論行政指導的規(guī)范化

王煒媛

摘 要：行政指導是現(xiàn)代行政管理的重要手段之一，它被政府廣泛運用于經(jīng)濟、文化及社會管理等眾多領域。但行政指導在某些方面仍然存在不足與缺陷，并容易對公民、法人或其他組織的合法權益造成損害。因此，為了維護公民、法人或其他組織的合法權益，應當針對行政指導行為進行適當?shù)募s束與規(guī)制。本文正是基于此，以行政指導的現(xiàn)實問題及其規(guī)范化路徑進行探討，以期為我國的行政指導規(guī)范化和行政法治化提供借鑒和參考。

關鍵詞：行政指導規(guī)范化行政法治

1 引言

近幾十年來行政指導在政府管理活動中特別是經(jīng)濟管理活動中居于特殊地位，發(fā)揮著重要的調整作用。行政指導雖然具備眾多優(yōu)點，但在現(xiàn)實生活中，行政指導由于其特征、方式的獨特導致其缺乏透明性、隨意性等缺陷，也對經(jīng)濟調節(jié)和社會生活一定的負面效應[1]。因此，對行政指導進行規(guī)范性制度創(chuàng)新設計，完善政府行政指導的方式與內容，拓寬公民、組織的合法權益成為當下全面推進依法治國、建設法治政府亟待解決的重要問題[2]。

2 我國行政指導存在的現(xiàn)實問題

2.1以行政指導之名行強制之實

在行政管理的日常活動中，行政指導占據(jù)了很大的比重，在行政指導的過程中，行政強制或者變相的行政強制時有發(fā)生。雖然從原則上來說，行政指導具有非強制性，但是仍然有可能嬗變?yōu)閺娭菩缘姆侵笇孕袨椤Ｖ笇袨閭鬟f著行政機關的意思表示，雖然沒有法定強制效力，但是由于行政機關濫用權力以及相關行政執(zhí)法人員素質低下等原因，許多時候可能會出現(xiàn)以行政指導之名行行政強制之實的現(xiàn)象。

2.2行政指導程序規(guī)制規(guī)范缺失

行政執(zhí)指導具有很強的靈活性，能夠適應復雜的社會生活，但是在保證其靈活性的同時，意味著行政指導可能缺乏嚴格的程序規(guī)范。因此，很難保證程序公開透明，并很容易導致暗箱操作。因此對行政指導進行程序上的規(guī)范是必要的。正當?shù)男姓笇С绦驊敯Q策程序、發(fā)布程序和公開程序三個部分。行政機關在要制定和發(fā)布行政指導的同時，還應該公開行政指導的制定和實施細節(jié)，讓相對人能對行政指導有更深入的了解，保證行政指導的科學性和透明性。

2.3信息公開以及公眾參與缺位

政府信息公開具體到行政指導領域就是指，據(jù)以作出行政指導的信息根據(jù)缺乏必要的透明度，剝奪了行政相對人的知情權和參與權。行政指導的有關信息應當一并公開，尊重行政相對人的自主選擇權，從而保障民主參與對行政指導行為的做出和影響。

2.4責任追究與法律救濟不完善

行政訴訟法并不承認行政指導行為的可訴性、可救濟性。不論是帶有“強制性”的行政指導還是規(guī)范性的強制指導，有可能會對相對人的利益造成一定程度的損害，所以本文并不贊同以這種一刀切的方式，完全否定行政指導行為的可訴性。必須要建立相應的機制，以明確和追究責任，并在此基礎上實施法律救濟。在行政機關做出一些有失公正、明顯錯誤的行政指導，對行政相對人的合法利益造成損害的時候，行政相對人應該能夠據(jù)此提起行政訴訟以維護自身的合法權益，而法院不得因表面上是行政指導而拒絕受理。

3 行政指導規(guī)范化的對策與建議

3.1健全行政指導的法律法規(guī)

行政指導雖然沒有強制執(zhí)行力，但是也必須符合行政合法原則：不應該超越法律的界限，應該按照相應的程序規(guī)范，制定和發(fā)布合理合法的行政指導。并且，保證政府信息的公開透明，讓相對人能了解行政指導的產生過程和實施細節(jié)。因此必須健全相應的法律法規(guī)，按照規(guī)范的程序進行行政指導，同時對一些不合理的行政指導所產生的損失，按照相應的法律規(guī)定進行責任分配，如果指導方存在違法或者濫用職權的行為，對相對人的合法利益造成了損失，應該給與相應的賠償或者補償。

3.2嚴格行政指導的程序規(guī)范

行政指導行為必須遵循集體決策、專家論證、風險評估、公眾參與聽證的程序規(guī)范，充分聽取相對人的意見和建議，綜合考慮各種因素作出行政指導行為。特別是由于行政指導多為跨領域指導，行政機關很難精確掌握所有領域的發(fā)展規(guī)律，為保證行政指導的科學性，應咨詢專家意見，對行政指導進行相應的風險評估。此外，為保證和擴大公眾的民主參與空間，應該讓公眾參與聽證過程。只有嚴格遵循行政指導的程序規(guī)范，才能保證指導的民主性、科學性和透明性[3]。

3.3加強信息公開與公眾參與

陽光是最好的防腐劑，只有陽光、動態(tài)、開放、透明的行政指導行為，才能增進公民對行政機關的支持與理解，才能遏制腐敗、增強政府公信力。加強信息公開，可以通過拓寬信息渠道，加強信息透明度來實現(xiàn)。而公眾參與的實現(xiàn)則可以舉辦聽證會和公民意見咨詢會來拓寬公眾表達意見的渠道，使表達方式多樣化。

3.4建立責任追究與救濟機制

做出錯誤的行政指導的行政機關應當承擔相應的行政責任。包括警告，記過，降級，撤職，構成違法犯罪的，甚至要依法追究其行政責任。在行政指導方面，完善責任追究體系的同時，相應的責任制要明確。同時，依照國家財產法等進行合理的救濟。司法是保障社會公平正義的最后一道屏障，因此行政指導也理應可以在行政訴訟途徑中得到救濟[4]。

4 結論

在依法治國，建立建設法制政府和服務型政府的的大背景下，我國的行政指導仍然在存在強制性行政指導、規(guī)制規(guī)范不完善、信息公開與公眾參與度不足和法律救濟不完善等問題。在行政指導被普遍運用的今天，只有在逐步深化對行政指導行為的認識的基礎上，對行政指導的程序加以規(guī)定，廓清行政指導過程中的法律責任，最終通過完善行政訴訟法規(guī)范，將行政指導行為逐步納入司法審查范圍，完善行政賠償制度與行政補償制度中有關行政指導的內容，才能讓行政指導充分發(fā)揮優(yōu)勢，成為優(yōu)化資源配置，輔助政策貫徹落實，服務公民生活的良法善治。

參考文獻

[1]王丹陽.我國行政指導行為現(xiàn)存問題及規(guī)范化路徑[J].實事求是，2016（04）：29-32.

[2]胡建淼：《行政法學》，法律出版社2015年，第489頁.

[3]李向平.對行政指導行為不屬于行政訴訟受案范圍之質疑[J].河北法學，2004（01）：87-89.

[4]轉引自[美]P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第106頁.