關于南海合作機制化建設的探討

杜蘭　曹群

[提要]近年來，南海地區有關國家間的雙邊和多邊合作不斷取得進展，但依然存在進一步深化合作的空間，應在現有合作成果的基礎上，繼續秉持“擱置爭議，共同開發”原則，廣泛吸取其他閉?；虬腴]海海域的合作經驗，并結合南海地區特殊性，探尋出一條助力構建“中國東盟命運共同體”的南海合作機制化道路。當前，東盟南海聲索國對華政策轉向積極，加強南海合作機制化正當其時，應按領域敏感度從低到高逐步推展合作，初期可以軟性法律約束之，中長期可考慮建立南海合作理事會統籌推進南海地區防災減災、海上搜救、保護海洋環境和海洋生物多樣性、海洋科學研究、海上航行安全等領域務實的、機制化的合作。

[關鍵詞]南海合作、中國

東盟關系、南海合作理事會

[中圖分類號]D823

[文獻標識碼]A

[文章編號]04528832（2018）2期0083-13

海洋的流動性和開放性決定了海洋的有效管理與合理利用事關所有沿海國的共同利益。聯合國2030年可持續發展議程將“保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展”列為17項目標之一。要實現該目標，必須通過沿海國的合作，這對于閉?；虬腴]海沿岸國尤為重要。南海屬于半閉海，根據《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》），閉海或半閉海沿岸國在行使和履行《公約》所規定的權利和義務時應互相合作。推動南海沿岸國合作，將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，不僅是履行《公約》和聯合國2030年可持續發展議程的義務，也對推動“中國一東盟命運共同體”建設具有重要意義。當前，南海局勢總體趨穩，推進海上務實合作正當其時，應該在現有合作基礎上，探討合作的機制化建設，使相關合作行穩走遠。

一、南海合作的進展

多年來，地區國家對推動南海合作，尤其是建立合作機制安排，曾進行積極的嘗試。早在1990年印度尼西亞即發起“處理南海潛在沖突研討會”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South ChinaSea）。該機制為非官方地區對話平臺，其主要成員為南海周邊國家和地區（早期也包括加拿大、美國、澳大利亞、新西蘭等國），宗旨是在南海問題上尋求協商對話和促進南海地區信任措施建設。在“處理南海潛在沖突研討會”目前運行的四個項目中，中國主導了其中兩項——南海數據庫信息及網絡項目、東南亞海洋教育與交流網絡項目，另外兩個項目是海上執法能力培訓項目（馬來西亞執行）、海潮與海平面變化以及對南海沿岸環境影響項目（印尼執行）。進入新世紀以來，該機制影響式微，出現難以為繼的局面。

2011年中國與東盟國家通過“落實《南海各方行為宣言》（DOC）指導方針”。在落實DOC聯合工作組機制下，中方積極推動成立“海洋科研與環保技術委員會”，倡議發起了6個合作項目，與東盟國家在海洋科研、環境保護、防災減災、能力建設等低敏感領域推動務實合作。部分東盟國家間開展小多邊海上合作。比如2017年6月印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓在印尼北加里曼丹省首府打拉根附近海域啟動聯合海上巡邏，以強化合作打擊區域恐怖主義和跨國犯罪的能力。

此外，“東亞海洋協調結構”（coordinating Body for the Seas 0fEast Asia，COBSEA）和“東亞海洋環境管理合作伙伴”（Partnership inEnvironmental Management for the Seas of East Asia，PEMSEA）雖并非直接涉及南海，但對南海合作有一定影響。COBSEA是由聯合國環境規劃署（UNEP）海洋項目之一“東亞海洋保護與可持續發展行動計劃”基金支持而設立。該“行動計劃”由印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國于1981年通過，并于1994年增加了澳大利亞、中國、柬埔寨、韓國和越南為參與方，主要目標是為東亞海域制定全面的環境保護戰略，促進可持續發展。在COBSEA框架下有一個涵蓋中、馬、菲、越、印尼、柬、泰等國的項目（全球環境基金資助），即“扭轉南海與泰國灣環境退化趨勢”（Reversing the Environmental Degradation Trend in the South China Sea and Gulf of Thai land）。PEMSEA總部設在菲律賓馬尼拉，其目標是通過可持續的區域機制增加國家和地區在保護與管理東亞沿海與海洋環境方面的承諾，該項目參與國包括絕大多數東亞地區國，涵蓋所有南海沿岸國（文萊與馬來西亞曾加入，后退出）。

中國一直積極推動與東盟國家在南海務實合作。經過多年發展，中國一東盟海洋合作逐漸呈現出雙多邊同時推進、多領域同時開展的新局面，合作領域也逐步擴展至海洋經濟合作、海洋科研與環保、海洋聯合科考、海上互聯互通、共建海洋聯合實驗室等。

在雙邊層面，中國與馬來西亞2009年簽訂了海洋科學與技術合作協定，內容涵蓋了海洋政策、海洋管理、海洋生態環境保護、海洋科學研究與調查、海洋防災減災、海洋資料交換等眾多領域。2012年，中國與印尼兩國簽署了《海上合作諒解備忘錄》，并成立中印尼海上合作基金，中國出資10億元人民幣作為啟動資金，支持雙方開展海上務實合作。同年，中國和印尼聯合建立了“比通聯合海洋生態站”，針對珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型生態系統和珊瑚礁魚類、浮游生物、底棲生物等海洋生物多樣性以及海水和沉積物相關參數開展調查研究。2013年，中國與越南成立海上共同開發磋商工作組，加大中越北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領域合作專家工作組工作力度。同年10月，李克強總理訪問文萊期間，雙方簽署了《關于海上合作的諒解備忘錄》、《中國海油和文萊國油關于成立油田服務領域合資公司的協議》等雙邊合作文件。中國與菲律賓海上合作停滯多年后開始重啟。2017年7月25日，王毅外長訪問菲律賓期間，宣布雙方同意在南海爭議海域合作開采能源。2018年2月13日，中菲南海問題雙邊磋商機制第二次會議在馬尼拉舉行，雙方同意繼續商談建立信任措施，就在該機制框架下啟動漁業、油氣、海洋科研與環保、政治安全等技術工作組達成一致意見，確認了一系列潛在合作倡議。

在多邊層面，中國積極倡導并推進南海地區合作。2005年中國、菲律賓和越南的三家石油公司簽署《南海聯合海洋地震工作協議》，該協議后因菲律賓反對團體阻撓，在2008年未能在菲律賓最高法院獲得通過，至今懸而未決。2011年中國設立中國一東盟海上合作基金，投入超過30億元人民幣，用于南海科學考察、環境保護、航行安全和搜救、跨國犯罪等。2014年，中國和東盟簽署《災害管理合作諒解備忘錄》，并推動東盟地區論壇通過了《加強?？账丫扰c合作協調聲明》。2016年4月在中國與東盟國家落實DOC第11次高官會上，中方提出盡早建立航行安全與搜救、海洋科研與環保、打擊海上跨國犯罪三個技術合作委員會。2016年8月，中國與東盟國家落實DOC第13次高官會審議通過了《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關于在南海適用（海上意外相遇規則）的聯合聲明》兩份成果文件。2017年10月底，成功舉行了中國一東盟國家首次大規模海上聯合搜救實船演練。2017年11月，東盟各國與中國通過了《未來十年南海海岸和海洋環保宣言（2017-2027）》。該宣言強調，有關各方將在不損害各方立場的基礎上研究或進行相關合作活動。

在機制建設上，中國與東盟在亞太經合組織、東亞合作領導人系列會議、中國一東盟合作框架等機制下建立了藍色經濟論壇、海洋環保研討會、海事磋商、海洋合作論壇、中國一東盟海洋合作中心、東亞海洋合作平臺等合作機制。

總體來看，南海地區合作務虛多，務實相對較少，環境、科考、災害救助等低敏感合作多，資源、政治、安全等高敏感領域合作少，雙邊或泛多邊合作多，但南海沿岸國間合作較少，特別是聚焦南海沿岸國的合作機制幾乎不存在。因此，在推動南海合作過程中，除拓寬領域外，尤其要重視南海沿岸國合作機制化建設。

二、南海合作面臨新機遇

南海仲裁案后，南海形勢總體趨緩，中國與菲律賓等東盟聲索國關系也大為緩和，這為南海沿岸國開展合作提供了新機遇。

（一）南海合作氛圍空前濃厚。隨著菲律賓提起的南海仲裁案“鬧劇”落幕，相關各方開始回歸理性，有意調整政策、緩和局勢。最具戲劇性的轉變是2016年中菲關系的改善。菲律賓總統杜特爾特就任以來選擇將南海仲裁案裁決置于一旁，轉而對華示好，尋求與中國發展合作關系。2016年10月杜特爾特訪華期間，兩國領導人同意全面恢復兩國交往，回歸對話協商的軌道，妥善處理南海問題。以菲律賓為代表，大多數南海聲索國都積極重回對話協商解決爭端渠道，為進一步推進南海沿岸國務實合作創造了良好氛圍。

（二）

“南海行為準則”（COC）磋商的穩步推進，將為南海務實合作提供“規則”和“秩序”上的保證。2017年5月，落實DOC第14次高官會議審議通過了COC框架。作為重要階段性成果，COC框架包括原則、目標、基本承諾等要素，為下一步COC案文磋商奠定了堅實基礎。8月，在菲律賓舉行的中國一東盟外長會上，通過了COC框架文件。11月，李克強總理出席第20次東盟與中日韓領導人會議，倡議正式宣布中國和東盟國家啟動COC案文磋商，得到東盟國家廣泛歡迎。COC雖不涉及領土主權和海洋劃界爭議，但可在海上信任措施建設領域尋求突破，在危機管控方面提供各方都能接受的制度性安排，這無疑有利于保證南海的長期和平穩定，成為“維護南海和平的‘穩定器”。COC磋商是各方不斷縮小分歧、建立互信的過程，其對南海合作將起到積極的促進作用。

（三）“21世紀海上絲綢之路”建設將助力南海合作。2013年10月，習近平主席對印度尼西亞進行國事訪問期間提出建設“21世紀海上絲綢之路”和“中國一東盟命運共同體”的倡議。2017年6月發布的《“一帶一路”建設海上合作設想》明確，未來將推動產業對接與產能合作，鼓勵與沿線國民間組織開展海洋公益服務、學術研討、文化交流、科技合作等活動。中國設立的中國一東盟海上合作基金、中國一印尼海上合作基金、絲路基金等將對重大海上合作項目提供資金支持?？梢灶A見，隨著“21世紀海上絲綢之路”的推進，中國與東盟南海沿岸國之間在經濟、人文、環境保護等領域的合作將得到更多的政策和資金支持。

（四）各國智庫大量研究成果為南海合作提供了智力支撐和輿論準備。多年來，國內外關于南海合作的研究成果豐碩：一是集中在對南海合作領域的探討，包括漁業管理、環境生態保護、非傳統安全合作如反海盜、海上搜救等領域；二是提出南海可借鑒世界其他海域合作經驗，在漁業合作上可借鑒地中海、加勒比海，在建立合作機制方面可以借鑒北極理事會或《南極條約》模式。相關研究相當于為南海合作做了前期調研和可行性分析，許多成果可以轉化為合作實施方案。除此之外，國內外學者都指出了南海沿岸國開展合作的《公約》義務，并從資源環境保護等角度強調推動合作的迫切性。這些研究對凝聚各界合作共識起到了有益的輿論引導作用。

三、推動南海合作面臨的挑戰

開展南海合作雖存在諸多有利條件，但也面臨一些挑戰。

首先，南海爭端的固有復雜性阻礙合作的推進。南海爭端牽涉六國七方，既包括中國南沙群島部分島礁被侵占所引發的領土主權爭議，也包含沿岸各國關于部分海域的劃界爭議，其牽涉問題復雜敏感，在未來較長時期內難以徹底解決。當前，南海地區合作氛圍良好，但各國皆未改變其既有權利主張。在南海爭議海域的合作必然涉及權益分配比例問題（有的還牽涉有關國家國內法律），各國“過度”的民族主義情緒和輿論將可能影響合作協議的達成。

其次，中國與地區國家間互信赤字問題短期難以消除。由于中國與越南、菲律賓等南海聲索國在南海存在領土主權和海洋劃界爭議，曾經發生的海上對峙事件導致爭端相關方彼此心存警惕，互信度較低。隨著中國的快速崛起，在東南亞地區影響力的不斷提升，有些南海聲索國深恐中國掌握構建地區秩序的話語權，其焦慮感明顯上升，對中國的信任赤字不斷加大，其國內“恐華”民族主義情緒也普遍高漲。南海周邊國家一方面希望借助“一帶一路”建設從中國吸引更多投資和援助，搭上中國高速發展的“便車”，另一方面又擔心經濟上依附于中國，將令其在政治安全等議題上喪失主動權，因而欲拉入域外大國“平衡”中國影響。此種長期存在的信任赤字問題，制約南海務實合作向深層次推進。

再次，美日等域外大國對南海聲索國的拉攏和挑撥。美國將南海問題作為牽制中國崛起的重要抓手，積極加強與越南、菲律賓、印尼等南海聲索國的政治安全合作，充當這些國家的戰略援手，并在各種多邊場合挑起南海議題，“一邊倒”地批評中國。美國在南海頻繁開展“航行自由行動”意在給地區國家撐腰打氣。2018年1月，美國防部長馬蒂斯訪問印尼和越南，提出美國有意參加印尼、馬來西亞、菲律賓三國在南海的聯合巡邏。3月5日，美軍高調派出航空母艦“卡爾·文森”號訪問越南峴港。這些姿態均顯示出美國將繼續深度介入南海問題。日本在南海問題上積極配合美國，推動南海問題國際化、司法化，同時向菲律賓、越南等國提供海上裝備援助或培訓。美日還拉攏印度推進地區互聯互通，如美國提出連接印度與東南亞的“印太經濟走廊”構想，日印提出“亞非增長走廊”計劃，皆似意在與中國的“一帶一路”倡議進行競爭。

最后，南海周邊國家的國內政治變數很大，不利于長期穩步推進南海務實合作。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國內部對政府的對華政策都存在不同聲音，給政府制定友好合作政策造成壓力。以菲律賓為例，菲律賓國內對杜特爾特的外交政策存在分歧。國內精英層和軍方難以改變親美意識形態，總統與國防部就南海問題不時出現矛盾表述。盡管杜特爾特宣稱要與美國“決裂”，與中國、俄羅斯加強關系，但美國依然是菲律賓不可取代的安全伙伴，菲律賓國內的反恐形勢也將促進美菲安全合作。輿論調查顯示，大部分菲律賓民眾對美國的好感度高于中國。菲律賓的情況在東南亞并非特例，東盟國家仍在堅持中美間平衡的外交政策。地區國家普遍在經濟上依賴中國，在安全上依賴美國，其所謂的大國平衡外交也時常導致其在南海合作問題上的搖擺。

四、國外合作經驗

南海區域制度化合作并非沒有經驗可循，其他地區的閉?；虬腴]海合作經驗都可以作為南海沿岸國合作的借鑒。以海洋環保為例，目前世界上閉?；虬腴]海相關合作存在三種制度性合作模式：第一，分立模式，對不同的海洋合作問題構建各自獨立的法律制度，如北海區域；第二，綜合模式，對所有的海洋環境問題一并立法予以規制，如波羅的海區域；第三，綜合與分立結合模式，即框架公約加議定書的海洋環境保護制度，如地中海和加勒比海區域。在2017年博鰲亞洲論壇上，時任外交部副部長劉振民曾呼吁借鑒與南海相似的其他閉?；虬腴]海地區沿岸國合作機制，“在防災減災、海上搜救、保護海洋環境和海洋生物多樣性、海洋科學研究、海上航行安全等領域進行具體的、務實的、機制化的合作”。

北極模式可以為南海合作提供有益的借鑒和示范。北極理事會是北極國家處理北極事務的政府間論壇，始于保護環境的共同目標，促使北極各國開展合作研討。北極理事會的成功經驗主要包括：第一，北極國家建立了區域意識，樹立了“北極是北極國家的北極”這一觀念。雖然存在爭議和斗爭，共同的身份認同一定程度上增加了互信，促進了合作。第二，北極理事會排除了敏感的安全和政治議題，將工作職責限制在促進可持續發展和環境保護上。第三，建立在軟法之上，使用科學的語言，以科學方法解決環境污染問題。理事會高度依賴全世界的科學共同體，來自世界各地的很多研究者、科學家參與到北極合作中，有助于緩和潛在的摩擦或沖突。第四，限制成員國名額，這有利于營造更好的合作氛圍，且參與成員國較少使理事會的意愿更難遭到公然違抗。美國學者沙克爾福德（Scott J.Shackelford）認為，盡管北極理事會授權有限，但成功開展了環境治理，緩解了地區緊張局勢，也提高了地區國家的北極意識，提升了國際社會對北極的關注。各國也應鼓勵和推動創建南海理事會。

地中海沿岸國家的環境、漁業合作經驗同樣值得借鑒。直至20世紀90年代初，大多數地中海國家都沒有迫不及待地宣布其專屬經濟區或專屬漁區?？傮w上，地中海國家之間隱約存在著某種“默示協定”，即暫不宣布專屬經濟區或其他白成一類的海域。在海洋環境保護方面，地中海國家于1976年締結了《保護地中海免受污染的公約》。該公約在聯合國環境規劃署地中海行動計劃的框架下運作，制定了有關地中海環境保護的一般原則和組織框架。地中海漁業一般委員會（GFCM）由以前的建議性、行政性的漁業組織演變形成，增強了執行力和決策性，由軟法成功過渡為硬法。GFCM有一套完善的管理措施對非法的、不報告的、不受管制的（IUU）捕撈予以有力打擊。在地中海區域合作推進過程中，法國、意大利等大國在制定規則、破解集體行動困境方面發揮了重要作用。

從各國合作普遍經驗來看，首先，海洋合作應遵循《公約》等國際法。《公約》“閉海或半閉?！睏l款是各國合作的法律基礎，但在合作的具體實踐中又不必囿于該條款所明示列舉的議題，應尋求合作的最大公約數。其次，合作應從低敏感領域入手?！豆s》規定的“閉?；虬腴]?！敝贫葘^域合作指向漁業合作、海洋環境保護和海洋科考這三個方面，在某種程度上也就是考慮到這三個方面敏感度較低，屬于沿岸國家共同關切，容易達成合作意向。

五、關于推動南海合作機制化建設的思考

一直以來，南海問題都被島礁領土主權和海洋權益爭端所主導，合作進展緩慢，沿岸各國的海洋合作呈現散亂狀態，資源未得有效整合。加強溝通協商、推進南海合作一直是相關國家的共識，問題在于如何推進與加強合作。在2017年博鰲亞洲論壇年會南海分論壇開幕式上，中國外交部副部長劉振民清晰地闡述了中國對于建立相關合作機制的構想：“南海沿岸國應積極借鑒世界其他地區的成功經驗，在不妨礙各自主張的前提下，可以發起并創建相關合作機制，為增進互信、加強合作和分享利益搭建一個有效的平臺。”

在當前南海緊張局勢降溫的有利條件下，地區合作機遇大于挑戰。各國應抓住機遇，推動南海合作，從各沿岸國的共同關切和共同利益出發，探討建立合作機制的可行性和實施路徑。在合作機制建設中，沿岸國可加強對南海的共同管理，發掘海洋經濟合作潛力，并增加政策的透明度和可預測性，深化互信，為最終通過談判和平解決南海爭端創造有利環境。

（一）轉變意識，展現出合作的政治意愿。當前南海存在因缺乏互信而導致區域各方合作意愿較低的現實，但是政治制度、意識形態的差異及包括主權問題的爭議并不是阻礙合作的必然因素，關鍵還在于尋找南海各方的共同關切，以共同的利益促進合作的開展和深化。從其他海域合作經驗看，在政治互信不足、爭議尚未解決的情況下，各方也可以開展非傳統安全領域的合作，最重要的是拿出合作的政治意愿。目前大部分國家在談及南海問題時更多考慮的是領土主權等傳統安全議題而忽視非傳統安全對于南海局勢和海洋治理的重要性。各國需要凝聚共識，合理主張海洋權益，善意履行《公約》義務，并避免國內的民族主義情緒成為功能性合作的障礙，從而為南海合作創造良好的政治氛圍。

（二）從海洋環境保護和漁業領域著手推動合作。鑒于南海地理條件和管轄權爭議的復雜狀況，在重大分歧懸而未決的情況下，在該地區推動合作需要由易到難，從海洋環境保護、漁業資源管理、人道搜救等低敏感或高共識領域入手，分階段完成合作目標，最終建立相關領域完善的合作機制。低敏感領域的合作或將產生一種“溢出效應”，催生在其他領域的合作。如在漁業合作領域，近期目標可以是合作調查魚類資源的現狀以及總允許捕撈量，制訂區域漁業合作管理基礎方案；遠期目標是在條件成熟時設立區域合作管理委員會，負責制定共同的南海漁業政策。南海沿岸國還可協商建立解決IUU捕撈問題的合作機制，各國執法機構需要與外交官和法律專家相互配合、聯合行動。

（三）充分發揮現有機制的平臺作用。南海地區已有一些相關合作機制，如落實DOC高官會和聯合工作組機制，該機制下成立了“海洋科研與環保技術委員會”。另外還有一些聯合國環境保護署的海洋合作平臺，但功能較為零散且影響力有限。南海沿岸國可考慮推動并達成一項有關低敏感領域合作的框架公約，將已有的雙邊和多邊合作整合納入區域合作結構體系中。有東南亞學者認為，中方提出建立南海沿岸國合作機制是一個很好的倡議，但建議不要另起爐灶，而是選擇南海已有機制繼承并擴大。

（四）將建立南海合作理事會作為努力目標。國際上已提出不少關于南海環境安全合作機制的倡議，但遺憾的是大多未能付諸實踐?？煽紤]成立南海合作理事會作為長期目標，將其打造為一個由南海沿岸各國通過友好協商促進合作的政府間論壇，推動和加強區域內經濟、環保等領域的務實合作，同時積極與區域外國家或組織開展對話與合作。南海理事會的組織應主要包括主席國、成員國和觀察員國。主席國一職可由各成員國每兩年輪流擔任。成員國應為南海的主要沿岸國家（中國、越南、馬來西亞、文萊、菲律賓和印度尼西亞）。南海理事會成立初期可由每一任主席國設立一個秘書處，時機成熟后可設立永久秘書處，也可考慮設置環境生態保護、漁業資源管理、可持續發展、信任措施建設等方面的工作組。理事會還應設立“南海合作與發展基金”，為理事會的運行和工作提供機制性的資金來源保障。關于南海理事會的具體操作，早期階段可仿照北極理事會的成功經驗，以軟性法律為基礎，先簽訂聲明或備忘錄。成員國是南海合作理事會的組成核心，理事會所有決定應由高官會議討論決定，并由所有成員國達成一致方能通過。若條件允許，各成員國，在協商一致的基礎上，可視情給予申請加入南海理事會的地區外國家以永久觀察員國、正式觀察員國或特殊觀察員國的地位，觀察員國不得有決策投票權。

[完稿日期：2018-2-28]

[責任編輯：姜胤安]