我國政府體育職能定位及實現路徑

霍德利　胡銳　毛旭艷

摘 要：運用網絡分析法等從政府、體育市場、社會體育組織健康促進的目標出發，對我國政府的體育職能進行新的審視。在討論政府體育職能價值取向的基礎上，構建出由體育政治職能、體育經濟職能和體育社會職能3個維度、18個指標組成的政府體育職能結構體系；進而對我國政府體育職能定位及其相互關系進行量化研究；最后基于路徑分析邏輯，從內部優化與外部協調兩個維度對我國政府體育職能實現路徑做具體分析。

關 鍵 詞：政府體育職能；有效政府理論；網絡分析法

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）04-0028-07

Abstract： By using methods such as network analysis， the authors took a new look at Chinese government sports functions， starting with the goal for the healthy promotion of the government， sports market and social sports organizations. On the basis of discussing government sports function value orientation， the authors built a government sports function structural system that is composed of 18 indexes on such 3 dimensions as sports political functions， sports economic functions and sports social functions， then made a quantitative study of Chinese government sports function orientation and their mutual relations， and lastly， based on path analysis logic， carried out a specific analysis on Chinese government sports function realization paths from such two dimensions as internal optimization and external coordination.

Key words： government sports function；efficient government theory；network analysis

中國正在向體育強國邁進，在這一過程中中國體育事業出現了諸多問題：舉國體制下競技體育的成績與其所衍生出來的問題引起了人們的廣泛關注，當下一些競技體育項目管理體制的改革已然成為各界體育人士討論的焦點；群眾體育發展滯后，不能為中國體育的騰飛起到支撐和保障作用；體育產業發展動力不足，在世界范圍內真正有影響力的中國體育品牌少之又少。簡言之，目前無論是體育系統內部還是體育系統與社會其他系統之間發展不協調現象仍然普遍存在，中國要立于體育強國之林，打造中國體育升級版，轉變政府體育職能，建設現代體育政府勢在必行。政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，它反映了政府公共行政的工作內容和活動方向，是公共行政的本質表現。在體育大國走向體育強國的過程中，我國政府體育職能如何定位，實現路徑如何選擇是當前體育理論界人士需要深入研究的問題。本研究在討論政府職能定位需要遵循的原則和理論依據的基礎上，采用網絡分析法對政府體育職能定位問題進行了客觀量化分析，找出中國體育發展現狀下政府需履行的重點體育職能是什么，并使其相對重要程度清晰地呈現出來，然后在此基礎上對實現路徑的具體內容及其相互關系進行分析，以期為政府相關決策和后續研究提供參考。

1 政府體育職能定位原則

發展體育事業，實現由體育大國向體育強國的跨越是一個時期我國體育工作的重點，也是思考政府體育職能定位的重點，為了保證政府體育職能的定位和實現體育強國的目標相匹配，那么在政府體育職能定位過程中需要遵循一定的原則，具體是：（1）效率性原則。它是指政府的體育職能定位應盡可能使政府有關部門在行使有關職能時，以盡可能短的時間、盡可能少的人員、盡可能低的經濟耗費取得盡可能大的效益。其要求是：政府機關要嚴格按照法定的程序和期限履行自己的職責；政府的機構設置要精干，職權劃分要明確；政府的體育職能定位要有利于節約政府的行政成本。（2）系統性原則。體育事業并不是一個獨立的個體，它包括諸多組成部分，如競技體育、群眾體育、體育產業、體育社會團體和政府體育機構等等，在發展過程中，它的各組成部分之間是相互聯系的，當一個部分發生變化時，其他部分也會發生連鎖反應，從而對全局產生影響。具體來說，系統性原則就是把體育看成一個各組成部分既相互區別又相互作用、相互依賴的有機整體，并運用系統理論和方法對體育發展中出現的各種現象和問題加以動態分析和處理的原則。在系統性原則的指導下，體育系統內的各個組成部分及其發展的各個環節并不是孤立存在的，而是一個被耦合在一起的有機整體。因此，政府部門在體育職能定位時，應對體育的發展做出統盤考慮，避免在發展過程中出現結構失衡問題，使體育事業能夠系統地有條不紊地向前發展。（3）透明性原則。按照西方經濟學中經濟人的假設，政府部門也有可能是由理性而自私的經濟人組成，因此，政府行為并不必然都以公共利益為導向。政府行為和規則公開透明，政府處于公眾監督之下，政府的經濟人性質以及經濟人現象就能得到抑制，這樣更有利于政府致力于提高行政效率和效益。根據透明性原則，我國政府體育部門若要進行有效的職能定位，進而提高工作的運行效率，政府行為透明化和規則公開化是必須要做的工作。（4）重點性原則。任何政府都不可能成為真正意義上的全能型政府，試圖成為全能型政府的努力勢必帶來資源配置的壟斷以及系統運行效率的下降，政府的能力和權利應該是有限的，它應該在其比較優勢的地方進行行政活動，這是實現有效政府的前提和基礎。因此，政府在進行體育職能定位時，要抓住關鍵性、全局性和方向性的問題，比如說，完善體育法規制度、進行體育市場監督調控、為社會提供體育公共產品和服務等，不要糾纏于一些具體的事務，做到有所為有所不為。（5）穩定性原則。它主要是指兩個方面，一是政府進行新的體育職能定位應注意規避風險，職能定位不能有投機心理，應反復的論證和設計，以求得體育事業平穩的發展；二是政府體育職能定位本身要具有穩定性，否則其權威性和實施效果就會受到影響。（6）回應性原則。政府體育職能的定位就是為了更好地滿足人們日益增長的體育需求，如果政府體育職能較好地反映國民體育需求，應當說政府的職能對國民體育需求的回應是積極的。斯塔林認為，回應意味著政府對公眾請求做出響應和對公眾的政策變革需求的接納，并試圖采取辦法積極地解決問題[1]。國內學者認為“回應性是指政府在公共管理過程中，對民眾要求和所提出問題進行快速反應和回復的過程”，“回應性意味著政治領域對社會領域的積極響應”[2]。由此可以看出，回應性原則能夠使政府體育職能定位更具有時效性、針對性，使其行使的職責更符合人民的要求，更能反映以人為本。因此，在優化政府體育職能過程中應當特別重視政府體育職能定位的回應性原則。

2 政府體育職能定位問題分析

在政府職能定位上，自亞當·斯密把政府界定為“守夜人”角色以來，政府職能定位就一直是學者們討論的問題，從古典的自由放任政府職能理論到蕭條時期過后的強化政府管理職能理論，然后到20世紀70年代弱化政府直接干預經濟職能的理論，再到20世紀90年代學者們又開始探討“有效政府理論”。在這一時期，世界銀行以“變革世界中的政府”為題，全面地解析了世界各地政府的改革實踐與取得的成就，最終得出結論：強勢政府和卓有成效的政府政策可以推動一國經濟的增長，所以，未來政府管理的發展趨勢應該是建立“有效政府”[3]。一般而言，“有效”，主要包含有效率、有效果、有效益的意思。因此，有效政府應該是指政府的工作把追求“效率”、“效果”和“效益”視作其價值取向，必須體現“有效性”。它的內涵主要包括以下幾個層面：一是要面對市場，政府應該像企業追尋效率、利潤一樣，從而達到政府的效率與行政目標的統一；二是要體現“以人為本”的政府行政價值取向，以提高公眾對政府的滿意度；三是要體現政府的行政能力，即以科學發展觀為指導，適時回應社會，努力成為科學、依法、民主行政的績效政府。政府體育職能作為政府職能的一個方面，在定位上也應當從這3方面去思考確定。

依據“有效政府理論”，本研究對政府體育職能的定位主要從以下兩方面進行研究：首先，分析我國政府現階段應該具有哪些主要體育職能，并對其進行分類；其次，通過專家調查，在分析我國政府現階段應該具有哪些主要體育職能的基礎上，運用網絡分析法計算并確定各體育職能的相對重要性權重，以期更明確地說明在體育強國的戰略目標下我國政府現階段哪些體育職能更應占主要地位。

1）運用文獻資料、專家訪談等方法確定我國政府現階段所應行使的體育職能，然后根據政府體育職能的價值取向，將其劃分為體育政治職能、體育經濟職能和體育社會職能3類，并最終確定出政府體育職能結構體系，具體情況如圖1所示。

2）以實現“有效政府”為目標，對政府各項體育職能進行數據調研，并運用網絡分析法對政府體育職能的調研數據進行分析計算，確定出政府各項體育職能的相對重要性權重，從而更準確直觀地說明為建立有限、高效、透明、責任與法制的有效政府，更快地實現體育強國的戰略目標，我國現階段應當強化哪些政府體育職能。

網絡分析法是由層次分析法演變而來的，它是一種新的實用性較強的決策分析方法，尤其適用于具有內部依存、反饋關系的復雜決策系統之中，這種方法不是用簡單的“遞階層次結構”，而是用類似網絡結構將決策系統內部的各要素關系表示出來，在網絡結構中這些要素有可能是相互影響、相互支配的。所以，它能將各因素之間的關系更確切地描述出來，是一種較為實用有效的決策分析方法[4]。網絡分析法中的系統要素可以被分成控制因素與網絡層兩大部分。控制因素由決策目標和決策準則組成。一切決策準則都應該只受目標因素的支配，且是相互獨立的。控制因素可以沒有決策準則，但是至少應該包含一個決策目標。網絡層是由全部被控制層支配的元素組構成的，它們形成了相互關聯的網絡結構，一般典型的網絡結構如圖2所示。

應用網絡分析對具體問題進行分析研究的過程是：

（1）系統地分析、整理和概括所要解決的問題，對具體元素進行識別，構成元素集。這一環節中要辨識出各因素之間是否彼此獨立和存在依存反饋關系。

（2）構造網絡結構。確定控制層與網絡層，并根據控制層準則分析出元素和元素集之間的內在聯系。

（3）構造超矩陣和加權矩陣。假設網絡分析的控制層中有P1，P2，…Pn，網絡層有元素集U1，U2，…UN，Ui中的元素為ei1，ei2，…eini，i=1，2，…，N。控制層中元素Ps（S=1，2，…，m）作為準則，Uj中元素ejl（l=1，2，…，nj）作為次準則，按照各元素對ejl的影響程度，元素集Ui中的各元素兩兩進行比較，即在準則Ps下構造判斷矩陣：

以此為基礎，通過特征根法可以得到排序向量 。倘若以上特征向量符合一致性檢驗標準，那么就可以得出局部的權重向量矩陣：

前面Wij的列向量其實就是Ui中元素ei1，ei2，…eini，i=1，2，…，N對Uj中元素ej1，ej2，…ejnj的影響嚴重程度排序向量。于是得到在準則Ps下的超矩陣W：

上面超矩陣中每個元素都是一個矩陣，而且列和均為1，可是這個超矩陣W并不是歸一化矩陣。因此，這里需要對超矩陣列進行歸一化處理，也就是說將超矩陣W的元素進行加權，進而得到加權超矩陣 ，它的元素 =aij·Wij，aij，為加權因子，i=1，2，…，N，J=1，2，…，N。

（4）超矩陣僅表明決策者對各個元素之間的直觀價值進行判定。由于各元素之間存在反饋依存關系，所以這種價值應包含間接影響的作用或反作用。如果要確定一個元素對最高目標的影響程度，一般要整體考慮直接與間接作用的影響，最后得到綜合影響權重。這就需要在獲得直接影響結果超矩陣之后，進行矩陣運算，也就是計算超矩陣的極限相對排序向量：

如果上面這個極限收斂且唯一，原矩陣對應行的值就為各評價要素的穩定權重。求解超矩陣是網絡分析法賦權的核心，求解超矩陣的計算過程復雜，手工計算基本不可能實現。所以，本研究應用超級決策軟件“Super Decisions”對政府體育職能定位進行網絡分析，具體研究過程：首先，根據圖1給出的政府體育職能指標體系，把政府體育職能指標分成3個子系統，即“體育社會職能”“體育政治職能”和“體育經濟職能”，各個子系統又進一步細化出具體的職能。在這里，控制層里沒有評價準則，網絡層里有3個元素集，從而構建出政府體育職能定位網絡模型（如圖3所示）。在此基礎上，對政府體育職能定位進行網絡分析計算，其分析計算結果如圖4所示。

從圖4的分析計算結果可知，在政府的各項體育職能中，體育社會職能最為重要，次之為體育經濟職能，最后是體育的政治職能，這與我國當前體育發展的客觀需要是相一致的。我國競技體育已經取得了令人矚目的成就，進入了世界競技體育強國的行列。與此同時，體育的政治職能也得到了極大的彰顯，尤其是2008年北京奧運會的成功舉辦，使我國競技體育的發展以及體育政治功能的實現達到了前所未有的高度。然而，我國要實現體育強國的戰略目標，只有競技體育的領先是不夠的，群眾體育和體育產業的發展至關重要，政府必須給予足夠的的重視。因此，在當前的體育發展格局下，我國政府的體育社會職能和體育經濟職能應該進一步得到強化。政府的體育社會職能和體育經濟職能是相輔相成的，政府的體育社會職能得到了充分的發揮，群眾體育發展得好，可以促進體育經濟職能的實現。同樣，政府的體育經濟職能發揮得好，體育經濟發展也會促進政府體育社會職能更好地實現。綜上所述，基于當前我國體育發展的現實情況，我國政府應當強化其體育社會職能和體育經濟職能。

從表1政府體育職能子因素集權重和對應極限分析計算結果可知，就政府的具體體育職能而言，“制定體育產業政策及發展戰略”“制定國家體育發展規劃”“為社會提供體育公共產品和服務”“公平分配和調節各種體育資源”是政府體育職能中最應當重視的4項職能，這也充分說明了當今發展群眾體育和體育產業的重要性，它們是體育事業發展的基礎所在。在政府的體育政治職能中，“進行體育制度改革與創新”和“完善體育法律法規”是兩項非常重要的職能，這說明政府在其體育政治職能中要充分發揮調節和監督作用，這樣才更有利于體育事業的順利發展。總之，在體育職能上，政府要進一步改變既是“裁判員”又是“運動員”的局面，以承擔起監督職責、服務職責、調節職責和保障職責。

3 政府體育職能實現路徑

改革開放之前，我國政府職能模式可以稱之為“管制型政府”；改革開放以后，“經濟建設型政府”應時而生，其實這兩種政府職能模式都強調政府的主導作用。在這種宏觀環境下，政府在體育事業的發展過程中也一直占據著絕對統治地位，由此產生了諸多社會問題，如體育產業發展動力不足、群眾體育發展出現困境、體育政府官員和運動員面臨嚴重信任危機等，引起了社會各界的廣泛關注。近年來，介于政府主導型和社會主導型之間的一種體育管理模式即結合型政府體育管理模式受到了青睞，但是實施效果仍存在不足，一方面體育政府內部運行機制不完善，另一方面體育政府與外部環境中其他主體的關系不夠明晰，政府、體育市場和社會體育組織之間各自的職責邊界尚需確定。在對政府體育職能進行科學合理的定位之后，要使這些職能充分發揮作用，就必須著眼于政府自身優化，政府與外部環境主體之間關系的協調兩個方面，具體如圖5所示。

3.1 內部優化路徑

根據系統理論，體育行政部門可以被看作是一個系統，這個系統中主要包含4個要素，它們分別是體育行政管理體制、體育行政管理職權、體育行政管理組織和體育行政管理人員。在提升政府體育行政管理效能時，必須強調對體育行政管理的4要素進行優化和提升。

（1）體育管理行政體制。 現行的體育行政管理體制不但限制了社會體育組織參與體育事業發展的高效性與積極性，而且由于其發展空間嚴重受到政府體育工作重心的制約，這些組織在發展過程中逐漸喪失了自我適應與發展能力。實際上就整個體育系統而言，社會體育組織是整個系統中不可替代的重要組成部分，在體育社會化和產業化過程中本應發揮重要作用，如若不然，政府就易于陷入大量繁雜的管理事務之中，其核心職能如宏觀調控職能、監控職能、公共用品服務職能等就會被削弱。制度創新是政府體育職能轉型的首要路徑。在建構服務型政府的時代背景下，服務型體育管理體制在滿足時代要求的同時，必將會推動我國體育事業朝著持續健康的方向發展。服務型體育行政管理體制是體育行政管理分權化、管理方式多元化、管理過程標準化、公共服務均等化的制度基礎，是推動體育產業、競技體育和群眾體育協調發展的內生動力，是我國實現體育強國目標的制度保障。

（2）體育管理行政職權。在“大政府小社會”背景下，分權化改革是政府職能轉變的關鍵內容，即通過合理劃定政府權力邊界、縮減政府權力空間，推進”全能政府”向“有限政府”轉變。黨的十八屆三中全會在政府分權化改革方面提出：要切實轉變政府職能，削減或下放部分行政審批權，給企業與社會更大的自主空間；通過改進社會治理方式，激發社會組織活力。據此，體育行政管理職權分權化改革應該堅持讓體育企業、社會體育組織和公民利益最大化的原則，回歸那些本應屬于市場或者社會的體育職能，通過體育行政權力的優化配置提升政府對體育事業的治理能力。與此同時，政府自身的體育職能和體育機構設置也將在這一過程中趨于完善。

（3）體育管理行政組織。優化行政組織結構是推進行政體制改革的需要，是有效施行政府職能、合理配置行政權力的組織保證[5]。我國未來行政組織的改革方向是，依據經濟社會發展需求對政府行政管理權限進行調配，整合職能重復機構，提高服務型機構比例，逐步構建“小政府，大社會”模式[6]。目前體育行政管理組織出現了機構臃腫、運行效率低、服務成本高、公信力差等諸多問題。如果要有效處置這些問題，勢必要對現行的體育行政組織結構進行優化調整。根據現代行政組織理論，可以從體育行政組織的橫向結構、縱向結構和規模結構3個維度著手，即減少行政層級、擴充管理幅度、控制行政組織規模，實現精簡機構，提高體育行政管理效能的目的，進而使體育行政組織從力不從心的紛繁復雜的管理事務之中解放出來，讓社會體育組織煥發活力。

（4）體育管理行政人員。政府體育職能的實現、服務型政府的建設成效均依賴于體育行政人員，為建設一支符合時代要求的體育行政團隊，推進體育事業治理的現代化進程，針對體育行政人員應做好如下工作：一是提高體育行政人員素質。體育行政人員素質的高低直接影響政府的形象以及工作效率。伴隨政府體育職能的轉變、體育行政方式的創新，要建立體育行政人員的學習型組織，使他們的思想觀念與行事方式與時俱進，最終培養出適應新型體育職能政府的高素質體育行政團隊。二是提高體育行政人員的公共服務質量。要求體育行政人員借鑒市場機制中“顧客至上”的原則，把服務對象看作“上帝”，秉承“公民本位”取代“政府本位”的理念，公布明確的服務標準，提供完整而準確的信息，提供禮貌而優質服務，完善服務機制，提高效率，更有效地實現政府職能效率最大化。三是構建體育行政人員激勵機制。重視使用雙因素激勵手段，一方面在激勵機制中設有常規性福利政策、工作環境和行政政策的規定；另一方面激勵機制的設立還要以人為本，采取高彈性薪酬方式，并與體育行政人員多種晉升渠道如專業技術型、行政管理型、混合型等有效結合，這樣全方位的激勵機制會有效激發體育行政人員的工作積極性，從而更好地服務于公民。

3.2 外部協調路徑

政府、市場、社會被稱作是國家治理結構的三大基本要素，三者相互協作的多元治理結構會有力提升國家治理能力[7]。因此，如何協調好政府與體育市場、社會體育組織的關系是成功推行政府體育職能轉型實現的關鍵。

（1）政府與體育市場。在政府職能轉變過程中，政府必須重新界定與市場的關系，政府職能設置是否與市場發展相匹配，是現代化進程中最顯著的標志[8]。根據市場經濟發展規律，體育市場主體應該是自主經營、自負盈虧的獨立法人實體，政府部門不便于對體育市場活動進行直接的行政干預，而是要強化市場監管職能、維持市場秩序、健全市場競爭規則、為體育市場發展指明方向，為體育市場發揮作用提供有力保障。然而，在現行體育行政管理體制下，一些既得利益的行政機構仍然對部分體育市場活動行使管轄權，導致了我國體育經濟活動中的越位、缺位、錯位等現象，進而阻礙了我國體育市場的良好發展勢頭。因此，科學合理地確定政府對體育市場的職權邊界，回歸市場本源，讓市場供求、競爭和價格機制充分發揮功效，是我國體育事業可持續發展的原動力。

（2）政府與社會體育組織。在當前政府體育管理模式下，我國社會體育組織大多數具有“二政府”的治理色彩，自主管理能力差，社會認同度低，社會多元主體參與體育組織管理活動的積極性不高，這使其在社會體育管理活動中難以發揮重要作用。在現代體育系統治理結構中，政府與社會體育組織應該共同發揮作用為社會服務，但現實情況是大多社會體育組織的存在與發展更多是受到社會“倒逼性”力量的影響，發育仍不成熟，很難全面承接政府職能轉移。現階段政府應發揮培育、扶持、指引和監管等作用，為社會體育組織承接政府職能做好時間和空間的準備，為兩類組織間的交融共生創造文化環境，為社會體育組織承接政府職能提供制度保障，進而構建政府與社會體育組織的新型關系，使社會體育組織具有自治能力的同時，政府實現“減負”，最終使“全能型政府”順利過渡到“服務型有限政府”。

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