基于“精細(xì)化”理論的基層行政改革模式研究

(中共銅陵市委黨校 安徽 銅陵 244000)

基層行政管理改革是當(dāng)前行政管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在改革當(dāng)中面臨的問題比較多，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，基層行政管理中面臨的問題和挑戰(zhàn)越來越多，在新時(shí)期的基層行政管理改革當(dāng)中，在改革當(dāng)中如何處理縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間的行政管理關(guān)系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理作用，需要對(duì)基層行政改革進(jìn)行科學(xué)的、全面的籌劃。精細(xì)化管理已經(jīng)開始在我國一些地方政府所屬部門的管理改革當(dāng)中應(yīng)用，但還沒有在基層行政改革當(dāng)中全面應(yīng)用，本文就在這一背景之下，運(yùn)用精細(xì)化管理理論，針對(duì)基層行政改革進(jìn)行分析。

1.當(dāng)前基層行政改革存在的弊端

1.1 行政管理改革的內(nèi)容不明顯

在當(dāng)前的基層行政管理改革當(dāng)中，最突出的一個(gè)問題就是缺乏明確的改革目標(biāo)，在改革當(dāng)中縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)該如何如何定義自己的職責(zé)，到底應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的基層政府，這些在之前的改革當(dāng)中并沒有明確的體現(xiàn)出來。雖然，黨中央提出了建設(shè)社會(huì)主義服務(wù)型政府的改革目標(biāo)的，但是究竟基層政府如何才能成為服務(wù)型政府，政府在服務(wù)型政府當(dāng)中的職權(quán)、責(zé)任是什么等并不明顯，改革缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，沒有形成具體的、科學(xué)的行政管理模式，其結(jié)果就是不同地區(qū)改革的內(nèi)容不同、成效不同，相同的是改革都沒有真正的達(dá)到社會(huì)主義服務(wù)型政府的目標(biāo)。

1.2 行政管理流程缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)

基層行政管理效率低的一個(gè)重要表現(xiàn)就是工作流程設(shè)計(jì)不合理，在一些基層單位當(dāng)中之所以存在辦事難的問題，主要是因?yàn)榱鞒淘O(shè)計(jì)不符合群眾的需要。比如說某地房產(chǎn)局要求申請廉租房、移民搬遷房等工作過程中，要去申請人必須到派出所開具戶籍證明，并且認(rèn)定戶口本不能證明戶籍。可以看出這一工作流程是非常不合理的，戶口本本身就是戶籍的證明，如果說它不能證據(jù)申請人的戶籍，那么派出所一個(gè)證明就能證明嗎？如果這樣，戶口本制度就沒有存在的必要性。可以看出，基層政府在工作當(dāng)中流程不合理、流程復(fù)雜等已經(jīng)成為制約行政管理效率的主要問題，也是基層行政管理改革中必須解決的一個(gè)問題。

2.基層行政管理精細(xì)化改革模式的內(nèi)容與流程再造

2.1 基層行政管理精細(xì)化改革模式的內(nèi)容

精細(xì)化管理的特征是全面性，要將精細(xì)化管理思想貫徹到基層政府的所有管理機(jī)構(gòu)和管理活動(dòng)當(dāng)中，在改革當(dāng)中必須先構(gòu)建起“精細(xì)化”基層行政改革模式的內(nèi)容，結(jié)合我國基層行政管理的特點(diǎn)及精細(xì)化管理思想，構(gòu)建起“精細(xì)化”基層行政改革模式的內(nèi)容體系如下（表 1）。

基層政府在應(yīng)用精細(xì)化管理理論進(jìn)行改革的過程中，要分階段、分步驟的進(jìn)行，改革不是一蹴而就的，基層行政改革目標(biāo)是從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)權(quán)力重新設(shè)計(jì)和分配的過程，在這一過程中制度構(gòu)建是一個(gè)關(guān)鍵，思想上的轉(zhuǎn)變是另一個(gè)關(guān)鍵，在推動(dòng)改革進(jìn)行的過程中，也要推動(dòng)思想上的轉(zhuǎn)變。①

2.2 基層行政機(jī)關(guān)精細(xì)化改革當(dāng)中的流程再造

基層行政管理的核心是流程控制，流程控制來源于企業(yè)管理，一般將流程控制分為定義、測量、分析、改善和控制五個(gè)階段。基層行政機(jī)關(guān)在改革當(dāng)中，需要對(duì)行政管理流程進(jìn)行完善，就需要對(duì)這五個(gè)階段進(jìn)行改進(jìn)和完善。

第一，流程定義，就是對(duì)各項(xiàng)行政管理服務(wù)工作進(jìn)行定義，然后制定章程、計(jì)劃、流程焦點(diǎn)，確定階段性及最終的流程控制目標(biāo)，在基層行政管理改革當(dāng)中，面臨的最大的問題就是思想上的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)行政管理思想是制約基層政府行政管理改革主要原因，在思想教育當(dāng)中可以采用“頭腦風(fēng)暴法”、“客戶之聲法”，實(shí)現(xiàn)行政管理人員思想的轉(zhuǎn)變。

第二，流程測量，日本著名的管理學(xué)家狩野紀(jì)昭博士針對(duì)以流程測量提出了卡諾分析的建議，卡諾分析主要是分析客戶需求，通過管理服務(wù)更好的滿足客戶要求，假如說將精細(xì)化管理改革作為對(duì)象，那么流程控制測量的三個(gè)部分就是基本要求、可變要求、潛在要求，其中基本要求是指基層行政機(jī)關(guān)工作的基本程序；②可變要求是基層行政機(jī)關(guān)日常工作當(dāng)中一些特殊情況的處理；潛在要求是指雖然沒有出現(xiàn)這種需求，但是伴隨著社會(huì)發(fā)展可能出現(xiàn)的需求。

第三，流程分析，主要針對(duì)已經(jīng)初步設(shè)施的項(xiàng)目進(jìn)行分析和判斷其效率、價(jià)值，提高管理效率要求在改革當(dāng)中必須摒棄效率低的組織活動(dòng)環(huán)節(jié)，在改革當(dāng)中可以將本單位的所有工作流程展現(xiàn)出來，形成一個(gè)直觀的流程圖，然后要求不同層級(jí)、不同職務(wù)、不同崗位和專家、學(xué)者對(duì)每一個(gè)流程進(jìn)行評(píng)價(jià)，減少中間的不必要的環(huán)節(jié)，對(duì)各個(gè)流程進(jìn)行進(jìn)一步的完善，使流程環(huán)節(jié)更少、效率更高。

總之，在社會(huì)主義服務(wù)型政府建設(shè)的大背景之下，基層政府在行政管理當(dāng)中的“粗放模式”已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，尤其是在強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)功能提升的情況下，政府的公共服務(wù)必須覆蓋社會(huì)發(fā)展的方方面面，服務(wù)越細(xì)致、服務(wù)的實(shí)效性也就越高。在這種情況下，必然要求地方政府在行政管理改革當(dāng)中運(yùn)用精細(xì)化理論，對(duì)政府的職能、權(quán)力、流程等進(jìn)行重新設(shè)計(jì)或完善，這是一個(gè)長期的過程，改革當(dāng)中會(huì)出現(xiàn)很多問題和挑戰(zhàn)，改革同時(shí)也需要妥善處理這些問題。其中，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的實(shí)施、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力矛盾尤為關(guān)鍵，解決這些問題需要運(yùn)用精細(xì)化管理理論，科學(xué)確定縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的權(quán)力范圍，對(duì)改革以后的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)、全面的監(jiān)督，以確保權(quán)力暢通運(yùn)行。