政策工具視角下中國體育產業政策文本量化分析

余守文　肖樂樂

摘 要：運用政策內容分析法，從基本政策工具X維度和產業鏈Y維度出發，對國務院46號文的政策文本進行量化分析。研究發現：中國體育產業環境型政策工具中，策略性政策過多，知識產權保護過少；供給型政策工具中，體育場館建設優勢明顯，資訊服務處于劣勢；需求型政策工具中，體育服務外包、政府體育采購不足。建議：減少環境型政策工具使用頻度，合理配置內部要素；增加供給型政策工具在體育產業銷售與消費環節的使用；彌補需求型政策工具在體育產業鏈各環節中的短缺。

關 鍵 詞：體育產業政策；政策工具；政策文本；量化分析

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）04-0021-07

Abstract： By applying the policy content analysis method， the authors carried out a quantitative analysis on the policy text of the 46th document issued by the State Council， starting with basic policy instruments as the X dimension and the industrial chain as the Y dimension， and revealed the following findings： in Chinese sports industrial environment type policy instruments， strategic policies are too many， while intellectual property protection is too little； in supply type policy instruments， sports venue construction has obvious advantages， while information service is at a disadvantage； in demand type policy instruments， sports service outsourcing and government sports procurement are inadequate. Proposals： reduce the frequency of use of environment type policy instruments， rationally configure internal elements； increase the use of supply type policy instruments in sports industrial sale and consumption links； make up the shortage of demand type policy instruments in various links of the sports industrial chain.

Key words： sports industrial policy；policy instrument；policy text；quantitative analysis

體育產業已成為國際公認的21世紀最具活力并具有高滲透性、交叉性、拉動性的朝陽產業、健康產業、綠色產業。體育產業作為國民經濟的一部分，具有與其他產業相同的共性，即注重市場效益、講求經濟效益，同時又具有不同于其他產業的特性：其產品的重要功能還在于提高居民身體素質、發展社會生產、振奮民族精神、實現個人的全面發展和社會文明的全面進步。因此，發展體育產業意義重大。

當前，我國經濟社會發展正處于轉型期，體育產業發展面臨的形勢也隨之發生重大改變。但與此同時，我國體育產業發展還嚴重落后于同期經濟社會發展水平，這在一定程度上制約了經濟社會的順利轉型。為了服務和改善民生，并進一步促進經濟社會發展，2014年10月，國務院印發了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（下簡稱《46號文》），明確提出到2025年體育產業總規模超過5萬億元的宏偉目標，部署積極擴大體育產品和服務供給，推動體育產業成為經濟轉型升級的重要力量，該政策規定了我國體育產業的中長期目標，在今后的一段時期內是引導我國體育產業發展方向的綱領性文件。

政府政策工具是政策目標與政策效果之間的橋梁，政策工具的合理選擇和應用關系到政策能否有效執行和政策目標能否最終實現。公共政策的量化研究是公共管理學科領域新興的重要研究方向，政策工具是公共政策研究的一項重要內容。政策工具指政府可以用來實現某種政治目標的手段[1]，它是20世紀90年代西方政策科學研究的焦點，已經成為新的學科分支和研究領域。它借助于工具的視角和方法將公共政策理解為由一系列政策工具構成的有機體。政策工具有很多分類，不同學者有不同的看法。美國學者林德布羅姆等人把工具劃分為規制性工具和非規制性工具；麥克唐納和艾莫爾將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統變化工具；澳大利亞學者歐文·E·休斯將政策工具劃分為政府的供應、生產、補貼和管制4種類型；陳振明將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段3種類型[2]。羅斯威爾·羅伊和沃爾特·紫葛維特在《產業創新與公共政策：為20世紀80年代和90年代的準備》一書中，根據政策產生影響的著力面不同，將政策工具分為供給型、需求型和環境型3種類型，認為只有這3種政策工具平衡使用，張弛有力，才能保證政策的合理性和科學性[3]。相較于其他類型的政策工具，羅斯威爾和沃爾特的政策工具淡化了政策工具的強制性特征，并在政策執行過程中強化了政府作為環境營造者的角色作用，弱化了政府作為控制者與干預者的角色作用[4]。

政策工具是公共政策分析的一個重要路徑，是公共政策研究的新領域，政策工具的正確選擇和科學設計本身就是順利實現政策目標的基本保證[5]。目前，國內政策工具理論研究主要集中運用在公共科技政策和戰略新興產業政策領域。以趙筱媛[6]、汪濤[7]、趙麗莉[8]、程嘯天[9]、黃萃[10]等為代表的學者運用政策工具對中國光伏產業政策、風電產業政策、風能政策等進行了研究。其中，“政策工具”和“產業鏈”的二維框架對于分析產業政策很有啟發意義，一方面涵蓋了政策不同的作用層面，另一方面又兼顧到了產業自身整體聯動發展規律，值得借鑒。

從2012年開始，國內學者們將政策工具理論運用到中國體育產業政策的研究之中。劉春華等[11]采用程序化扎根理論，按照構建政策分析框架、界定分析單元、編碼歸類、統計分析等步驟對我國《體育法》從X基本政策工具和Y體育強國價值判斷兩個維度進行計量與分析。郝大偉等[12]以查美斯的建構型扎根理論為基礎，從基本政策工具X維度和產業價值鏈Y兩個維度，對國家層面的11份體育產業政策進行研究，深入剖析體育產業政策在政策工具選擇、實施、反饋中存在的缺失與沖突，為體育產業政策的優化與完善給出合理化的政策指引和建議。時維金等[13]運用政策內容分析法，從政策工具與足球改革發展兩個維度對《中國足球改革發展總體方案》的政策文本進行計量與分析。鄭志強和鄭娟[19]從X基本政策工具和Y校園足球價值判斷兩個維度，對《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》進行計量分析。周紅妹、林向陽[14]運用內容分析法，基于政策工具視角，從政策作用、政策效力、政策適用范圍3個維度構建分析框架，以50份國家和省級地方政府政策文本為對象進行量化統計分析，將政策工具更加深入地運用于體育產業政策研究之中。

綜上所述，學者們從不同角度對政策工具進行分類，然后多角度構建分析框架，對政策文本進行量化分析，對于我國公共政策的研究開辟了新視野，具有重要意義。從政策工具視角量化分析《46號文》深入分析政府在體育產業政策工具選擇配置中的現狀和問題和基于此提出建議，對于貫徹執行《46號文》，完善我國體育產業發展的配套政策，從而助力我國體育產業持續健康發展都具有重要的理論和現實意義。

1 體育產業政策分析框架構建

本研究對《46號文》政策文本的分析主要依據羅斯威爾和沃爾特的3種類型的政策工具理論，探究其政策工具使用的頻度、比重的合理性。同時體育產業作為一種產業有其自身的整體聯動發展規律，即體育產業發展的整體性和關聯性，這是政策制定中必須要考慮的因素。只有將政策工具的選擇運用與體育產業自身整體聯動發展規律有機結合起來分析，才能保證研究的全面性、科學性和嚴謹性。基于此，本研究將從X政策工具維度和Y體育產業鏈維度構建分析框架。

1.1 X維度：基本政策工具維度

政策工具分析是以政策的結構性為基本理論基礎，認為政策是可以通過一系列基本的單元工具的合理選擇而構建起來的，并認為政策工具反映了決策者的公共政策價值和觀念[6]。根據羅斯威爾和沃爾特的政策工具分類，政策工具可以分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具，只有供給面政策工具推動、需求面政策工具拉動、環境面政策工具影響三者形成合力，政策才能發揮最優作用，產生最佳效果（見圖1）。

根據羅斯威爾和沃爾特的政策工具思想，供給型政策工具主要表現為政府通過人才、信息、技術、資金、場地基礎設施等手段，直接擴大對體育產業的支持供給，改善體育產業相關要素的供給情況，從而推動體育產業的發展。具體來說，供給型的體育產業政策工具包括體育教育培訓、體育產業信息支持、體育產業科技支持、體育基礎設施建設、體育產業資金投入、體育公共服務等。需求型政策工具主要表現為政府通過采購與貿易管制等手段減少市場的不確定性，積極開拓并穩定新市場，從而拉動產業創新和新產品的開發，需求型的體育產業政策工具主要包括政府體育采購、體育產業示范工程、體育消費端補貼、體育服務外包、體育貿易管制和海外體育機構的管理等。環境型政策工具指的是政府通過財務金融、租稅制度、法規管制等政策來影響體育產業發展的環境因素，為體育產業發展提供有利的環境因素，間接推動產業創新和新產品開發。環境型體育產業政策工具主要包括體育產業目標規劃、體育產業金融支持、體育產業稅收優惠、體育的知識產權保護及體育產業法規管制等。

1.2 Y維度：體育產業價值鏈維度

產業鏈依據產業環節間的聯絡方式，可分為產品鏈、價值鏈和知識鏈等形式，本研究側重價值鏈的考察。價值鏈的概念由邁克爾·波特于1985年首次提出。波特認為，每一個企業都是在設計、生產、銷售、發送和輔助其產品的過程中進行種種活動的集合體，所有這些活動可以用一個價值鏈來串聯。體育產業價值鏈的理論范疇，應該作為一種網絡形態去研究。當體育運動滿足人們的各種物質和精神需求時，各種從事體育產品生產、經營、銷售服務等部門、企業、機構和工作人員組成的體育產業的部落式集合體就是體育產業價值鏈的主體。體育產業價值鏈上的不同組織承擔著不同職能，創造出不同的價值。產業的上下游之間多重組織和個人交叉聯絡形成一定的網絡拓撲，構成了體育產業價值鏈。一般來講，體育產業價值鏈可以分為設計、生產、銷售和消費4個環節[15]。本研究借助產業理論將體育產業的價值鏈分為研發、投資、生產、銷售和消費5個環節，不同種類的政策會對不同鏈條環節產生不同的效用和影響。為了更加全面系統地研究政策工具對體育產業的影響，本研究把體育產業價值鏈的5個環節作為Y維度。

1.3 X、Y二維框架分析

基于上述政策工具維度與價值鏈維度涉及的內容，即基于X、Y維度的具體內容，構建體育產業政策的二維空間分析框架（見圖2）。

2 基于政策工具的體育產業政策分析

2.1 《46號文》政策文本內容編碼

根據體育產業政策分析框架，本研究的樣本分析類目主要包括屬于供給型的體育資金投入、體育人才培養、體育場館建設、體育科技支持、體育資訊服務，屬于環境型的體育目標規劃、體育法規管理、體育產業稅收優惠、策略性措施、體育產業知識產權保護，屬于需求型的體育金融服務、政府體育采購、體育服務外包、體育貿易管制、體育海外交流等，而分析單元則是《46號文》政策文本的有關條款內容。

本研究對《46號文》的每條政策所包含的政策單元進行分類、編碼，最后匯總形成政策文本內容分析單元編碼表（見表1），限于篇幅，未完全顯示文本內容編碼。

2.2 《46號文》X維度分析

在X維度上，《46號文》中基本政策分布結果如表2所示。《46號文》文本中X維度，即政策工具維度，從整體來看，兼顧了供給型、環境型和需求型的基本政策工具的運用，對體育產業的發展提供了全方位的鼓勵和支持。但是3種政策工具在具體運用比例上呈現出明顯的差異。按照條款項目統計，環境型政策工具占據整個政策工具的72%，供給型政策工具為24%，而需求型政策工具僅占4%。由此可以看出政府主要采取環境型政策工具促進體育消費，推動體育產業發展。

1）環境型政策工具：策略性政策過多，知識產權保護不足。

在環境型政策工具中，策略性措施多達57%，體育目標規劃為16%，體育法規管理為16%，稅收優惠為7%，知識產權保護僅為3%。策略性措施具有明確的指向性，政府大量采用策略性措施反映了政府加快體育產業發展、促進體育消費的決心，為體育產業發展營造良好環境的急切性。體育產業是一個關乎國計民生的產業，鼓勵全民參與體育運動，提高國民身體素質是政府民生工作的一個重點，同時體育產業和體育消費在新的經濟環境下成為了拉動經濟增長的重要潛力，未來政府勢必會繼續鼓勵體育產業的發展，使體育產業成為新的經濟增長點。體育目標與體育法規管理的使用比例均為16%。20世紀90年代，我國體育產業還處在發展不成熟需要國家政策大力扶持的階段，因為體育產業生產的產品多為公共品和準公共品。國家制定的相關體育產業政策的側重點還主要放在建立健全相關法律法規體系和加強體育產業的規范管理上。稅收優惠政策有了重大突破，相較于《體育法》中的稅收優惠政策比重為零[11]來說，已經有了很大的進步。一方面反映了國家對于體育產業的高度重視，另一方面體現了政府提供稅收優惠來促進體育消費的切實舉措。知識產權保護在近年來越來越重要，體育產業的健康發展離不開對知識產權的保護、轉化和應用。《46號文》中明確指出：“要加強無形資產開發，推動體育企業實施商標戰略。”這是加強知識產權保護的重要體現。重大體育賽事的轉播權、體育新產品的研發、體育無形資產等產業鏈各個環節都涉及到了知識產權問題，需要全方位地加強對體育產業的知識產權保護，為體育產業完善維權機制創造良好的環境。但對知識產權保護的比重僅為2%，可以看出政府在體育產業領域對知識產權的重視和保護程度還需加強。

2）供給型政策工具：體育場館建設優勢明顯，資訊服務處于劣勢。

在供給型政策工具中，各個政策運用比較均衡。體育場館建設為30%，體育金融投入為25%，體育人才培養為18%，體育科技支持為15%，體育資訊服務為12%。從中可以發現體育場館建設方面優勢明顯。國際上通常將一個國家經常參加體育鍛煉的人數占人口的比例作為衡量體育發展程度的重要指標。國家體育總局前局長劉鵬在2015年介紹《全民健身計劃（2011—2015年）》實施效果評估總體情況時說：“目前我們經常參加體育鍛煉的人口的比例是33.9%，而那些發達國家，他們的比例都達到40%以上，我們要達到這個水準還需要經過多年的努力”[16]。體育場館是社會公眾進行體育活動的基本場所，為了營造全民健身的氛圍，把全民健身作為產業發展和擴大消費的基礎，政府加大了對體育基礎設施建設的資金投入。發展體育產業，僅僅依靠政府的財政投入是遠遠不夠的，還應鼓勵社會資本投入體育產業的發展，借助社會力量建設小型化、多樣化活動場所和健身設施，對于推動群眾體育和體育產業的發展具有重要意義。體育資訊服務處于劣勢地位。近年來，“互聯網+體育”模式發展很快，人們獲取體育信息的渠道已經不再停留在傳統的媒介，各大網站巨頭轉戰體育產業，在體育資訊方面投入大量運營資金，但是政府關于資訊服務的政策還較少，不能很好地滿足社會公眾對體育資訊的獲取。“信息流”的暢通，能夠減少信息不對稱帶來的發展瓶頸，因此政府在體育資訊服務方面應該制定更加完善的政策。

3）需求型政策工具：體育服務外包、政府體育采購缺失。

需求型政策工具能直接促進體育產業消費，在需求型政策工具中，體育海外交流為57%，體育金融服務29%，體育貿易管制為14%，體育服務外包、政府體育采購空白。《46號文》中明確指出“加強與國際體育組織等專業機構的交流合作，積極引進國際精品賽事”“加強體育產業國際合作與交流”，由此可見，政府十分注重體育海外交流。在經濟全球化的大背景下，中國要想發展好體育產業，必定要開拓海外體育市場，加強與其他國家的交流學習。體育服務外包、政府體育采購在《46號文》中均未涉及，事實上，政府采購和服務外包是提升公共服務供給效率和質量的有效手段，通過競爭機制引入市場力量和社會力量，有利于實現資源優化配置[17]，政策的缺失就弱化了政策的引導作用，未來在制定促進體育消費、加快體育產業發展的政策中應該彌補缺失，達到政策的優化。

總之，目前中國在供給型、環境型政策的采用上要避免行政干預的色彩。怎樣創造需求是促進體育消費的重點，所以未來在供給型政策工具和需求型政策工具的選擇使用上要更有針對性和引導性。

2.3 《46號文》Y維度分析

在X維度分析的基礎上，加入Y維度的指標因素，得到《46號文》二維分析結果（見圖3）。在Y政策維度中，政策顧及到體育產業價值鏈各個環節。與研發過程相關的政策為19條，占43.18%；與投資過程相關的政策為12條，占27.27%；與生產過程相關的政策為3條，占6.82%；與銷售相關的政策為5條，占11.36%；與消費相關的政策為5條，占11.36%。如今，我國體育產業仍存在一些不容忽視的問題，規模不大、活力不強、體制機制不完善，尚不能滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化體育需求。通過政策工具的歸類，政府在《46號文》中關于促進消費的政策很多，在發展體育產業中目的明確。要滿足社會公眾對于體育產業多元化的需求，加強“研發”和“投資”的力度是必不可少的。

1）體育產業研發和投資環節受到高度重視。

如今，社會公眾對于體育智能穿戴設備的需求很高，特別是大數據的出現，使得體育產業與科技緊密地結合在一起。智能體育產品可以把用戶的運動過程實時、真實地記錄下來，讓用戶對自身的運動狀況、過程及結果有一個系統性的了解。甚至能夠對個人用戶的數據進行簡單分析，為用戶制定相應的運動計劃，從而幫助用戶擺脫盲目的、無計劃的運動方式，這是新時代下體育發展的一個重要方向。加強對體育運動設備的研發創新，能更好地滿足社會公眾對于體育消費多方面的需求。要研發離不開資金的支持，在“互聯網+”的背景下，很多社會資本注入體育產業的發展中。其中，體育產業基金、體育產業債券和體育產業私募基金都放開了“閘門”，體育產業的“PPP”模式也在推行。政府對體育產業的研發和投資環節高度重視，為體育產業的良性發展創造了有利環境。

2）體育產業生產環節各政策運用均衡，比重較少。

中國一直是體育用品的生產制造大國，在全球體育產業價值鏈中處于中游，體育產業的發展相對來說比較落后。目前，體育用品業開始進入變革期。作為制造業的一部分，體育用品制造企業也面臨著向“智造”轉變。營銷學的“微笑曲線”很好地說明了產業價值鏈不同環節所帶來的不同附加價值。政府在生產環節的政策工具運用上比較均衡，兼顧到了供給型、環境型和需求型政策，但在產業鏈中所占的比重較小。生產制造環節和研發環節是互補的，加強研發力度，向產業鏈的上游“進軍”，是未來中國體育產業乃至其他產業都需要努力的方向。但同時，體育產業生產環節的相對減少也與體育服務業日益發展相關。體育服務業作為第三產業，在促使傳統體育產業轉型升級中發揮著重要作用。

3）側重銷售和消費的環境型政策的運用，供給型與需求型工具欠缺。

我國經濟社會發展環境面臨新形勢和新挑戰，擴大內需、促進消費已成為推動經濟增長的主要著力點，要求體育產業在穩增長、促改革、調結構、惠民生方面發揮更大作用。銷售和消費作為產業鏈的最后環節，是體育產業銷售渠道與終端消費的關鍵。互聯網時代下，體育用品的線上、線下銷售已經成為社會公眾消費方式的常態。政府的環境型政策能間接在法律、金融等領域影響到體育產業的發展，為體育產業的發展創造出有利的環境。但是在銷售和消費環節缺少供給型和需求型政策工具的助推和拉動作用，這對于全方位促進體育消費、加快體育產業發展的目標的實現有一定的制約作用。特別是在“供給側結構性改革”背景下，要及時適應市場和實際需求，必須借助供給型和需求型政策的雙向聯動。

3 建議

3.1 減少環境型政策工具使用頻度，合理配置內部要素

《46號文》政策文本中環境型政策工具使用頻度過大，特別是環境型政策中的策略性措施使用的比重非常大。黨的十八屆三中全會做出的全面深化改革若干重大問題的決定，明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，對體育產業發展提出了新任務和新要求。供給型和需求型政策工具在《46號文》中的應用偏少，這非常不利于發揮兩者對體育產業的推動和拉動作用。政策工具作為一個有機的系統，應該綜合考慮、有效發揮各個政策工具的優勢，為加快體育產業發展，促進體育消費創造條件。其次，要合理配置各種類型的政策工具的內部要素。研究發現體育資訊服務、政府體育采購和體育服務外包等幾乎空白，這正是我國與體育產業發達國家的差距所在，在未來的政策制定中一定要彌補這幾方面的缺失。

3.2 增加供給型政策工具在體育產業銷售與消費環節的使用

伴隨著“互聯網+體育”的熱潮，對于體育產業鏈的各個環節的側重發生了明顯的變化，由過分的注重生產制造等產業價值鏈的低端，轉向研發和投資高附加值產業鏈環節，這是一個可喜的轉變。在市場經濟一體化的大趨勢下，“互聯網+”體育產業的競爭將愈加激烈，一大批國內優秀的體育品牌迅速崛起，逐漸成為體育行業中的翹楚，體育產業將迎來井噴式發展。騰訊、樂視、網易、搜狐、阿里巴巴、愛奇藝、優酷土豆、新浪等主流互聯網公司無一例外，都已開始加大對體育產業的布局力度[18]，體育產業的發展前景無限。但是政府對于體育產業鏈的銷售和消費環節的政策工具運用還是不足的。要促進體育消費，必須整合線上線下和國內國外體育資源，塑造體育品牌企業，拓寬體育用品和服務的銷售渠道。另一方面，要加強體育產業與其他產業的融合，努力培育擴大體育市場，使得體育消費的范圍更廣，進一步滿足社會公眾多樣化、多層次的消費需求。

3.3 彌補需求型政策工具在體育產業鏈條各環節中的不足

市場是不斷變化的，政府使用需求型政策工具可以減少市場的不確定性，加快新產品的開發、拉動整個產業的創新。研究發現需求型政策工具在體育產業鏈條各環節中運用的極少，甚至處于缺失狀態。《46號文》指出“打造一批符合市場規律、具有市場競爭力的體育產業基地”，體育產業基地能夠發揮體育產業的集聚效應、規模效應和區域輻射效應，促進不同地區不同門類的體育產業的聯動發展。政府在未來需求型政策工具的運用中可以借助體育產業基地這個平臺，將研發、投資、生產、銷售、消費諸環節有機地統一起來。我國體育產業目前總體上尚處于起步階段，總體布局、發展規模、內部結構和建設規模等方面還存在不少問題。因此，統一規劃、規范管理、進一步培育和完善體育市場，刺激體育消費，提高體育產業化的水平，是促進我國體育產業健康發展的基本保證，而實行體育設施及服務的政府采購制度將有助于實現這些方面任務[19]。我國從2014年開始陸續出臺了一系列激勵全民健身、促進體育產業發展的政策，其中明確指向了政府補貼發放。最近，江蘇省體育局已開始了體育補貼消費試點，通過“全民健身公共積分”對參與體育鍛煉的社會公眾進行體育補貼。這些激勵性的舉措對于體育消費勢必會產生一定的拉動作用。

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