粵港澳大灣區口岸合作：模式創新與實施路徑

◎ 尹來盛

口岸是我國對外開放的門戶，也是經濟體制改革的“試驗田”[1]。改革開放初，在“前店后廠”合作模式作用下，粵港澳經濟取得了舉世矚目的成就。在“一國兩制”的政策下，香港和澳門分別于1997年和1999年順利回歸祖國，粵港澳合作翻開了新篇章。香港從遠東貿易轉口港發展成為國際著名的金融、航運和貿易中心，澳門從遠東旅游博彩中心轉變為世界旅游休閑中心，廣東則一躍成為科技產業中心和先進制造業、現代服務業基地。隨著經濟全球化和區域經濟一體化的迅猛發展，國際間的競爭轉變為城市群之間的競爭，粵港澳大灣區成為國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。盡管粵港澳同屬一國，但人員之間的往來仍然受到三地口岸政策的制約。因應國際競爭的挑戰，國家適時出臺了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，就珠三角未來發展方向及粵港澳合作做出總體部署。粵港澳三地已就加速融合、建立粵港澳緊密合作區達成共識，簽署了《深化粵港澳合作，推進大灣區建設框架協議》。珠三角世界級城市群和世界級大灣區正在形成。在此背景下，推進粵港澳三地要素特別是人員流通已經具備了必要性。借鑒國內外已有的口岸合作模式，全面深入檢討三地人員流通現狀與問題，采取具體措施進一步暢通三地人員流通，對粵港澳經濟的進一步整合都將產生積極的推動作用。

一、粵港澳大灣區口岸現狀及存在的問題

（一）粵港澳口岸現狀及模式

口岸是人員與貨物跨界流動的通道。根據所使用的交通工具類型，粵港澳之間的口岸可以劃分為陸路、鐵路、水路3類。其中，粵港陸路口岸主要分布在毗鄰香港的深圳，目前共有6個陸路口岸；鐵路方面主要有廣九鐵路將內地與香港相連，廣東境內共設置4個鐵路口岸；水路口岸在深圳有福永碼頭和蛇口碼頭等口岸，珠海、中山、廣州、佛山、江門等市均有直通香港的碼頭客運業務。與此相對應，香港陸路口岸主要有沙頭角、文錦渡、羅湖、落馬洲、深圳灣等；鐵路口岸則有紅磡火車站；水路口岸主要有中國客運碼頭、港澳碼頭、機場碼頭以及屯門碼頭。粵澳之間的陸路口岸主要有拱北口岸和橫琴口岸，澳門則稱之為關閘口岸和路氹新城口岸（如表1）。

粵港澳通關口岸大多采取在粵港兩地邊境分別設立邊境管制站并分別進行出入境查驗的標準模式——“兩地兩檢”：包括內地出境檢查、香港入境檢查、香港出境檢查、內地入境檢查等環節。如羅湖口岸，內地旅客前往香港，乘車到達羅湖口岸后，進入內地出境大廳進行出境檢查，跨過連接兩地口岸的羅湖橋后，進入香港入境檢查大廳完成香港入境檢查，最后再換乘東鐵線前往香港目的地；從香港入境內地也是如此程序。兩地的邊檢部門分別在各自的管轄區域，按照各自的法律權限進行出入境檢查，因為沒有實現旅客資料的共享和交換使用，因此不涉及對方的法律問題。以大橋相連接的兩地邊檢站相隔大約有數百米的距離，中間沒有其他交通工具，只能步行。加上兩地邊檢及中間步行時間，完成整個通關通常需要45分鐘左右，節假日和高峰期的通關時間會更長（如圖1）。

除深圳灣口岸外，羅湖口岸的通關模式是目前最普通、最常見的通關模式，不需特別的法律安排就可實現。目前粵港陸路口岸均采取這一通關模式，其主要特點可歸納為以下幾個方面：（1）兩地邊境管制站分別設立在各自境內，兩地分別按照各自的邊檢管制政策設立邊檢管制站；（2）兩地分別進行各自的出入境檢查，互不干涉，各司其職，兩地邊檢不進行資料的共享，也不實行互認；（3）邊境兩邊同時就是交通換乘樞紐，由于邊境分別在深圳和香港的不同區位，在內地緊鄰中心區，在香港一方則遠離中心區，因此內地交通樞紐有各類長短途交通工具可供選擇，而香港方面只有東鐵。

表1 粵港澳口岸總體分布

（二）粵港澳口岸主要特征

隨著粵港澳三地經濟的逐步融合，三地之間的人員往來更加密切，人員流通呈現出許多特征，主要包括：

一是流通總量持續增長。以粵港兩地為例，1993年粵港兩地互訪人員總人數僅為2500多萬人次，經過20多年的發展，到2017年達到2.41億人次。目前粵港兩地互訪人員總人數的增長呈現平穩發展的趨勢，2004年-2007年互訪人員年均增長率為6%左右。由于內地赴香港手續繁瑣等原因，目前粵港兩地的人員雙向流通并不暢通，由此導致訪港廣東旅客人數一直保持在較低的水平。但是1997年香港回歸以及2004年CEPA實施后，訪港廣東旅客人數增長明顯快于同時期訪粵香港旅客人數，其中1998年-2003年，訪港廣東旅客年均增長24%以上，2004年增長率超過40%，2005年增長率有所下降，但是之后幾年增長率呈不斷上漲趨勢，2007年達到13%，訪港廣東旅客人數占粵港兩地互訪人員總人數的比重也從1997年前的6%左右上升到2007年的14%左右。2016年粵港兩地人員往來超過2億人次，日均往來人員超過60萬人次[2]。由此可知，政策因素對廣東人員往來香港影響很大（如圖2）。

圖1 羅湖口岸“兩地兩檢”標準通關模式示意圖

圖2 深圳陸路口岸通關人數（單位：萬人次）

二是訪粵旅客（香港居民）是粵港人員流通的主體。1993年訪粵香港旅客為2440多萬人次，訪粵香港旅客占粵港人員流通的95%以上。2007年底這一數字已達7000多萬人次，增長了近3倍，其中1997年香港回歸后，訪粵香港旅客人數增長迅速，1997年-2003年，除2003年“非典”影響人員流通外，其他年份年增長率在14%左右。但是近幾年訪粵香港旅客人數增長趨于穩定，增長率也趨于下降，2004年-2007年，年增長率為5.9%，相應地，訪粵香港旅客人數占粵港人員流通比重也降到86%～87%，但仍為粵港人員流通主體。2016年在訪港旅客中，來自廣東的旅客達4227.8萬人次，占訪港旅客總人次的76%。在訪港旅客中，通過陸路抵港的旅客達1.11億人次，占總抵港人數的75.12%。在離港的旅客中，通過陸路離港的達1.098億人次，占總離港人次的74.03%。2017年，澳門入境旅客總數為3261萬人次，其中來自中國內地的為2219.6萬人次，占總數的67.7%，來自廣東的旅客為923.26萬人次，占總入境旅客的28.3%（如圖3）。

（三）粵港澳人員流通存在的主要問題

圖3 按居住國家／地區劃分的訪港旅客

粵港澳經濟聯系的日益緊密對粵港澳人員流通提出了新的要求，現有的口岸合作模式逐步顯現出弊端，難以適應三地經濟更加緊密的需求。特別是粵港澳大灣區和世界級城市群的構建，對粵港澳三地人員的流通提出了新的要求。概括起來，粵港澳人員流通方面主要存在如下一些需要解決的問題：

第一，政策不對等導致粵港澳三地人員流通的非均衡和不對稱。長久以來，粵港澳人員流通存在著非均衡性和不對稱性。香港、澳門人員進出廣東比較容易，可以憑智能身份證和回鄉證在有效期內無限制多次往返，證照的類型比較簡單，申請也較為方便。而廣東人員進出香港、澳門盡管已經比以前開放很多，但是仍然不太容易和方便。主要問題是要辦理專門的證件，證件的類型較多，不同類型的證件有不同的限制和要求，申請程序相對復雜，申請的時間成本比較大。這種非均衡性和不對稱性既有香港、澳門政策的因素，也有內地政策的因素，當然也受到香港、澳門接納程度的制約。但更深層次的原因，則是由粵港澳人員流通政策的不對等性決定的。即廣東對香港、澳門全面開放，而香港、澳門對廣東則是限制性開放。根據香港的入境規定，在目前13項香港入境簽證／進入許可中，有5項不適用于“內地的中國居民”，分別是一般就業政策、受雇為外籍家庭傭工、來港受訓、來港就讀、以受養人身份來港居留，如果加上“資本投資者入境計劃”的適用范圍不包括“內地的中國居民”，共有6項“不適用”。而在這些“不適用”的條款中，“內地的中國居民”實際上與“阿富汗、阿爾巴尼亞、柬埔寨、古巴、老撾、朝鮮、尼泊爾及越南的國民”享受同等待遇。盡管“根據輸入內地人才計劃來港受雇的人士”的規定是專門針對內地人才，但總體而言，“內地的中國居民”無論是赴港就業、受訓還是就讀，實際上并沒有享受到如大多數國家的平等待遇，而是與少數國家一樣享受的是“特殊待遇”。

第二，未能對粵港澳服務業領域的人員流通做出特殊安排。目前，粵港澳人員流通政策的主要著眼點，乃是逐步開放內地各主要城市赴港“自由行”，主要目的是增加香港的客流，確保香港的旅游、消費和購物等。實際上，能否實現商務領域里的粵港澳人員較自由的流通更為重要，這直接關系到粵港澳合作尤其是以落實CEPA為核心的粵港澳服務業合作的深度和廣度，因此暢通粵港澳人員之間的商務流通，應該是當前和今后粵港澳人員流通政策調整的主要著力點。就廣東的現實需要而言，由于CEPA的逐步深入，香港、澳門服務業開始進入內地尤其是廣東，三地的服務業整合已經開始，香港公司對內地人員的聘用數量將大幅增加，而且由于服務業的特殊性，這些受聘的內地人員具有更多進出粵港澳的商務需求，而目前的政策對于這種需求尚未給予高度重視。這些內地員工和專業人士能否方便地進出香港、澳門，對于CEPA的落實和粵港澳服務業的共同發展，是一個關鍵環節，也可以說是一個“瓶頸”，解決得好，會起到積極的促進作用，解決得不好，則會起到消極的阻礙作用。而只有滿足這方面的需求，粵港澳經濟才會逐步實現真正的融合，并在融合過程中不斷提升粵港澳三地的產業形態，甚至催生出新的產業；而只有達成粵港澳人員流通的暢通無阻，才能實現上述目標。目前粵港澳三地尚未就此問題達成共識，也未能就暢通粵港澳服務業人員流通及時做出安排。

第三，粵港澳人員之間的商務往來仍存在諸多不便。這種不便主要體現在赴港簽證上。辦理赴港簽注對申請辦理人員的戶口還有特殊要求（如2017年5月前必須到戶口所在地辦理通行證和簽注），商業簽注門檻較高，簽注周期較長，多次往返的需求也得不到滿足，這在企業表現得尤為突出。企業人員如果不具有珠三角本地戶籍，則難以在廣東辦理簽證，企業員工很難赴港從事商務活動。自2017年5月1日起，在廣東全省施行居住證持有人在居住地公安出入境管理部門申辦因私出入境證件。廣東的企業人員通常需要頻繁地往來于深圳與香港之間，且赴港從事商務活動時間上具有很大的機動性，卻因為簽證的限制而無法實現多次往返。由于商務簽注受到限制，大部分企業員工都通過自由行簽注赴港。問題在于自由行簽注是旅游簽注而不是工作簽注，如果追究起來，以自由行簽注身份赴港進行工作性質的活動，在香港實際上是違法的。即使對此不追究，自由行簽注在申請過程中也存在兩個實際的問題，一是申請周期與商務預約周期不匹配，企業的商務洽談預約周期基本是5～10個工作日，而自由行簽注的申請周期是10個工作日，這樣當企業需要派員工赴港參會或陪同商務洽談時，申請自由行簽注時間上往往來不及；二是準許在港停留的時間與商務活動時間不匹配，自由行在港可停留7天，而企業赴港商務活動停留時間大致在1～3天以內，或當天回來第二天再去，并不需要一次性停留7天，企業商務赴港的特點是停留時間短而頻率高。自由行簽注解決不了這兩個問題，況且自由行簽注并沒有對內地完全開放，有些員工并無申請自由行簽注的資格。因此廣東企業大都是企業高層人員商務赴港，因為其他工作人員可能沒有簽注。有的企業不得已采取招聘具有廣東戶籍的員工以部分解決這個問題。

第四，香港人員進入廣東存在產業準入條件的限制，廣東人員進入香港存在入境和簽證政策的限制。雖然CEPA實施以來，內地對港澳服務業的開放程度進一步加深，但是政策規定與實際操作之間還存在較大差距，港澳地區的專業服務機構要進入廣東仍存在很多困難。一些原有規定并沒有適應CEPA的簽署而做出相應調整，香港律師即使通過內地的資格考試并獲得資格證書，仍然無法在內地開展業務，因為有關規定不允許一名律師同時在兩家事務所掛靠，香港律師必須取消其在香港的執業資格，方可獲得在內地的職業資格，這反而使香港律師在通過資格考試后面臨兩難選擇。類似情況在醫療、房地產、金融等服務行業也不同程度地存在。從廣東的角度看，目前珠三角民營企業中的中高層管理人員普遍存在進出香港不便的問題，而這些人恰恰又是經常需要隨時前往香港開展商業活動的人員。這就使得粵港經濟聯系和合作受到人為的區隔和阻礙。此外，雖然廣東企業到香港設立和注冊機構非常簡單，但非國有企業的經理和管理人員無法獲得自由出入香港的證件以及工作簽證，從而大大減少了香港對他們的利用價值，也大大延緩了兩地服務市場整合的進程。比較而言，廣東人員受到的限制更大，畢竟香港人員可以相對自由地進出廣東。

二、粵港澳大灣區口岸合作的必要性

第一，CEPA對粵港澳合作的特殊安排對暢通粵港澳人員流通提出了現實需求。2003年，內地與香港澳門簽署了CEPA協議，在2004年-2012年，又陸續簽署了9個補充協議。CEPA的主要目的之一，就是內地對香港、澳門開放服務業。而香港、澳門服務業進入內地的主要地區就是廣東。因此在CEPA協議中，對粵港澳之間的服務業做出了許多特殊安排。其中粵港澳2003年的CEPA協議附件四有3個服務門類的4項安排；2004年的補充協議一有2個服務門類的2項安排；2005年和2006年的補充協議二、三各有1個服務門類的1項安排；2007年的補充協議四有3個服務門類的4項安排；2008年的補充協議五有10個服務門類的16項安排；2009年的補充協議六有8個服務門類的9項安排；2010年的補充協議有14個服務領域；2011年的補充協議涉及3個領域；2012年的補充協議涉及21個領域的放寬，并增加教育領域的開放措施。可見CEPA關于粵港澳的特殊安排呈現逐步拓展和深化的特點。而作為知識型和智慧型產業，服務業的開放和合作主要取決于服務業從業人員的自由流通。人員的自由流通決定著知識和智慧整合的水平和效益，也決定著產業的發展。因此無論是港澳和廣東合作共同發展服務業，還是廣東借助港澳的優勢發展自身的服務業，都離不開人員的暢順流通，這是產業合作與融合對粵港澳人員流通提出的更高要求，也充分體現了產業發展的需求。如果說“自由行”更多的是旅游觀光方面的放開，那么基于CEPA的粵港澳產業整合對人員流通的需求，則更具商業價值。

第二，打造粵港澳優質生活圈迫切需要暢通粵港澳人員流通。打造粵港澳優質生活圈已經成為粵港澳三地居民的共識。就粵港澳三地的生活和民生而言，香港、澳門居民的生產和生活半徑早已先行一步拓展到了廣東珠三角地區，粵港澳口岸上下班高峰期的巨大人流、日益增多的“跨境學童”以及珠三角部分城市出現的“香港（澳門）居民小區”，已經充分證明了這一點。而隨著廣東珠三角地區經濟的發展和居民財富的增加，廣東居民的生活半徑正在逐步向香港、澳門拓展，香港、澳門的部分地區已經成為廣東部分具有相當經濟實力的居民的重要活動場所。可以說，香港、澳門和廣東居民的生活半徑正在由原來的彼此“相切”“單相切”（香港、澳門向廣東），向“雙相切”和更大范圍的“重合”發展。可以預見，在不久的將來，粵港澳三地居民的生活一體化將會在廣度上拓展和深度上強化。現實的需求將會對現有的人員流通政策形成“倒逼”的壓力，從而促使兩地政府不斷調整和改善人員流通政策，朝著暢通人員流動的方向發展。粵港澳三地政府部門需要認識到這一必然的發展趨勢，未雨綢繆，提早做出妥善的安排。

第三，將粵港澳大灣區打造為國際一流灣區和世界級城市群迫切需要暢通人員流動。2017年7月1日，國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府以及澳門特別行政區政府經協商一致，簽署了《深化粵港澳合作，推進大灣區建設框架協議》，目的在于強化廣東作為全國改革開放先行區、經濟發展重要引擎的作用，構建科技、產業創新中心和先進制造業、現代服務業基地；鞏固和提升香港國際金融、航運、貿易三大中心地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位和國際資產管理中心功能，推動專業服務和創新及科技事業發展，建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心；推進澳門建設世界旅游休閑中心，打造中國與葡語國家商貿合作服務平臺，建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，促進澳門經濟適度多元可持續發展。努力將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區、宜居宜業宜游的優質生活圈，以及內地與港澳深度合作的示范區，攜手打造國際一流灣區和世界級城市群。

三、國外口岸合作的模式與啟示

為使跨境旅客通關更加便利，國外在通關模式上有所創新。比如美國與加拿大實行“管進不管出”和“預檢”，波蘭與白羅斯、波蘭與德國實行“聯檢”。國外對通關模式的這些特殊性安排，對創新粵港澳通關模式具有一定的借鑒意義。

（一）美國－加拿大的“預檢”模式

美國－加拿大通關模式的特點是“管進不管出”和“預檢”。所謂“管進不管出”是指兩國只對其入境旅客進行查檢，而對出境旅客不加限制。該種模式在北美的美國與墨西哥、美國與加拿大之間較常見①。所謂“預檢”（Preclearance），是指將本國入境檢查設施設立于另一國，按照本國的入境查檢法律預先為入境本國的旅客完成入境查檢手續。美國在加拿大派駐入境人員做預檢的做法已有很長的歷史。1952年，美加簽署《特殊協議》，加拿大允許美國派駐邊檢和海關人員在加拿大機場為由加拿大往美國的旅客預先辦理美國入境及清關手續；1974年，美加正式簽訂《機場預檢協議》；1995年，為提升和改善預檢服務，美加簽訂了《開放航空協議》，美國邊檢和海關人員可分別在加拿大境內7個機場為旅客做預檢；2001年，美加簽署了《美加政府間航空預檢協議》，除延續原預檢服務外，還將自1997年起在溫哥華機場試驗實施的過境預檢服務擴展到更多機場，過境預檢服務允許由第三國過境加拿大往美國的旅客在加拿大機場直接接受駐加的美國邊檢和海關檢查。自實施預檢以來，美國與加拿大之間的航空交通量急劇上升。加拿大機場的使用率也隨之急速上升，機場效益大大提高。不但避免在美國機場造成入境瓶頸，減少旅客因擠塞導致延誤，縮短旅客在美國機場的轉機時間，而且加拿大航班可直達美國境內沒有出入境和海關檢查設施的中小型機場。美加采取一套固定的程序為預檢安排確定法律依據，其基本程序是：美加雙方達成共識后簽署協議確定合作模式，再以雙方協議為基礎制定具有法律效力的預檢條例，以此作為美國邊檢與海關人員在加拿大機場進行預檢的法律依據。

2002年5月1日生效的《1999預檢條例》（Preclearance Act）和2003年5月2日生效的《2001美加政府間航空預檢協議》（Agreement on Air Transport Preclearance between The Government of Canada and The Government of the United States of America），是現時美加預檢的法律依據，賦予美國預檢官員在加拿大機場的預檢區內遵照美國法律，包括美國邊檢和海關法律，執行對入境旅客及其物品的有關海關、出入境、公眾健康、食品、動植物健康等檢查。美國預檢官員在加拿大機場預檢區內的所有活動，包括出入境和海關檢查，都必須保障加拿大的主權、并依據加拿大法律來維護旅客權益，包括遵守《權利與自由憲章》《權利法案》《加拿大人權法案》等；預檢區內犯罪及違法等行為由加拿大執法人員處理，并以加拿大法律進行衡量與裁定②。協議按互惠原則同意加拿大在美國派駐入境人員做預檢的權利。《1999預檢條例》的主要內容有：條例目的；執行原則；預檢區界定與管制；預檢官員權力；對旅客檢查、對旅客物品檢查；過境預檢旅客資料傳送和旅客資料的使用范圍；違反預檢條例有關規定的懲罰；實施預檢條例的相關規章；定期回顧條例的執行與運作及條例生效日等細則等。美加通關模式的主要特點是：（1）兩國采取了“管進不管出”的通關查檢模式，即只對進入本國的國內外旅客進行查檢，而對出境的旅客不做例行檢查，與粵港澳現行通關模式相比，省去了一半的人力物力資源；（2）美加兩國分別在對方主要機場設置入境邊檢和海關邊檢，為從對方國家前往本國的旅客進行邊檢和海關的預檢；（3）美國海關邊檢人員按照美國的法律進行查檢，但其自身的生活按照加拿大法律進行。

（二）波蘭—白羅斯的“聯檢”模式

布列斯特市（Brest）位于白羅斯與波蘭交界處，借助該市臨近西歐的區位優勢，1996年8月，白羅斯政府開始在這里建設一個自由經濟區。以該市命名的口岸，是白羅斯與波蘭兩國間的一個重要客貨兩用陸路口岸。在旅客出入境查驗方面，白羅斯與波蘭兩國政府通過簽訂備忘錄，實行聯合辦公。在邊界兩側分別建有兩個旅檢場地，但兩國查驗人員并不是分別在各自境內的查驗場地對出境人員實施查驗。在白羅斯一側的查驗場地，除了白羅斯邊檢、海關對出境人員、車輛實施查驗外，波蘭邊檢、海關也跨境在此對將要進入波蘭境內的人員、車輛實施查驗。反之，在波蘭一側的查驗場地，除了波蘭邊檢海關對出境人員、車輛實施查驗外，白羅斯邊檢、海關也跨境在此對將要進入白羅斯境內的人員、車輛實施查驗。在邊境兩側的每一個旅檢場地，兩國查驗通道緊挨在一起，雙方邊檢、海關集中在同一場地，各自依據本國的法規，對旅客獨立實施過境檢查。比如，乘小車從白羅斯出境進入波蘭的旅客，兩國檢查官員集中在白羅斯境內的查驗通道上，查驗順序依次為白羅斯邊檢、白羅斯海關、波蘭海關、波蘭邊檢。反之，乘小車從波蘭出境進入白羅斯的旅客，兩國檢查官員集中在波蘭境內的查驗通道上，查驗順序依次為波蘭邊檢、波蘭海關、白羅斯海關、白羅斯邊檢。旅客過境，只下一次車，手持一張兩國合制的通行單，接受“兩國四方”的查驗，每個查驗部門對查驗合格的旅客在通行單上加蓋一個印章。最后，旅客持有加蓋四個印章的通行單，即可順利過境。除邊檢和海關外，其他查驗部門未在旅檢通道上設卡檢查。在貨物進出境監管方面，白羅斯與波蘭尚未實行聯合辦公。目前，兩國各自在本國境內對貨物進出進行獨立監管。但監管形式略有不同，波蘭僅在口岸查驗，白羅斯在距本方布列斯特口岸5公里處設有專門的查驗場地，所有進出境貨物在此查驗后，不再在口岸現場查驗，而是直接從口岸驗證放行。波蘭－白羅斯“聯檢”模式的主要特點是：兩國采取聯合出入境邊檢和海關檢查，即將波蘭出境和白羅斯入境邊檢口岸設施設立在靠近波蘭邊境一側，將波蘭入境和白羅斯出境查檢設施設立在靠近白羅斯邊境一側，從而拉近了兩國邊檢的距離，提高了邊檢效率。其主要做法是根據客貨的流向，將同一口岸分拆為兩部分，并分別設在兩國境內[3]。

（三）德國—波蘭的“聯檢”模式

在波蘭于2004年加入《申根協定》（Schengen Agreement）前，德國和波蘭兩國為簡化兩國邊境檢查，于1992年簽署雙邊關系協議，商定在同一邊界點兩側，不再分別各建一個口岸，而是選擇一側合建一個口岸。根據對等原則，奧德河畔法蘭克福口岸[Frankfurt（Oder）]、路德維希口岸在波蘭境內，由波蘭政府負責投資建設；福斯特口岸[Forst（Lausitz）]、波美勒口岸在德國境內，由德國政府負責投資建設。兩國在上述4個口岸實行聯合辦公。以波美勒口岸為例。該口岸占地34公頃，由德國政府投資9500萬馬克，歷時4年于1996年建成。德、波高速公路從口岸中間穿過，將口岸分為南北兩大部分。南北兩側都分別建有兩國共用的海關大樓、邊檢大樓、報關公司、查貨臺、重點查驗臺、檢疫站、緩沖停車場等。口岸每天約有800～1600部車輛過境，全天24小時開放。在波美勒口岸，兩國海關、邊檢、衛檢、動植檢、商檢共有員工800人，兩國邊檢和海關工作人員在一幢樓里工作，按照本國有關法律規定，各自獨立行使查驗職能。在旅客入出境查驗方面，小車和客車通道設在高速公路上，其查驗程序與白羅斯的布列斯特口岸基本相同。貨車通道與小車、客車通道分開，有專用貨檢場地。貨車駛離高速公路，進入口岸監管區域，在規定場地內，完成報關及其他相關手續后，再駛入高速公路離去。在高速公路一邊的貨檢場地，從波蘭出境進入德國的貨車，查驗程序依次為波蘭邊檢、波蘭海關、德國海關、德國邊檢。即先由波蘭方面辦理出口手續，再由德國方面辦理進口手續。在高速公路另一邊的貨檢場地上，從德國出境進入波蘭的貨車，則與上述描述相反。兩國的衛檢、動植檢和商檢均不在通道查驗，由海關代替這些部門履行驗證職能，待發現需要衛檢、動植檢等部門檢驗的項目，海關負責通知有關部門給予檢驗。為加快通關速度，兩國實行“邊檢管人，海關管物”。客運主要由邊檢負責，邊檢人員發現旅客攜帶走私物品時，馬上交給海關處理；貨運主要由海關負責，海關人員發現隨車員工證件不符時，馬上交給邊檢處理。德國—波蘭聯檢模式的主要特點是：在德國－波蘭邊境4個口岸中，兩個口岸設在波蘭境內，兩個設在德國境內[3]。其與波蘭—白羅斯聯檢模式的區別是同一口岸不分拆，兩國邊檢設施共同設在其中一國，這一點類似于粵港澳大灣區的深圳灣口岸。

（四）新加坡—馬來西亞的“先入后出”

馬來亞鐵路（Malayan Railway）在英國殖民時代修建，貫穿整個馬來半島，向北延伸至泰國曼谷，最南端則是新加坡。這條鐵路也沿新柔長堤通過柔佛海峽，因此通關方式有所不同。以新加坡出發乘坐火車去馬來西亞為例，通常是先入馬來西亞，后出新加坡。造成這種現象的原因是：馬來亞鐵路即使在新加坡境內仍然屬于馬來西亞，上了月臺就算進了馬來西亞，因此馬來西亞的鐵路入境邊檢設在位于新加坡腹地的丹戎巴葛火車站（Tanjong Pagar Station）內，此后在經過兀蘭邊檢站時再辦理新加坡出境手續③。這一特點，對于探索粵港澳口岸通關模式的特殊安排頗具啟發性。

“預檢”和“聯檢”是國外除了標準通關模式之外的兩種典型的創新型通關模式。雖然在口岸布局上各有不同，但其基本原則均是為過境客貨運通關提供便利。美加“預檢”模式由于采取“管進不管出”的單邊驗放模式，其口岸查檢相對簡單。“聯檢”模式雖然是兩檢（管進也管出），但兩國的邊檢操作拉近了距離，甚至緊靠在一起，并集中在其中一國，實際上為出入境旅客提供了便利。這些特點和創新，雖然不是國際普遍模式，但值得粵港澳在對通關模式進行特殊性安排的過程中予以借鑒。

四、粵港澳大灣區口岸合作的實施路徑

（一）對粵港澳人員流通做出普惠性安排并逐步過渡到優惠性安排

在世界范圍內，一個國家或地區制定人員流通政策的目的主要有兩個：一是限制不同政治、社會或經濟制度的兩個國家或地區的人員流通，以維持本國的社會治安、控制人口數目和素質，防止非法移民等；二是促進包括人員在內的各種生產要素在兩個國家或地區之間交往或交換，以達到地區經濟規模效益。對此各國或地區分別采取限制和放寬的出入境政策。目前，世界經濟已經發展到全球化階段，經濟的全球化意味著國家的資本、勞動力等生產要素和技術在國際間流動，各國的相互作用、相互依賴性增強。為了強化本區域經濟的規模效應，許多國家之間開始簡化或減少邊境之間不必要的人為阻礙，簡化甚至取消口岸管理制度，以充分利用國家或地區之間的各種資源。1985年6月14日，由5個歐洲國家（聯邦德國、法國、荷蘭、比利時、盧森堡）在盧森堡申根（Schengen）簽署的《申根協定》便是取消出入境管制的典型。申根協定取消了成員國相互之間的邊境檢查點，持有任一成員國有效身份證或簽證的人都可以在所有成員國境內自由流通，成員國協調對申根區之外的邊境控制。隨著申根區經濟的不斷發展，協定簽訂以后不斷有新的國家加入進來，截至2017年，申根協定的成員國增加到26個，構成了著名的“申根區”。“申根區”的形成實現了歐盟成員國之間的人員自由流通，是歐洲一體化進程中的一個里程碑。

（二）盡快落實粵港澳口岸通關模式特殊性安排有關事宜

正如上述所分析，粵港澳三地通關口岸的創新（特別是廣深港高鐵內地在香港設立口岸），香港和內地都是受益者，兩地應該以積極的心態共同推進這一事項。盡管在具體操作上同樣存在較大的困難和挑戰，但粵港澳仍然應該積極爭取中央的首肯和支持，深入研究和推進這一做法的可行性和操作性。因為隨著國際和國內經濟形勢的變化，香港對內地經濟依賴程度日趨增大，內地也需要借助香港的國際平臺功能“走出去”，香港經濟加速與內地融合，兩地經濟相互依賴，共存共榮的態勢日趨明顯，這就需要內地與香港特別是粵港之間的人員流通更加便利。在港深機場鐵路聯絡線、廣深港高鐵西九龍總站、紅磡火車站、中國客運碼頭和郵輪碼頭、香港國際機場、澳門國際機場等地是否設立內地口岸的看法上，都不同程度地受到了這種心態的影響，對通關模式的創新思維總體上是謹慎和穩健，甚或趨于保守。而實際上，鐵路口岸和航空口岸通關模式的創新更具核心價值和戰略意義，對粵港澳未來發展的影響也更大，更值得進一步全面系統地深入研究并盡快落實。廣深港高鐵已于2018年9月23日正式開通，港珠澳大橋預計將于年內開通，其口岸設置和通關模式直接關系到兩個重大基礎設施效能的發揮，迫切需要借鑒美—加“預檢”模式和新—馬特殊安排模式，盡快完成“一地兩檢”三步走中的第三步：即完成香港的立法工作，讓“一地兩檢”政策在西九龍站、香港國際機場飛往內地航線區、港珠澳大橋等地盡早落地。可喜的是，目前在香港西九龍高鐵站已正式落實“一地兩檢”模式（將兩地口岸工作臺距離拉近，但還是有一段距離，并放在鐵路終端），將通關時間縮短到30分鐘內，開啟了粵港澳三地通關口岸的新篇章。

表2 “預檢”模式與“聯檢”模式的比較

（三）統一查驗標準和信息共享以推進粵港澳口岸通關模式創新

目前粵港澳之間的口岸通關是標準的“兩地兩檢”模式。未來通關模式的演進大體上可以分三步走：一是繼續改善提升現有的以羅湖口岸為代表的“兩地兩檢”模式，使通關程序更簡單，效率更高；二是逐步推廣深圳灣口岸“一地兩檢”模式（德國－波蘭“聯檢”模式）或波蘭－白羅斯“聯檢”模式；三是“管進不管出”。通關模式的演變主要涉及的是兩地邊檢查檢標準與信息共享的問題。粵港澳三地邊檢部門可以在自愿原則下采集過境旅客的信息，然后逐步統一內地與香港、澳門的查檢標準。借鑒深圳灣口岸和香港西九龍站通關模式，進一步拉近邊檢工作臺距離，從而達到“一機兩屏”，實現真正的“一地兩檢”及“聯檢”。在此基礎上，進一步加強三地限制出入境人員名單之外人員的信息共享，在保留各自抽查權的情況下，將一邊的出入境檢查委托給另一方一并完成，從而實現“管進不管出”。比如粵方可將其出境檢查委托給港澳方，內地保留對出境人員進行抽查的權力。當遇到內地限制出境的人員通關時，由于香港、澳門邊檢數據庫不存在該類人員的數據，將限制該類人員入境香港、澳門，亦即不能出境內地；同樣地，從香港、澳門進入內地也是如此。要實現該種做法，粵港澳需要綜合考慮其邊檢設施的位置，并通過簽署相關協議來解決可能遇到的各種問題。

（四）因應粵港澳人員流通多樣性的特點及時對有關政策進行調整

早期的粵港兩地人員流通政策安排，更多著重于方便香港人士來內地投資和經商等經濟活動。2003年后以開放自由行為特征的粵港澳人員流通政策，更多考慮的是通過旅游、觀光等活動對香港、澳門的經濟予以支持。實際上，自由行是一種表面的、淺層次的人員流通，對個體來說，到港澳旅游觀光大都是一次性行為，不具有深層次的商業價值。“自由行”當然需要，但是還不夠。目前粵港澳三地人員流通呈現多樣性的特點，融合了投資、經商、就業、生活、休閑、消費、旅游等各個方面。需要從粵港澳三地進一步融合的目的出發，在充分評估香港、澳門的城市和環境承受能力的基礎上，檢討進一步放寬珠三角（內地）人員進入香港、澳門的政策空間，提高香港、澳門的經濟社會活力，促進三地的全面融合。

注釋：

①美—墨的通關模式與美—加有所不同。在簽署《北美自由貿易協定》的美加墨三國中，美國是最發達的國家，因此美國人憑簡單的證件（如駕駛證等）就能進入加拿大和墨西哥，而加拿大和墨西哥進入美國的查檢相對嚴格，其中墨西哥人員進出美國的查驗最為嚴格。在美國800萬～1000萬非法移民中，有400萬是由墨西哥偷渡進入美國，美國因此加強了美墨邊境的管理。雖然名義上仍然是“管進不管出”，實際上美國會在美墨邊境檢查出入境人員是否攜帶大量美元、走私武器彈藥以及出口未經許可的高科技產品等。因此本研究重點關注美－加之間通關模式的特點。

②需要指出的是，這一規定并非國外通關模式的普遍方式，而是特殊方式。通關特殊安排通常是根據兩個國家或地區之間的特殊情況而做出的，有關規定是兩個國家或地區協商談判的結果。內地與香港通關模式的特殊安排可以借鑒這種模式，但不宜原封不動地照搬，應該根據內地與香港的特殊情況做出具體的規定。

③馬來亞鐵道公司在新加坡境內有3個火車站，分別為： 丹戎巴葛（又稱SINGAPURA）、武吉知馬（BUKIT TIMAH）以及兀蘭（WOODLANDS），但只有丹戎巴葛火車站正式負責客運/郵包業務，武吉知馬火車站負責信號與行車事宜，兀蘭火車站則是新加坡政府設立的出入境關卡，不可辦理客運業務。