關于基層政府治理能力存在的問題與提升路徑研究

王青

[摘要]本文分析了基層政府治理能力存在的問題，包括基層政府缺乏基層社會心理干預能力，塑造社會文化價值觀的能力不足，基層政府與多元主體的溝通協調能力弱化等。我們提出了推進基層政府治理能力現代化的路徑：一是基層政府要健全體制機制，二是要確立現代治理理念，三是提升管理者素質。

[關鍵詞]基層政府 治理能力 問題 提升 路徑

一、前言

基層政府治理能力是指在多主體治理的背景下，運用適當的治理工具和技術策略來控制、引導、規范、協調和平衡利益相關者之間的政治、經濟、社會等活動，以此最大限度地提高公共服務質量和提高公眾利益的能力。基層政府治理能力現代化是國家治理體制和治理能力現代化的必然要求，是政治現代化的邏輯起點，是完善公共服務體系建設、建立和完善服務型政府的重要途徑。然而，在社會轉型時期，在全面深化改革攻關時期，從中央政府到地方基層政府，在建立和完善服務型政府方面還缺乏相應的理論依據和實踐經驗，從治理的角度看，政府治理體系建設還不完善，政府治理能力還有待提升。由于基層政府具備的公共政策能力、公共服務能力等方面的不足，基層管理的與水平仍有提升空間。

二、基層政府治理能力存在的問題分析

缺乏深入基層社區與部門的實踐姿態、缺乏密切聯系群眾的社會心理及相應的疏導能力、缺乏與基層主體的溝通能力等，致使基層政府治理能力水平不高，仍有待提升。具體體現在以下幾個方面：

（一）基層政府缺乏基層社會心理干預能力

所謂社會心理干預或說服的能力，就是要遵循社會主體心理活動的規律，通過解釋、交流、理解和友誼來消除人們的心理障礙，消除人們的心理疑慮，引導人們通過談判解決社會問題的能力。改革開放以后，基層社會發生了根本性變化，其主要表現為社會結構、利益結構、權力結構以及民眾心理認知等方面變化。隨著全球化、城市化、信息化的快速推進，基層社會民眾獲取信息渠道的拓展以及信息量的增加，人們之間的社會交往方式發生了徹底變化，所有這些因素的累積自然會對民眾的心理產生巨大的影響。

（二）基層政府在基層塑造社會文化價值觀的能力不足

改革開放前，國家走的是全面統治的道路，或通過群眾紀律、動員和運動，對社會生活和社會關系進行全面、嚴格的控制。其中，基層政府作為國家在基層社會中的法定代表，代表著國家對基層社會的統治和控制，即基層政府具有強大的治理權力和權威。在中央政府的范圍內，擁有制定規則、發布命令和向社會成員提供資源的權力，可以迫使基層社會成員在基層社會成員和基層政府成員之間形成一種強制性的依賴關系結構，實現社會控制和社會穩定的功能。在這一社會發展階段，基層政府把它的統治力不斷向基層社會的方方面面延伸，并且以其絕對的權威配置著轄域內的社會資源，統攝著基層社會的政治、經濟、文化生活的全部內容。但是，總體來看，這一階段，基層政府是在國家話語體系下對基層社會的文化價值的強制性的打造，實質上，適合基層社會治理需求的文化價值認同呈現總體失語的狀態，基層政府在基層社會文化價值認同的形塑過程中處于缺位和錯位的狀態。隨著經濟社會快速轉型，基層社會進入到開放、異質、高流動及碎片化的過程中，面對紛繁復雜的社會景觀，基層政府在運用經濟利誘和政治威壓治理策略失靈之后，在缺失社會共同體文化價值塑造能力的前提條件下，逐漸陷入治理恐慌的泥淖而難以自拔。

（三）基層政府與多元主體的溝通協調能力弱化

治理理論的核心思想是多主體在公正平等的平臺上運用對話、協商的機制，通過溝通的渠道，交流信息，排除障礙，化解矛盾，促進社會秩序的良性運行。在基層社會治理場域，作為一方重要的治理主體的基層政府，與其他社會組織、個體相比，不僅掌握著更優質的社會資源，而且占有更多的體制內的信息資源。從理論上講，這些豐富優質資源為政府治理能力的構建提供著積極的作用。但是，在具體實踐中，基層政府的這些資源卻成為其治理能力提升的障礙。這是因為一方面，基層政府一直扮演著社會治理的絕對權威者的角色，憑借自身掌握的優勢資源而輕視或忽略對基層社會信息的采集、吸納，形塑出其治理能力的封閉性、排他性特征；另一方面，其他治理主體與基層政府的治理目標、治理工具選擇等方面存在一定程度的差異，以及權力地位的不對等，導致其他治理主體與基層政府分離、排斥。

三、推進基層政府治理能力現代化的路徑

有些基層政府的管理理念沒有走在時代發展前沿，制度機制略顯不夠順暢，管理者素質有待提高，對這些問題，我們該如何處理？

（一）基層政府要健全體制機制

一是明確權力和責任。為解決行政體制中職能重疊、權責不清的問題，必須深化行政體制改革，特別是推進政府事業單位大部門制度改革，遵循一個部門多負責的原則。整合、合并相同、相關、相似的職能，綜合設置政府機構，使政府部門逐步朝著“職能廣泛、組織少”的方向發展。二是加強合作。大部制改革也不可能解決所有問題，有些事項確實需要由多個部門管理，對于這種情況，首先就要分清主次，明確牽頭部門。比如這次關于不動產登記職責的整合，中央就明確提出由國土資源部牽頭負責，會同林業部、農業部、海洋局，負責全國的不動產登記工作。其次就是要建立部門聯席會議制度。通過聯席會議及時交流情況，加強部門間的協調，共同研究解決問題，提高行政效能。三是要強化監督。當前行政監督不能停留在開會、下文這些形式上，一定要增強程序的剛性，要完善兩個“為重點”的監督管理機：一是完善以考核為重點的監督管理機制，要將治理的效果納入部門管理考核中；二是完善以問責為重點的監督管理機制，要把治理的效果納入對部門管理的問責中，對不嚴格履職的部門和領導要進行問責。

（二）基層政府要樹立現代治理理念

從世界各國的發展歷程來看，人類政治發展經歷了三個階段：國家統治、國家管理和國家治理。從“執政”到“管理”到“治理”，反映了人類政治文明的不斷進步。與統治、管理相比，治理理念究竟有哪些不同呢？著名政治學家俞可平總結了五個方面的區別。其一，權力主體不同，統治與管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，市場和社會組織也是治理主體。其二，權力的性質不同，統治與管理是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，權力來源不同，統治與管理權力的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行向度不同，統治與管理的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。平行具有靈活性，可以減少管理成本，降低管理風險。

（三）基層政府要提升管理者素質

一是嚴格規范入口關。究其原因，基層管理隊伍素質不高，與縣鄉行政機關，特別是事業單位進入程序不規范，近親繁殖現象有很大的關系。目前基層公務員通過招考錄用的人數占總數的比例不到10%，這樣就從客觀上造成管理者素質不高。因此，要進一步完善并大力推進公開招考，通過公開招考為基層選拔優秀人才，逐步改變基層人才結構。二是抓好教育培訓。一要加大培訓的力度。基層管理者是個龐大的隊伍，但他們的培訓教育機會很少。因此，我們一要加大培訓的力度，為基層管理者提供更多培訓與學習的機會。三是要合理設置培訓內容。要突出職業道德教育和理想信念教育，通過加強職業道德教育和理想信念教育的培訓，培養基層管理者的責任心，增強他們的責任能力，還要結合崗位、分類按需進行能力和技術培訓，切實幫助基層管理人員提升業務水平，創新管理方式，增強他們的執行能力和服務能力。三要將培訓和使用掛鉤。當前干部教育培訓的效果不是很理想，主要原因是缺乏政策導向性。如果能將干部的學習培訓與提拔使用進行掛鉤，那干部的學習積極性一定會大大提高，培訓的效果也會增強的。四是打通上升通道。客觀來講，目前基層工作平臺低，條件艱苦，壓力大，待遇也低，所以基層干部容易喪失責任心和學習動力。如何解決這個問題？要改革干部人事制度，為基層干部打通上升通道。

四、結語

因此，從這個意義上說，基層政府能力建設幾乎可以看作是依靠全民參與的需要，它要求基層政府治理實踐參與者能夠真正扎根于群眾中，直接面對群眾的生產生活實踐，試著在人的生存實踐中找到“沉默”的智慧，尋求實現“善治”的愿望之路。當然，這也意味著，從生存智慧的角度探索基層政府治理能力建設，對于每一個基層政府治理實踐的參與者來說，都不僅僅是視角的轉變，它也是基層政府進行治理實踐的一種轉變，也是一種治理觀念的轉變，還是基層政府開展治理實踐的姿態轉換，更是一種執政理念的轉換。