃過程中，通過民意調查等方式促進公眾參與，通過官方網站、新聞媒體或者規劃地段豎立告示牌公示、舉行民主投票、聽證會等形式，廣泛征求公眾和專家意見；在規劃實施過程中公眾對違反規劃的行為有權檢舉和控告，公眾參與城市規劃已從淺層次的知情權走向更為深層次的參與權和舉報權。二是在推進城市管理中讓市民及時知情、積極參與、有效監管，鼓勵廣大人民群眾通過多種方式參與到城市建設管理中，實現城市共治共管。廣州擁有12345政府服務熱線、月度城管接訪日、廣州城管委官網政務信箱、電子郵箱、傳真以及微博、微信等公眾參與平臺，市民參與城市管理的渠道日益多元化。成立了城市管理公咨委制度，通過 “互聯網+政務”渠道，吸引市民深度參與城市管理。

（二）堅持規劃引領發展，構建國際化大都市空間格局

1.全國首開城市戰略規劃先河

2000年，廣州在全國率先開展了城市總體發展戰略規劃的編制工作，形成《廣州城市建設總體戰略概念規劃綱要》，確立了南拓、北優、東進、西聯的城市發展戰略，著重對空間結構、生態環境和綜合交通三個方面進行戰略性部署，成功帶動廣州實現跨越式發展目標。2007年提出“中調”戰略，推動城市發展由外延拓展向內涵提升轉變，實現城市集約和可持續發展，體現了城市精明增長、緊湊城市的先進發展理念。廣州已摸索出一種具有科學性、獨創性的規劃編制工作模式，即通過戰略規劃的編制，對城市戰略問題進行前瞻性研究，并將其作為總體規劃基礎與技術支撐，從而有效地指導廣州城市建設和發展，受到規劃界的普遍認可。

2.推行“三規合一”規劃管理模式創新

在1994年廣州市總體規劃修編方案的基礎上，廣州學習借鑒美國的“區劃”和香港的“法定圖”開展分區規劃，以城市土地利用和道路交通規制為核心，分解了總體規劃的人口規模、用地布局、公共設施、配套設施，并達到控制性詳細規劃的深度。2001年起，廣州整合了分區規劃和近20項重點地區控制性詳細規劃和各類專項規劃、規劃管理動態信息，完成中心八區（中心組團）的分區規劃與控制性規劃導則和規劃管理“一張圖”平臺，統一了規劃管理依據，在全國率先實現規劃管理辦公自動化；實現了公共媒體的“一張圖”成果公示，形成了公眾參與的平臺。2015年廣州創新開展“三規合一”，探索完善空間規劃體系，編制《廣州市“多規合一”工作方案》。實現多個部門的專業規劃納入全市“一張圖”平臺，完成“多規合一”的“一張圖”“一個信息平臺”和“一個協調機制”的工作內容，實現“國土空間”“規劃空間”和“經濟空間”在“一張圖”上的協調統一。

3.舉辦重大節事活動助推城市建設發展

回顧改革開放以來廣州城市發展歷程可以發現，“六運會”“九運會”“亞運會”、《財富》論壇等重大節事活動是廣州城市發展及競爭力提升的助推器，對增強廣州的中心城市功能、擴大國際知名度和影響力發揮了重要作用，推動了城市建設管理實現跨越式發展。一是“六運會”的舉辦推動了廣州城市的第一次“東進”，形成了天河地區以“六運會”主會場——天河體育中心為核心，集商業、商務、體育、文化、居住等功能于一體的城市新區，突破了圍繞舊城過度集聚發展的空間結構，推動了城市空間發展的快速東進。二是“九運會”的舉辦推動了廣州主城區的第二次“東進”，向天河區東部拓展，且對城市的功能提升與環境品質改善起到了顯著促進作用。三是“亞運會”的舉辦對正處于產業擴張、空間拓展跨越發展期的廣州城市發展起到了推動和刺激的作用。將“亞運會”籌備與城市整體和長遠發展相結合，出臺《面向2010年亞運會的城市規劃建設綱要》等行動計劃，推動了一批城市建設重點工程建設，多項城市重點建設工程在“亞運會”前完工。亞運會還帶動了重點地區發展，布局形成了“兩心一走廊”的亞運會重點發展地區空間格局（“兩心”指天河新城市中心和白云新城），完善多中心國際大都市的空間結構。四是《財富》論壇的成功舉辦，促進了廣州全面融入接軌和互聯互通國際，提升了國際大都市城市形象，擴大了國際影響力。

（三）堅持交通先行發展，構建全球互聯互通的國際交通樞紐

廣州堅持交通先行發展，注重建設國際機場、港口、高鐵樞紐站點等戰略性交通樞紐，加快推進城市對內對外交通基礎設施建設，構建全球互聯互通的國際性綜合交通樞紐。

1.注重建設國際化交通樞紐

一是推進新白云國際機場建設，不斷提升航空樞紐功能。2016年廣州白云國際機場旅客吞吐量達到5960萬人次，進入世界超大型航空樞紐行列。二是重點推進廣州港、南沙港區建設，提升國際航運樞紐功能。2016年廣州港的貨物吞吐量達到5.4億噸，全球排第6，集裝箱吞吐量達到1875萬標箱，全球排第7。三是推進鐵路樞紐站建設，提升綜合交通樞紐功能。2010年廣州南站建成啟用，廣州北站相繼建成，大大提升了廣州陸路交通樞紐承載能力。

2.構建“環+放射線”的城市軌道交通網絡

1988年，廣州市和法國里昂市合作完成了“十”字形“兩線”地鐵方案。1997年廣州首次在全國開展城市軌道交通線網規劃，強調了老城市中心和新城市中心的聯系，并預留了與周邊城市的銜接條件。2000年之后，為切合廣州戰略規劃的“十字”方針，加強市區與市郊地區的聯系，建立了“交通引導發展（TOD）”的土地開發模式。2011年通過增加地鐵環線、放射線和加密線，規劃形成了由19條線路組成的“環+放射線”形態，內環路以內軌道站點600米覆蓋范圍基本達到國際大都市水平。如今，廣州地鐵網絡橫跨廣佛兩市、覆蓋全市各區，形成了總長309公里的軌道交通線網，里程居中國第三、世界前十。

3.探索基礎設施投融資管理體制改革創新

改革開放之初，政府財力有限，難以支撐城市重大基礎設施建設，廣州本著解放思想、先行先試的改革創新精神，探索出不少基礎設施投融資管理創新舉措。以廣州地鐵為例，通過多渠道籌集資金建設，地鐵一號線成為國內第一條由地方政府自籌資金興建的地鐵，成功攻克了“世界地質博物館”的難關，地鐵建設也引領著國內其他城市的地鐵發展，成為全國地鐵的教科書。2016年廣州通過廣花一級公路、軌道交通十一號線、天河智慧城等試點項目，探索PPP模式推進基礎設施投融資管理體制創新改革。

（四）堅持城市管理創新，探索城市管理精細化品質化發展之路

1.推動城管綜合執法機制創新

作為全國城市管理綜合執法試點城市，廣州經過多年的改革，逐步形成了“統一領導，分級管理，以塊為主，條條保證，社會監督，依法治城”的城市管理體制。在全國較早成立全市城市管理工作的領導指揮機構——市城市管理委員會。建立“兩級政府（市、區），三級管理（市、區、街），四級網絡（市、區、街、居委會）”的城市管理體制，形成了市、區、街（鎮）權責統一的層級管理框架。加強了綜合執法、環衛保潔、市政燃氣等城市管理隊伍規范化建設，實現了服務、管理、執法的有機融合。通過“荔灣模式”和“車陂模式”推廣，積極探索城管和派出所、工商所、衛生監督所等聯合執法，創新建立公安城管聯合執法聯席會議、聯絡員、檢查督辦、信息通報、監督考核制度，在破解管不到、管不好、管不長等城市管理疑難雜癥上成效顯著。堅持以人為本原則，試行“有堵有疏”管理新模式。

2.推進社區治理模式創新

自2012年開展城市社區網格化服務管理以來，廣州市各區、街道按照“一個組織架構、一張基礎網格、一支網格隊伍、一套信息系統、一套管理制度”的基本架構，初步構建起城市社區網格化服務管理工作新格局。其創新之處主要有以下幾點：一是推動公共服務事項納入網格化管理。按照“先易后難、分批入格”原則，對公共服務基礎設施、城市管理、環境保護、社會治安管理、平安建設、消防、安全生產、矛盾糾紛調處、來穗人員（含外國人和出租屋）服務管理等領域，約200項公共事項納入網格化服務管理，做到網格管理全覆蓋，實現“大事不出網、小事不出格”。二是完善社區網格化服務管理制度規范。已形成社區網格精細化服務管理機制，制定出臺廣州市統一的網格員工作規范和實務操作流程，建立各有關部門服務管理隊伍與網格員協同聯動工作機制。三是推進城市管理基礎信息互融共享。逐步建立起城市社區網格化服務管理的基礎信息數據庫，初步實現數據統一采集、動態統一管理，并與社區網格化基礎信息數據互融共通，搭建城市管理基礎信息大數據庫，為推進社區網格化管理提供了技術保障。

（五）堅持生態文明建設，探索人與自然和諧共生發展

20世紀90年代初，廣州提出建設“兩個適宜”城市，之后廣州積極探索走發展經濟和保護生態環境的協調發展之路。其實踐做法如下：一是推進大氣污染治理。強化環境分區管理，實施落后產能淘汰，狠抓工業污染治理。二是推進水污染治理。實施“水更清”行動計劃，制定實施《廣州市實施〈南粵水更清行動計劃〉工作方案》，建立水環境治理聯席會議機制，重點推進黑臭河涌、廣佛跨界水體整治。三是推進垃圾分類，加快推進垃圾分類處理設施建設，創新垃圾分類全流程設計，實現“源頭減量、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理及全過程監管”的垃圾分類處理流程再造，垃圾分類走在全國前列，成功創建全國首批生活垃圾分類示范城市。四是推進城鄉綜合整治和跨區域污染協同治理。開展農村飲用水安全保障工程，開展鄉鎮水源地保護區劃分工作，推進農村生活污水處理設施建設，推動城鄉環境綜合整治。建立廣佛肇跨界環境污染聯合執法機制及三地監測預警與信息通報機制，與清遠、河源、東莞等周邊區域協同推進跨界污染整治。

（六）堅持城鄉區域協調發展，探索中心城市帶動區域共同發展模式

廣州長期貫徹落實中央統籌城鄉發展戰略，堅持工業反哺農業、城市支持農村的方針，加快城鄉一體化發展進程，逐步縮小城鄉差別，實現農村和城市共同發展、共同富裕。實踐做法主要有：一是加大財政投入力度，出臺一系列強農惠農政策，促進農業農村發展。二是加強城鄉一體化規劃建設，推動“多規合一”。三是補齊農村基礎設施和基本公共服務短板，加快推進城市基礎設施向農村地區延伸。開展農村生態示范村創建工作，推進村容村貌整治。四是推進新型城鎮化和美麗鄉村建設，深化國家新型城鎮化試點。實施美麗鄉村三年行動計劃，創建美麗鄉村和名鎮名村。實施鄉村振興戰略，促進“五化”融合發展。五是完善城鄉協調發展機制，大力發展現代農業。在全省率先開展統籌城鄉綜合配套改革試點，進行城鄉一元化戶籍制度改革和土地承包經營權流轉試點。六是千方百計促進農民增收。加強農村勞動力培訓力度和促進轉移就業。壯大發展農村集體經濟，扶持發展鄉村旅游，拓展農民增收渠道。

注釋：

①柳宏秋,趙衛權,許永舜．廣州現代化大都市建設的探索和實踐．中國廣州城市建設發展報告[M],2007．

②李萍萍,呂傳廷,袁奇峰,等．廣州城市總體發展概念規劃研究[M]．中國建筑工業出版社,2002．

③三中心一體系：指國際航運中心、物流中心、貿易中心和現代金融服務體系。

④三大戰略樞紐：指國際航運樞紐、國際航空樞紐和國際科技創新樞紐。

⑤一江兩岸三帶：指珠江兩岸經濟帶、創新帶、景觀帶。

⑥吳智文．廣州現代城市建設與環境治理[M]．光明日報出版社,2016．

⑦姚之浩,田莉． 21世紀以來廣州城市更新模式的變遷及管治轉型研究[J]．上海城市規劃,2017(5)．