產權細分、功能讓渡與農村土地資本化創新
——基于土地“三權分置”視角

耿 寧，尚旭東

(1.山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250014；2.山東師范大學 農村發展研究中心，山東 濟南 250014；3.中共農業部黨校 現代農業研究中心，北京 102208)

土地是農業生產力的主要載體,土地制度是農村經濟的基礎性制度，其核心是農村土地產權問題，關系到農村經濟的發展、農民利益的實現及農村社會的穩定。如何調整產權結構，最大限度地協調農村土地“公平”與“效率”的統一，實現農村土地產權的制度化配置已成為農村經濟社會發展關注的重點問題，也是國家相關政策制定與改革的基本方向。在中國，農民對土地歷來有很強的依賴性，這種人地關系決定了土地對農民兼具生產資料和福利保障功能。然而，隨著城鎮化進程的不斷向前推進，農村土地的規模化經營和農村勞動力的非農就業及轉移，已成為該背景下的必然發展趨勢。據統計，各類外出務工與兼業的農村勞動力已經高達48.62%(羅必良，2013)*羅必良：《農地保障和退出條件下的制度變革:福利功能讓渡財產功能》，《改革》，2013年第1期。。但實際情況是農民“離農”，但未“離地”；農地“棄耕”，但未流轉。這種“人動地不動”的狀況是農業勞動力與土地資源要素流動不匹配的結果。因此，如何解決“人動”且“地動”的資源要素匹配問題，尤其是如何釋放農村土地所承擔的福利保障功能所形成的流轉約束，是值得格外關注的課題。

2013年中共十八屆三中全會提出的賦予農民更多財產權利，推進的農村土地承包經營權確權登記頒證工作，賦權、強權和穩權已成為中國農村土地制度改革的基本核心內容，同年中央一號文件提出“鼓勵和引導工商資本到農村發展企業化經營的種養業，推動農村土地資本化運作”，旨在增加農民的財產性收入。……