設施農業發展造成耕地保有量減少應對淺析

裴向偉 王美琴

摘 要：由于國家對發展設施農業高度重視，出臺了一系列支持設施農業發展的政策，極大地促進了設施農業的發展，設施農業用地也隨之大量增加，造成耕地數量減少。針對以上情況，如何做到既要積極為廣大企業、群眾搞好設施農用地備案服務，又要做好耕地保護工作，確保完成上級下達的耕地保有量任務這一課題，提出應對建議。

關鍵詞：設施農業用地；耕地倒掛；建議

近年來，由于國家對發展設施農業高度重視，出臺了一系列支持設施農業發展的政策，2010年，為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，國土資源部、農業部下發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號），明確了設施農用地管理有關要求和支持政策。2014年，隨著現代農業和土地規模化經營不斷發展，為進一步完善現行的設施農用地政策，規范用地管理，國土資源部、農業部又出臺《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（〔2014〕127號）。這些惠農政策的推出，極大地促進了設施農業的發展，設施農業用地也隨之大量增加。設施農業用地性質屬于農用地，按農用地管理，不需要辦理農用地轉用征用手續，但是，農用地不等同于耕地，每年土地變更調查，仍要相應造成耕地數量減少。西平縣也因國家政策影響，設施農業用地也迅速增加，耕地保護形勢日漸嚴峻。

1 西平縣近幾年土地變更調查因設施農用地造成耕地變化情況

根據國家下發的2015年至2017年土地變更調查結果，西平縣耕地數量從79643.79公頃減少到79366.48公頃，三年總計減少277.31公頃（4159.65畝），其中因設施農業占用減少64.34公頃（965.1畝）。具體2015年設施農業占用14.68公頃，2016年設施農業占用13.2公頃，2017年設施農業占用36.46公頃，整體呈逐年增加趨勢。

2 已進行備案設施農用地占用耕地情況

按照《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（〔2014〕127號）精神，設施農用地不需審批，實行備案制。為規范設施農用地備案工作，西平縣人民政府出臺了《西平縣人民政府關于進一步支持全縣設施農業健康發展規范設施農用地管理的通知》（西政文〔2016〕89號）。從2015年10月開始，截止2018年9月底，經農業、畜牧、國土等部門審查備案設施農業用地共120宗地，共計占用耕地282.98公頃（4244.457畝）。具體情況如下：

2015年設施農業用地備案7宗，共占用耕地2.84公頃（42.528畝）；2016年設施農業用地備案40宗，共占用耕地21.24公頃（318.56畝）；2017年設施農業用地備案29宗，共占用耕地19.19公頃（287.794畝）；2018年截至9月底，設施農業用地備案44宗，占用耕地239.71公頃（3595.692畝）。

3 設施農業用地占用耕地情況分析

從近幾年我縣已備案設施農業占用耕地數據可以看出，近年來我縣設施農業發展速度快，規模化養殖業、種植業發展迅速。特別是大型現代化養殖項目發展迅速、規模大、占地面積大。其中西平縣牧原農牧有限公司設施農業項目用地105.25公頃（1623.762畝）；河南森亞牧業有限公司養殖項目用地6.33公頃（95.015畝）；河南豐源和普農牧有限公司的設施農業項目用地52.94公頃（794.09畝）；譚店鄉兩個養殖項目用地29.11公頃（436.637畝）；專探鄉兩個養殖項目用地12.48公頃（187.169畝）；五溝營鎮兩個養殖項目用地37.3公頃（559.91畝）等。除此之外，還有幾個大型項目還未完成備案（比如：河南豐源和普農牧有限公司在盆堯、二郎、重渠三個鄉的五個養殖項目擬占地968.95畝），占地面積也比較大，這勢必造成我縣耕地大量減少，出現耕地保有量倒掛現象。

2017年《西平縣土地利用總體規劃（2010-2020年）》調整完善成果確定我縣規劃期內耕地保有量指標為79260公頃，2017年土地變更調查我縣年末耕地79366.48公頃，2017年我縣實際耕地數量與規劃確定耕地保有量相比還結余106.48公頃（1597畝）。但是，2018年土地變更調查即將開始，2018年已備案的設施農業用地44宗將納入變更，涉及占用耕地239.71公頃，以及河南豐源和普農牧有限公司在盆堯、二郎、重渠三個鄉的五個養殖項目擬占地64.6公頃，僅此一項占地與2017年結余的106.48公頃（1597畝）相比，我縣就會出現197.83公頃（2967.45畝）耕地保有量倒掛，若加上建設占用、違法占地等，耕地倒掛將更加嚴重，規劃確定的耕地保有量指標將無法完成。

4 針對存在問題的應對建議

因發展設施農業是國家政策支持的，得到廣大群眾的擁護，發展設施農業的熱情很高。根據“放管服”精神，在農業、畜牧和鄉鎮政府按各自職責把好關后，國土部門既要積極為廣大企業、群眾搞好設施農用地備案服務，又要做好耕地保護工作，確保完成上級下達的耕地保有量任務。鑒于此，提出以下建議：

1、由于設施農業用地量大，特別是現代化大型養殖業，

需大量生產設施和附屬設施用地。建議地方政府以及相關專家學者向上級部門呼吁，可否將養殖業中的生產設施用地仍作為耕地屬性進行保護，這樣就不會造成耕地大量減少，對耕地保有量尤顯重要。

2、對于設施農業用地，參照“占補平衡”政策，由縣

政府先行負責協調養殖業的附屬設施、生產設施，種植業的配套設施的占補平衡指標。設施農業用地單位按照購買“占補平衡”指標的標準繳納復墾保證金，待設施農業用地復耕合格后，復墾保證金足額退還。

3、強化復墾保證金的收繳，根據屬地管理原則，由設

施農用地所在地鄉鎮政府切實將復墾保證金收繳到位，確保設施農用地到期后的耕地復墾。

參考文獻

[1]《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（〔2014〕127號）

[2]劉崴《設施農用地管理中的問題及對策研究》國土資源，2016（05）

[3]馬聿浩《對養殖類設施農用地發展的思考——以建德市為例》浙江國土資源，2015（11）