河長制實施困境及完善對策

[提 要]隨著撫河流域經濟社會的快速發展，合理開發利用和保護河流的呼聲越來越高。《關于全面推行河長制的意見》出臺后，為了全面貫徹落實綠色發展理念，推進生態文明建設，江西省全面推進河長制工作進程，有力地推動撫河流域河長制轉型升級落地生根。文章闡釋了“河長制”的定義，分析了河長制實施過程中的困難，總結了撫河實行“河長制”的主要做法，提出如何進一步完善撫河“河長制”工作的建議。

[關鍵詞]：河長制；政府主導；公眾參與；啟示

[作者簡介]王燕（1992—），女，東華理工大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化。（江西南昌 330013）

一、“河長制”的定義

“河長制”起源于藍藻暴發事件，由江蘇省無錫市首創的水環境管理制度，因為實施效果不錯，陸續被借鑒。2014年3月21日，水利部副部長在國務院新聞發布會上談到了“河長制”。他認為“河長制”是一種地方創新的經驗，水利部準備把這一成功的實踐推廣到全國。所謂“河長制”，即各級黨和政府的主要負責人，就是“河長”。“河長”是河流綜合治理的第一責任人，負責促進河湖系統的保護和水生態環境的全面改善。監督下一級河長和相關部門完成河流治理工作，協調和解決河流保護與管治的重大問題[1]。“河長制”是從河流水質改善和環境保護問責制的監督問責制衍生而來的水環境治理體系[2]。

二、河長制實施的難點問題

近年來，河長制的建立和推行初步取得了較為顯著的效果。但這一創新體系在實施過程中仍面臨巨大挑戰。

（一）治理方式不明確，權責邊界不清晰

目前的“河長制”畢竟還不是國家法律制度，無論從制度安排本身，還是從具體實踐層面都或多或少地打上了人治的烙印：從制度來講，河長制工作機制能否健全、運行是否良好，更多地取決于行政壓力，而缺乏法律支撐[3]；從實踐來講，“河長制”基本上是“一把手抓”的自上而下的權力運作機制，“河長”有著大量的行政自治權，很難避免其盲目決策、濫用權力的發生[4]。因此，有學者提出，河長制本質上仍然是人的統治，而不是法律[5]。水環境具有的累積性、動態性特點和“河長”不斷更迭，評估的方式是“一票否決”，導致下級基層壓力過大，產生“小馬拉大車”的現象，嚴重挫傷了他們的工作積極性和創造性。

（二）信息公開度低，公眾監督力度疲軟

“河長制”文件多次強調信息公開，但在具體實施中存在一些偏差。一方面，“河長制”的信息公開渠道不完善。只有很少的人知道河流監測和處理系統的網絡，并且實時信息也很難獲得。網絡上和公共標志上的河長電話也經常無法接通。另一方面，一些宣傳信息被歪曲了。個別官員為了工作政績，在水環境信息傳播過程中可能存在偏差甚至夸大報道[6]。如此情況導致公眾不能獲得真實信息，不能廣泛參與水環境管理，這就意味著河流的監督不能達到預期的效果，必然會導致河長制發生“質變”。

（三）評價標準模糊，考核機制不完善

“河長制”實施自上而下的責任分解模式和“一票否決”的評價方式，很可能導致上級政府對其下屬各級政府部門綜合治理工作做出事無巨細的安排，這種安排約束了下級政府在具體治理安排和問責制中的“自由裁量權”。這就導致了“根據河段存在的主要問題，實施差別化績效考核評價”流于形式化，切斷了多種治理方式，不利于可持續發展。同時，單純以考核結果評價“河長制”工作，可能導致下級基層壓力過大，引發“偽證”、“喜聞樂見”、“遮遮掩掩”等問題，導致責任考評流于形式化。

（四）協同機制失靈，流域內各支流間合作不足

盡管很多地方積極破除“九龍治水”的積弊，但是河道支流間合作還存在某種程度的不足[7]。撫河流域的江河流經城市和農村，連貫暢通，目前，仍存在河流上游還沒有落實治理方案，下游河流就開始大張旗鼓地整治，各自為戰，支流間協調治理性差，這往往導致河流治理效果達不到預期目標。不僅如此，面對水環境治理突發情況時，相關河長之間可能會因為信息共享不足而產生分歧，延緩河流治理。

（五）資金投入方式單一，財力不足仍是困局

撫河流域河流治理需要資金投入的地方很多，而且數額較大，如城鄉污水處理設施、企業污水排放、生態恢復等[8]。每個項目都需要大量資金，但實際情況是投資模式單一，地方財力有限，配套資金難以足額到位，影響撫河流域“河長制”的實施。

三、完善撫河“河長制”的對策

（一）奠定河長制法治基石，厘清落實河長制責任

為了進一步保障“河長制”的制度權威與執行力，真正實現水環境治理的常態化和長效化，必須將“河長制”納入法治化軌道，以規范性和穩定性的立法形式落實和保障“河長制”，明晰界定“河長”的權力與責任、“河長制”的組織架構、權力運行與問責程序以及其他相關治理主體的權利與責任等。針對水環境問題具有的積累性和滯后性特點，以及“河長”不斷更迭的問題，必須建立一套持續有效的跟蹤監督制度，無論升降調任、間隔的時間長短，官員的環境責任仍將被跟蹤。同時，在今后河流治理工作中進一步明確各相關部門的權力清單和責任清單，按能力挑擔子，設置跳一跳夠得著目標，激發河長們的工作熱情。

（二）打造“河長制+互聯網”的社會共治模式

首先，要加強信息公開。流域環境質量、排污總量、治理規劃，以及沿途企業排污狀況、治理情況、處罰執行、關停情況等信息要公布于眾，隨時能通過網絡等渠道查詢了解。其次，舉辦“河長制”相關活動，鼓勵公眾參與“河長制”，增強公眾的環境意識與法律意識，強化他們護河的自覺性，河流治理方案邀請群眾參與，聽取群眾建議[8]。充分發揮媒體宣傳、教育、監督作用，將治水和護水的自覺意識“內化于屯、外化為行”，著力提升公眾參與水平。最后，要開放監督管理權。推廣河道治理的第三方監管，聘請企業代表、居民、環保人士等擔任民間“河長”“段長”，覆蓋責任監管的“真空”地帶，成為監督治理河道的“第三只眼睛”[3]。

（三）明確考核標準，完善河長制考核機制

地方政府根據具體河段現狀制定方案，協商、細化河長工作任務、責任，與河長簽訂河流治理責任狀，再由河長安排下級段長，給予各段長一定的任務，通過定期考核、日常抽查和社會監督等方式進行考核，統籌經濟增長，社會發展和環境保護得出考核結果，對考核成績優異的進行鼓勵獎賞，對考核不合格的進行約談教育，并作為干部選拔任免的重要依據。為了促進評估工作的公平性、公正性和權威性，有必要將河長制考核機制置于陽光之下，公眾評價作為主要指標。重視公眾輿論，認真研究公眾反映的問題，并給予合理的處理。

（四）協同治理，加強河道間的聯防聯控

實施“河長負責、段長共治”協同治理撫河流域。協調各部門之間的關系，密切聯系有關部門，配合流域管理的相關工作，使各流域、各部門進行合理的協調配合，在一定程度上解決“碎片化”問題。此外，堅持決策的協調性，河長應廣泛聽取撫河流域各河段治理的意見，深入調查研究，因河因地一河一策，跨界河流要實現上下游協同治理，避免“上游不治理、下游白治理”的情況發生[3]，加強河長“治”的針對性，要處理好發展與保護、上游與下游、政府與企業、集體與個人利益的關系[8]。此外，隨著大數據的發展，應盡快建立起整條流域的基礎信息和數據共享平臺，無縫銜接，及時消除“真空帶”河道。為各河道河長間協同治理提供快速準確的信息，促進各河長間應急聯動。

（五）拓寬資金投入渠道，多措并舉解決河長制資金問題

積極爭取中央財政金融資金支持，優化政府資金投入，支持水源保護和污水處理等重大工程，給予獎勵、補貼和利率支持。建立生態資金補償機制，按照“誰污染誰治理，誰污染誰付費”的原則，收取一定比例排污費，納入生態建設保護資金。大力鼓勵和引導社會資金投入，以政府資金、企業投資和群眾籌資等方式建立撫河流域河流環境治理專項資金，多措并舉解決河長制資金問題。

四、推行河長制的啟示

“河長制”的實施是一項循序漸進的工作。通過撫河流域“河長制”的實施情況來看，有以下幾點啟示：首先，落實責任是推行“河長制”的前提。“河長”是第一責任人，推動河長履職的縱深化，逐級傳遞壓力，逐層落實責任，促進工作有序推進；其次，社會公眾是實施“河長制”的主體。只有人人關心河道，保護河道，才能提高河道管理水平；最后，嚴格執法是全面推行河長制的重要保障。堅持“嚴堵”“嚴查”“嚴管”三方面相結合的方式，

嚴厲打擊破壞水環境等違法行為。肩負新的歷史任務，撫州市要扎實做好河長制工作，進一步把“河長制”堅持好、完善好、落實好，全力打造一條“會呼吸的撫河”，為生態文明建設做貢獻。

[參考文獻]

[1]吳智雄，林伊琳.河長制實施中領導責任實現面臨的困境與對策[J].人力資源管理，2017，（7）.

[2]劉曉星，陳樂.“河長制”：破解中國水污染治理困局[J].環境保護，2009，（9）.

[3]朱玫.中央環保督察背景下河長制落實的難點與建議[J].環境保護，2017，45（9）.

[4]卞歡.國家治理現代化視野下的“河長制”探析[D].南京：南京工業大學，2016.

[5]王燦發.地方人民政府對轄區內水環境質量負責的具體形式———“河長制”的法律解讀[J].環境保護，2009，（9）.

[6]余懿臻.河長制實施困境及完善對策——杭州河長制實踐的成效與問題解析[J].嶺南師范學院學報，2018，（1）.

[7]朱玫.論河長制的發展實踐與推進[J].環境保護，2017，（2）.

[8]劉鴻志，劉賢春，周仕憑，席北斗，付融冰.關于深化河長制制度的思考[J].環境保護，2016，（24）.

[責任編輯：上官濤]