煤炭產業公共衛生事件的應急管理研究

柳金川 楊佳甫 張雨晨

【摘 要】 本文基于陜西省榆林市橫山縣煤礦企業的實地調研，提出了煤炭產業公共衛生事件應急管理存在的問題，并提出了解決措施：注重危機管理人才的培養；樹立科學的危機管理意識；建立與完善危機預警機制；建立危機聯動機制；建立健全煤礦安全法規政策；完善危機善后處理機制。

【關鍵詞】 煤炭產業；應急管理；公共衛生

一、研究背景

煤炭是我國的主要能源，是影響國民經濟發展和人民生活水平提高的基礎產業，在一次能源生產和消費結構中，煤炭始終占三分之二以上。煤礦生產關系到員工生命安全，關系到煤炭產業的健康發展，關系到社會穩定，所以制定煤礦事故應急管理和響應預案對陜北能源發展具有重要意義。

在社會主義市場經濟發展時期的大背景下，我國目前處于事故易發特殊時期，煤礦事故多發仍是煤炭產業的行業之痛，現階段煤炭產業的快速發展，需要制定相對應的應急管理體系來保證產業的健康發展。但是鑒于煤礦生產本身具有特殊的作業環境，加上人為追求經濟利益等原因，致使在日常的生產過程中，由于安全管理不善而引發各類安全事故層出不窮。從而影響了煤礦的正常生產經營，給國家和礦工帶來了巨大的財產和生命損失。

煤炭產業公共衛生事件在現實中出現過很多次，對煤炭工人造成身體和健康的影響，為了預防公共衛生事件的發生，我們需要制定相關政策和法規，總結實踐經驗，更好的凈化煤炭產業生產環境，給員工一個安全的工作條件。

陜西省逐年加強對煤炭行業生產安全的監管，更新和完善了煤炭行業原來的安全生產相關管理制度，并在新的管理思想指導下，建立了陜西省煤礦事故災害應急預案，增強了應對、防范煤礦事故風險和事故災害的能力。但目前效果并不明顯，還存在許多問題，如缺乏有效的危機預警機制，應急處理指揮不協調，執行不利。如何建議全方位、高效的煤炭生產突發事件應急管理機制，對提高應急救援能力，控制事故災害的惡化和保障生命財產安全等都具有重大意義。

二、相關研究現狀

1、關于公共衛生事件

公共衛生事件是指突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。另有解釋為突然發生、造成或者可能造成嚴重社會危害、需要政府立即處置的危險事件。它具有突發性、公共性、危害性、國際性以及處理的綜合性和系統性的特點。

公共衛生事件因其傳播范圍廣、社會影響大、公共關注程度高而一直是國家十分重視的部分。其發生不僅威脅生命安全，損害身體和心理健康，會對我國經濟發展造成嚴重的影響，并且使國家或地區形象受損。故而在我國國內和國際上，公共衛生事件的發生都會對人民的生命財產安全和社會秩序的維護造成重大影響。

就我國而言，自2003年初爆發的非典型性肺炎事件發生后，中國社會公眾對公共衛生事件開始有了廣泛關注。近年來我國也發生過如染色饅頭事件、乙肝疫苗致死事件、蘭州自來水苯含量超標、騰格里沙漠排污影響生態保護等公共衛生事件，其影響極其廣泛，大大危及了人民的生命安全與社會秩序。

2、關于應急管理

應急管理是應對于特重大事故災害的危險問題所提出的，指以政府為主的公共組織在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。

事故應急管理的內涵，包括預防、準備、響應和恢復四個階段。盡管在實際情況中，這些階段往往是重疊的，但其中的每一部分都有自己單獨的目標，并且成為下個階段內容的一部分。

我國應急管理體系自2003年總結抗“非典”經驗教訓時開始全面建設。在長期實踐中逐步形成了統一領導、分級負責、條塊結合、屬地管理的體制。其發展分為研究的萌芽、研究快速提升、研究質量提升三個階段。目前我國應急管理工作主要分為三個方面：首先是加強相關應急機構的建設，在衛生部、各級政府設應急辦公室、應急部門，建設協調機制；其次是監測預警和應急預案體系的建設；還有加大培養應急人才和加快宣傳應急知識的工作。但仍舊存在防范難度大、公共衛生事件增多、資金投入不足、法律不完善等問題。

放眼世界，許多國家同樣建立了應急管理處理體系。一些發達國家例如英國、美國、澳大利亞和日本的應急處理能力在國際上就處于領先地位，他們不斷建設和完善應急管理體系提升自身應急管理能力，形成了具有全方位、立體化、多層次和綜合性特點的應急管理網絡，還注重完善應急管理相關法律法規，在全國范圍內形成一個有機協作體等。同時，各國應急管理處理體系的權力體系也有所區別，例如美國以“聯邦—州—地方”三級公共衛生部門為基本構架，以垂直管理體系為管理運行模式；而英國則分為中央和地方兩大部分，分別為戰略層和執行層。

3、關于公共衛生事件應急管理

公共衛生事件應急管理多是針對突發性的公共衛生事件，且主要研究的方面集中于重大疫情的防范，而忽略了針對煤炭一類易引發重大公共衛生事件的高危產業的應急管理。在這一方面，不僅需要醫療制度的完善、醫療水平的提升，還涉及到人員、組織的管理，需要運用政府管理和企業管理的諸多制度、手段和方法。當然，就目前國內外公共衛生事件應急管理的研究現狀與已有成果，也可以為我們提供一定的借鑒經驗與研究思路。

總之，面對公共衛生事件多帶來的種種危害，應急管理是必不可少的。我國是本著“居安思危，預防為主”的指導方針，并將“以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；依法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質”作為國家突發公共事件總體應急預案的六項工作原則，對應急管理不斷地進行發展與完善，并向著人民安定與社會安穩的目標不斷努力。但同時，筆者認為應以全球化的思維角度去借鑒發達國家的經驗來提高我國應急管理的能力與效率。

三、煤炭產業公共衛生事件應急管理現狀

此次調研共做了48份調查，其中包括37份問卷和11份訪談，調研地點主要是陜西省榆林市橫山縣波羅鎮以及周邊村莊。

根據調研數據所示，此次調研對象男女比例分配較為協調，其中59.46%為男性，40.54%為女性。而且各個年齡段的村民都有，占比最多的是26-45歲以上的人，占比64.86%；其次是46-60歲之間的人，比重為27.03%。其中接受問卷調查的居民多是初中學歷，占比64.86%。在此次調研對象中，農民和礦廠工人的比例接近，但是礦廠工人所占比例稍高，村干部的比例最小。

1、對于環境的滿意程度以及環境狀況與煤炭產業的相關程度

經調研數據分析得出，接近一半的居民對于自己的生活環境都較為滿意，占比47.37%，也有超過半成的工人對于自己的工作環境較為滿意或非常滿意，但是同時也可以發現仍然有超過30%的居民和工人對于目前的環境處于不滿意的狀態；這一方面反映出政府和企業對于環境的治理有了一定的成效，另一方面也反映出當地環境的治理仍需要進一步加強努力。

在所有的群眾中，超過半成的民眾認為當地的環境污染與當地的煤炭企業具有比較大的相關性，占比73.68%。

2、對公共衛生問題以及應急知識和體系的了解程度

調查數據中，超過半數的民眾對于公共衛生問題的了解程度較低，占比63.16%，而只有10.53%的民眾對其了解程度較高，反映出當地群眾關于公共衛生方面的知識較為缺乏。而且對于政府公共衛生事件應急管理部門和體系，不了解的民眾仍然占到大多數，占比73.69%，僅僅只有15.79%的民眾對于這些知識非常了解。

對于公共衛生事件應急管理的知識，煤炭工廠和當地政府都進行過宣傳，但是兩者相比較就會發現，煤炭工廠對于公共衛生事件應急管理方面的宣傳工作做的比當地政府稍好，但是兩者都存在半成左右乃至半成以上的民眾仍沒有接收到宣傳知識，這說明對于這方面的宣傳工作仍不到位。而且在調研中發現，煤炭工廠的宣傳工作對于中高層級干部做的較好，但對于下層工人的宣傳工作則做的不是特別到位。

3、關于公共衛生問題的治理程度

經過分析調研數據得出，超過半成的煤炭工廠對于治理公共衛生問題都有相關的措施規定，占比66.7%，表明當地的煤炭工廠對于公共衛生問題有著較高的重視程度；但是對于這些政策措施以及其實施的效果，仍然有接近半成的民眾對于其效果持不滿意態度，表明煤炭工廠在實施這些政策的過程中仍然存在著較大的改進空間。

當地政府對于煤炭企業的公共衛生問題進行了嚴格的監督和管理，而且在調研中發現，政府對于煤炭企業公共衛生事故的處罰力度十分巨大。但是仍然有超過半成的民眾對于當地政府的制度措施持不滿意的狀態，占比63.16%，同時對于當地政府的監管力度，仍然有42.10%的民眾持不滿意的狀態，民眾對于兩者的滿意程度都較低，說明當地政府在對于公共衛生問題的制度以及監管方面仍然需要很大的改進。

四、提升煤炭產業公共衛生事件應急管理能力的建議

1、注重危機管理人才的培養

人才的培訓是一個組織隊伍建設的基礎性工作，是提高危機應急管理隊伍整體素質和業務能力的重要途徑，也是應對危機事件的重要途徑。因此應該將危機管理人才的培養工作提上重要議事日程，切實加強培養，將人才培訓工作提升到一個更高的水準，才能夠更好地提高應急管理能力。

而在培養人才的過程中，也應該遵循一定的原則，才能夠更好地提升培養的能力與水平。首先，應該遵循按需施教的原則，即就是當地政府在進行危機管理人才培養的過程中應該結合本地的實際情況，從本地的多發性、易發性危機事件出發，進行人才的培養；其次，應該注重理論聯系實際的原則，在危機管理人才的培養培訓中，不能一味地注重理論上的學習與研究，正如加拿大聯邦政府專業危機管理人員的培訓教學中，理論教學占了四成，而實踐教學占了六成，因此應該將應急管理的理論和實際有機結合起來，有針對性和有側重點地進行應急管理的培訓；最后，應該堅持學用一致的原則，如果培訓與使用脫節，接受培訓的人員在接受培訓之后卻未從事應急管理相關工作，就會產生人力、物力、財力等資源的浪費，而且也失去了培訓的意義。

2、樹立科學的危機管理意識

對于政府的應急管理工作而言，“居安思?！钡囊庾R需要貫穿在平時的管理過程之中。正如新公共管理運動中提到的事前預防大于事后治療的原則，在日常的工作生活中就應該在思想上對危機事件進行高度重視，促使應急管理人員樹立正確的危機意識，以保證在危機來臨之時能夠提高應急管理的能力，能夠從容應對。

3、建立與完善危機預警機制

在新公共管理運動中，奧斯本提出了事前預防大于事后治療的觀點，從這一思想觀點出發，在應急管理中應該將一部分重心放在事前預防上，因此也應該在制度上制定關于事前預防的制度，即就是應該建立和完善應急管理的危機預警機制。除此之外，也應該在應急管理的過程中配備先進的信息化設備和公共危機預警設備，建立強大的預警信息網絡，以使得在危機來臨之前，政府部門能夠有效及時地處理。

4、加強危機管理的制度建設，建立危機聯動機制

對于應急管理而言，制度建設始終是其重要途徑之一，而在制度建設的過程中，危機聯動機制就是一個十分重要的制度，即就是在危機管理過程中有效地組織政府內部各部門之間，政府與社會組織之間的溝通與互補，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動，協調處理危機的規律性運作模式。

首先應該在縱向上實現上下聯動，建立省級地方政府、縣級地方政府以及煤炭企業的三級聯動機制，由省級地方政府指派專業的人才進行指導，縣級地方政府應急管理部門進行主要管理，煤炭企業按照政策制度規定按時在第一時間進行匯報與反饋，然后由省級地方政府專業人員進行指導，由縣級地方政府和煤炭企業合作組織力量進行處置。

其次應該在橫向上實現協調互動。針對公共衛生危機問題，由應急管理部門進行統一發聲，并由與煤炭企業相關的業務科室部門提供相關材料，形成分工協作、責任明確的應急管理處理格局，加強地方政府各部門的合作，建立橫向溝通機制，共同處理危機問題。

5、建立健全煤礦安全法規政策

首先應該盡快修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產資源法》，完善配套法規，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭法規體系。其次應該加強煤炭執法隊伍建設，建立健全企業內部技術管理規章制度，規范礦井設計、施工、技術改造、生產和加工利用等方面的行為，深入開展安全質量標準化活動?？傊瑧摷泳o完善煤礦安全法規，使其適應新形勢下煤炭行業發展的管理方式，確保政策之間良好銜接，避免重復甚至矛盾。

6、完善危機善后處理機制

首先應該建立危機后的調查反饋機制，讓政府能夠作為獨立的第三方做調查主體，同時應該明確調查的內容，危機發生的原因，危機管理的過程以及危機管理的能力等。其次應該建立危機管理的反饋機制，根據反饋得到的結論，更新危機管理觀念，完善危機管理制度，改進管理政策以及建設危機管理機構，從而有效地提高應急管理能力。最后應該建立健全危機之后精神衛生的救援制度，構建精神心理救濟機制，通過立法途徑將心理援助納入政府應急管理計劃。

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【作者簡介】

柳金川，男，陜西榆林人，現就讀于西北大學公共管理學院2015級行政管理專業本科生.