公共管理中的分歧管理

王偉玲　宋子昀

[摘要]公共管理中的分歧問題很多，這些問題直接影響社會的和諧和穩定，傳統的管理模式在許多方面還需要提升，例如如何科學地管理公共的分歧問題等。舊樓加裝電梯是一件關乎民眾利益的事情，雖然不是大事，但是也具有復雜性，也是極具爭議的工作，是比較典型的分歧管理問題，其中舊樓加裝電梯費用的分攤和補償問題是關鍵所在。運用現代分歧管理的基本原則和理論，通過對舊樓加裝電梯費用構成進行分解分析，以分攤爭議較小的主要部分為基礎，提出舊樓加裝電梯費用的分攤基本原則和基礎方案，通過協商和表決機制，達成一致意見和方案。引入分歧管理，使得舊樓加裝電梯的工作更加科學化、規范化，其成果對舊樓加裝電梯的實際工作具有一定的指導意義，同時對政府有關部門的分歧管理也有一定借鑒意義。

[關鍵詞]公共管理；分歧；加裝電梯；費用分攤和補償

[DOI]10.13939/i.cnki.zgsc.2018.20.118

公共分歧管理是基于近幾年我國在國際關系上提出分歧管控的有關理論，在公共管理方面的延伸。“分歧管控”的提出最早是在2011年，時任國家副主席習近平在會見美國前國務卿基辛格時首次提出了有效管控分歧的倡議，“分歧管控”是中國領導人在新形勢下提出的穩定中美關系的重要理念，源于中國“求同存異”的傳統外交思想原則和對中美關系現實的深刻認識。

近幾年有關分歧問題的研究也逐漸進入其他領域。《領導科學》雜志最近刊登“約稿啟事‘單位成員分歧管控專題研究”，針對單位成員在面對職務晉升、利益分配、榮譽評選等現實問題時，所產生的分歧進行管理研究，本文作者之一也對分歧管理理論進行初步探索。雖然管控分歧的理念已從國家戰略層面的研究，逐漸深入社會的各個層面，但是在公共管理領域還沒有開展類似的研究。

隨著經濟社會的發展以及人民對現代生活的要求，城市住宅中低層樓梯建筑已經不能滿足現代市民生活要求，需要對樓梯房進行加裝電梯改造，以滿足市民生活的基本要求，但是舊樓加裝電梯存在諸多困難，其中主要矛盾是如何處理有關補償和費用分攤問題。舊樓加裝電梯的費用分攤問題是加裝電梯建設的關鍵問題，雖然有許多經過協商成功加裝電梯的實例，但是還有更多的樓房還在因為加裝電梯的費用分攤問題，爭論不休，至今無法加裝電梯，其中的重要因素就是電梯費用的分攤問題。各地政府相關部門也試圖規范這一問題，但是由于其中的利益紛爭的復雜性，至今還沒有提出具有指導性的文件和原則。

解決加裝電梯費用分攤的問題，必須遵從分歧管理的準則，從分化分歧、弱化矛盾的方向去努力，引入分歧管理的基本理念，科學地分化分歧、弱化矛盾，夯實基礎，逐步達成一致的意見和方案。

1 公共分歧問題的管理

分歧問題是指在決策集團（集體）中，個體的利益訴求與需要達成一致的方向或目標存在一定差異或矛盾的問題，分歧問題的管理結果是要達成一致意見。

分歧管理的基本形式是內部協商，由主導方開展分歧管理，管理目標首先要達成己方的目標，同時要兼顧他方的利益和接受程度，為此需要將己方目標融合到共同目標之中，通過實現共同目標，達到實現己方目標的目的。

1.1 管理范疇

公共問題的分歧管理分為兩個層面，一個是政府職能部門的介入和管理，另一個是協商體內部的管理。

涉及公共利益、群體利益問題的分歧管理屬于政府職能部門的管理范疇，例如征地、搬遷和移民等問題的協調管理，還有一些需要政府職能部門指導和規范的事項，例如舊樓加裝電梯、集資建房等。這些問題涉及群體利益，影響社會安定，需要政府職能部門的有效管理，需要職能部門來引導、規范，在技術上和政策上進行指導和引導，在總體層面做好協調和統籌工作，建立有關規章制度和管理機制。

協商體內部管理需要建立一定的臨時組織和協商機制，主導方應擔任分歧管理的角色，做好事前的布局和準備工作，提供必要的協商條件，掃清外圍障礙，規范協商行為，引導和把握協商方向，推進協商進程。要充分利用政府職能部門提供的技術規范、管理機制和政策指引等具有權威性的文件，結合實際情況，統籌安排，采用科學方法，有效推進協商進程。

1.2 管理模式

公共分歧問題的管理模式包括管理架構和機制。

管理架構分為協商事項內部管理架構和群體性事項的管理架構。個別單一協商事件的管理架構比較簡單，是由協商主導方建立的臨時管理組織；群體性分歧問題管理架構包括政府職能部門和協商內部的管理組織。

涉及公眾利益和社會穩定的常態化的分歧問題，一般由政府職能部門負責管理，建立長效的管理體系。職能部門管理體系包括制定有關技術規范、政策指引、表決機制、辦事指南、申報審批流程和要求等，還包括日常技術和政策咨詢、協調和審批工作。

原則上，分歧事項主要由內部協商決解，政府職能部門的管理主要遵循規范、引導和服務協商事項的原則，確保協商各方所擁有的民主權利，使得各方能夠自愿、自主、和平地協商，達到依法和有效管理的目的。

分歧問題的管理機制主要包括分歧的分化機制和協商的推動、表決機制。

分化機制的目標是分化和弱化矛盾，對于分歧問題的技術部分，例如費用和投資方面的費用計算、收費標準、項目劃分、費用構成等方面的規定；安全標準方面的安全距離、通道、采光、通風、噪聲以及消防等方面的規定，可以通過制定技術規范和政策指引來加以規定，以減少爭議和不確定性，削弱分歧的基礎，增大共同基礎、促進共識。對于分歧問題的政策法規方面的部分也需要制定相關的政策法規指引，例如賠償因素的界定、影響程度的分類分級、認定原則和規定、賠償補償的計算方法等，需要在政策法規上進行規定和界定。

推動（協商）機制是推動分歧問題解決的動力，主要制定協商的議題、程序、步驟和進度的一套管理的工作制度，來推動協商的有效進程和速度，同時確保協商過程的有序和穩定，必要時可以安排一定時間的停頓，作為緩沖期，以利各方消化不利情緒、梳理思路。推動機制的關鍵在于合理安排議程和內容，避免不必要的相互牽扯和反復局面，也不要過于激進而影響穩定局面。這需要視具體情況來設計或規劃。主要工作內容包括協商范圍和議題的界定以及確定協商的準則、議題及其程序等。

表決機制分三個層次，首先是對某一基本方案或修正案通過協商達成一致；其次投票表決，即對基本方或修正案通過少數服從多數原則投票機制達成一致；最后是各方提出的方案過多，無法形成集中意見，這時可以設計多種表決方法。如多輪投票機制，每輪投票淘汰票數最少的方案，直至得到多數票支持的方案；“排己”投票法，對己方以外的方案進行投票，也可以得到比較客觀、公正的結果，這一方法的前提是各方案票數均很分散；對于計量方案，也可以采用加權平均法。

2 加裝電梯的費用分攤的分歧管理

2.1 加裝電梯的費用分解

將加裝電梯的費用按照其功效目的進行分解，根據功用屬性分別加以對待，只對共用部分協商分攤協商，這樣可以分化矛盾，使得關注點集中于這部分費用，其所占的費用比例也降低，有利于達成一致。為此將加裝電梯費用分為5部分，分別是電梯井建安費W1、廊橋建安費W2、電梯機電設備購置及安裝費W3、設計與報建費W4、其他費用（包括對底層的補償和優惠所產生的費用）W5。電梯井是共用部分，獨立的建筑；廊橋是各用戶自用部分建筑，具有獨立功能；電梯機電設備也是共用的設備，具有獨立的公用建筑物；設計與報建費、其他費用是項目管理和服務的費用，具有共性，是共同分擔的部分。廊橋和電梯井建筑物構成一個獨立建筑物，形成各住戶增加的分攤面積。

2.2 費用分攤原則

根據已建成的加裝電梯實例以及一般的共識，電梯費用分攤的原則主要是公平的原則，具體來說主要有三方面，一是誰使用、誰出資；二是誰擁有、誰負擔；三是誰受益、誰出資。

第一種表述，主要體現在使用效用，按照使用率或使用度來計算費用分攤的比重；第二種表述，主要是指電梯建成后，增加的分攤面積來計算出資額；第三種表述，主要是加裝電梯后，房產的增值比例來計算出資額。

房產增值效應是一個動態的，隨時間變化的，其評估存在較大的爭議性。如果住戶不出售房產，房屋的增值性不能體現，所以，第三種表述，歧義較大，只能作為協商的一個因素，不作為分攤費用的依據。

費用劃分原則是自用部分自負，公用部分分攤。分攤部分費用又劃分為均攤和非均攤部分，均攤部分主要是設計與報建費、其他費用是項目管理和服務的費用，非均攤部分按照協商的原則進行分攤，這是協商的主要內容。

2.3 基礎分攤方案

在協商之前需要初步擬出基礎方案，作為協商的基礎。費用分攤方案分兩個層次展開：各層之間的分攤、同層各戶之間的分攤。

2.3.1 各層分攤方法

（1）使用效應分攤法。使用效應是體現誰使用、誰負擔的公平原則。使用效應的因素就是層數，以層數為權重進行分攤。在費用的分解分項中，W1和W3按層數權重分攤，W2各層各自負擔，W4和W5為均攤項目。其中廊橋費用為：

（2）按公攤面積分攤法。加裝電梯產生的公攤面積計入各住戶的售房時的建筑面積，根據規定各住戶公攤面積按照加裝電梯產生的建筑面積，進行均攤，各住戶得到的公攤面積是相同的。

形成公攤面積的費用主要是W1和W2，按照誰擁有、誰負擔的原則，這部分費用應平均分攤到各戶。W3為共有部分，應按層數權重分攤；W4和W5為均攤項目。

（3）按獨立建設的費用比例分攤法。這是工程常采用的替代方案比例分攤法。前提是W2各層各自負擔，W4和W5為均攤項目。W1和W3按獨立建設的費用比例分攤，假定獨立建設n層電梯的電梯井建安費為W1和電梯機電設備購置及安裝費費用為W3。

2.3.2 同層各戶的分攤方法

同層各戶的分攤方法，主要有兩種：一是按住房面積比例分攤；二是均攤。

2.4 加裝電梯的費用分攤方案的協商

根據前面的原則，可以得到六個分攤方案。這六個分攤方案作為基礎方案，在此基礎上形成最終的分攤方案。

最終方案的形成或表決是住戶維權的關鍵，也是民主到集中的重要過程。最終方案應能夠最反映或符合住戶的意愿的，也是化解分歧的平衡點，最終方案的達成必須是公證的，程序的公證是非常重要的，是化解分歧的有序推進機制。

這一階段的原則是充分民主、有序推進、逐步統一。在解決分歧大的問題，關鍵是避免混亂，有序推進是維持穩定的關鍵，逐步達成是有效推進的基礎。

2.4.1 協商

在已建成的加裝電梯案例中，采用使用效用分攤法的占有一定比例，以此為基礎通過協商達成協議比例較大。因此，首先采用集體協商，力求達成一致。協商是在使用效用分攤法的基礎上，協商層間差異和同層各戶的比例，一般經驗層間差距為5000～10000元的較多，同層各戶比例以面積比例居多。

在比較融洽的鄰里中，可以比較快達成一致。但是低層住戶會略感出資過多，會有一定異議，這時可以單獨協商對低層的優惠條件，適當減免低層住戶的部分費用。

協商達成協議是最理想的結果，但是，過分協商、爭論會激化矛盾，對后續工作帶來被動局面，因此，協商必須是冷靜、平和中進行，一旦發生爭論，需要進行冷處理，或休會，冷靜后再行協商，或分隔協商，力求達成一致。

協商的基礎是提前讓各住戶充分了解、消化各種分攤方案，要求各住戶都有成熟思考。

一旦出現分歧較大的爭論時，就要進入表決階段。

2.4.2 表決

表決是以協商過程中比較成熟的幾個方案作為基礎，全體住戶進行投票決定最終方案。表決之前，首先要商定定標機制，或是過半數，或2/3及以上作為確定最終方案的標準。

一般采用一次投票來決定，可采用多輪投票決定程序，如果第一輪投票沒有達到定標票數，就淘汰票數最少的方案，再進行第二輪投票，逐步達到最終方案的確定。但是，這一方法必須得到事前全體認可，否則不能采用。

如果表決無法達成一致，就要進入自動公平機制。

2.4.3 加權平均方案

采用加權平均方案是最后機會，是不受他人觀點壓迫、也不強迫他人的自動公平機制。

各住戶在協商形成的各可行方案中選擇符合自己意愿的方案，將各住戶的分攤方案進行加權（戶數）平均得到最終方案。

如果部分住戶仍不接受最終方案，表明他有強人所難的意圖，這就失去合作的共同基礎，合作的基本要求不能存在，需要某些住戶退出才能達成新的合作體。

2.5 計算實例

廣州市天河區某居民樓為9層樓房，1#樓梯籌備加裝電梯，為一梯兩戶形式，采用觀光電梯，主體為金屬結構，電梯總造價為62.2萬元。其中電梯井建安費W1=32萬元、廊橋建安費W2=8.2萬元（每層平均w2i=1.1714）、電梯機電設備購置及安裝費W3=18.5萬元、設計與報建費W4=3.5萬元、其他費用（包括對底層的補償和優惠所產生的費用）W5=2.0萬元。

一樓為倉庫高度僅為2.Om，經過協商二樓住戶費用免除，電梯費用由3～9樓負擔，合計14戶，每層兩戶，單元1面積為112.5㎡，單元2面積84.5㎡。

根據前面提出的基本原則，計算出六個基本方案，結果見表1。

通過協商，各住戶一致同意按照加權平均方案決定出資額，單元1的3、4、5、6等4戶均同意方案2，單元1的7、8、9等3戶均同意方案4，單元2的3、4、5、6等4戶均同意方案1，單元2的7、8、9等3戶均同意方案5。根據加權平均法則，計算的最終方案，見表2。

3 結論

對于有爭議問題的管理需要引入分歧管理的方法，根據分歧管理原則建立協商機制，從而分化矛盾、有序推進、逐步達成一致。舊樓加裝電梯雖然事小，但也十分復雜，需要政府部門的規范和引導，也需要尊重各住戶的權益，要發揮民主，又要逐步達成一致。本文提出的費用分解、基礎方案、表決機制等都是基于分化矛盾、有序推進、逐步達成一致的原則的具體方法。在實踐中，政府的權威指導和指引是非常重要的，政府相關部門應本著規范民間行為、維持社會和諧穩定的目的，主動指引、規范和服務舊樓加裝電梯的工作。建議政府相關部門應主要做好三方面工作：一是制定電梯造價的費用項目劃分標準，以技術規范形式，確定電梯建設費用的項目構成，作為相關費用分攤的技術依據；二是根據公平、公正原則推薦基礎分攤方案，作為協商的基礎；三是制定費用分攤的協商機制和表決程序，作為政策指引。本文在這方面進行初步探索，對于舊樓加裝電梯的工作會有一定的參考意義。