瀾湄合作框架下的貿易和投資便利化研究

田聽清

[提要]貿易與投資便利化是促進瀾湄國家經濟和可持續發展的重要抓手。作為“一帶一路”建設的有益補充，瀾湄對話合作機制對構建開放公平的營商環境、促進區域經濟協同發展、加快構建服務型政府意義重大。推動瀾湄合作應充分依托“10+1”、“10+3”框架下形成的合作成果，有效銜接“大湄公河次區域經濟合作”、“湄公河委員會”、“東盟-湄公河流域開發合作”等現有機制，在《中國-東盟全面經濟合作框架協議》等一系列雙多邊協定的指導下提升貿易投資便利化水平，通過增強政策透明度、降低準入門檻、加強貿易和投資政策對接、簡化投資手續、提高通關效率、強化監管等措施推動瀾湄合作邁向新臺階。

[關鍵詞]瀾湄合作、次區域合作、貿易和投資便利化

[中圖分類號]D822.333

[文獻標識碼]A

[文章編號]04528832（2018）2期0055-13

“瀾湄合作”是首個由瀾滄江-湄公河上下游六國共同主導的合作機制，建立以來進展順利，成果豐碩。目前，國內外學者對瀾湄合作機制的研究多集中在生態環保和水資源治理領域，貿易和投資方面鮮有涉及。貿易和投資便利化是夯實瀾湄合作的重要手段，也是推動瀾湄各國經濟向前發展的重要引擎，準確把握瀾湄國家貿易和投資便利化水平的發展現狀和挑戰，對于整合現有資源、帶動產業升級、統一市場標準、強化協同發展、提升次區域整體實力至關重要。

一、提升瀾湄國家貿易和投資便利化水平的重要意義

隨著瀾湄合作機制的不斷推進，瀾湄國家貿易往來日益密切，相互投資不斷增加。《關于瀾湄合作框架的概念文件》、《三亞宣言》、《瀾滄江-湄公河合作五年行動計劃（2018-2022）》等一系列文件的相繼生效開辟了瀾湄流域政治經濟合作架構的新通道。鑒此，通過進一步優化貿易規則、簡化投資程序、增強政策透明度等措施提升瀾湄國家的貿易和投資便利化水平，對于構建更加公平開放的投資環境、加強區域協同發展、加快推進服務型政府建設、夯實瀾湄合作的制度基礎意義重大。

（一）有利于構建開放公平的營商環境

營商環境一直是各國開展對外投資關注的重點，優良的營商環境不僅能夠提升投資對象國的核心競爭力，同時能夠激發企業投資活力，增強企業的可持續發展能力。瀾湄國家均屬發展中國家，營商環境大都亟待優化。以老撾為例，其在貿易便利化程度、市場準入、邊境管理、基礎設施建設等方面均處于世界落后水平，且低于東盟平均水平。在瀾湄合作框架下繼續深化務實合作，并在《中國-東盟全面經濟合作框架協議》、《中國-東盟貿易便利化南寧倡議》、《大湄公河次區域便利客貨跨境運輸協定》等基礎上簡化貿易和投資流程，對于構建次區域內更加開放公平的營商環境具有重要意義。

（二）有利于區域經濟協同發展

在“10+1”、“大湄公河次區域合作”、“瀾湄合作”等機制的疊加效應下，瀾湄各國經濟發展迅速，但尚未建立優勢互補的現代產業體系。一方面，次區域內各國發展水平不同，速度不均。根據亞洲開發銀行數據統計，2017年瀾湄國家國內生產總值（GDP）增速均呈上漲趨勢，其中緬甸和中國增速最快，分別為7.5%和6.0%越南、柬埔寨、老撾增速相似，分別為5.5%、5.5%和5.4%。相比之下，泰國經濟發展相對緩慢，GDP增速為3%。另一方面，瀾湄各國產業結構互補性低，融合不充分。例如，泰國和柬埔寨曾都推行進口替代和出口工業化戰略，近年來都大力發展制造業，產業結構趨同，互補性不強。因此，提升瀾湄各國的貿易和投資便利化水平，有助于加快產業融合，延長產業鏈，升級價值鏈，提升次區域內瀾湄各國的綜合競爭力。

（三）有利于加快服務型政府建設

服務型政府不僅能夠增強政府在政策制定、執行和監督方面的合理性，而且能夠提高政府在國際合作中的效率。瀾湄國家以促進貿易和投資便利化倒逼政府改革不失為一種良策。具體來說，其一，區域經濟協同發展孕育的成熟市場能夠創新管理體制，改善發展理念，從而引導政府從管理型轉變為服務型；其二，貿易自由度的提高有賴于政府制定更加合理的貿易規則，出臺更加便捷的通關手續；其三，投資便利化要求政府適時發布相關政策，優化投資環境，加強國際化水平建設，同時強化利用外資和對外投資的事中和事后監管。鑒此，提升瀾湄國家間的貿易與投資便利化水平能夠加快轉變政府以管理和強制為主要調控手段的管理理念，通過轉換角色定位強化其公共服務職能。

（四）有利于持續深入推進瀾湄合作機制

金融危機以來，世界經濟格局從“中心一外圍”單循環體系向“雙環流”體系轉換，這種變化主要表現為貿易與投資和產業轉移的融合與互動，從產業間貿易向產業內貿易的轉變，貿易結構與貿易條件的重新調整，以及通過制度性安排推進貿易與投資關系的協同發展。瀾湄合作的本質是南南合作，參與國均為發展中國家，在國際貿易和投資中處于相對不利的地位。提升貿易和投資便利化水平，不僅能夠強化瀾湄國家在參與國際經貿和投資規則制定方面的意識，而且能夠進一步完善其國內關于貿易和投資的制度安排，推動瀾湄合作向深層次邁進。

二、瀾湄國家貿易和投資便利化的發展現狀及挑戰

瀾湄國家雖具有較大的經濟發展潛力，但國家硬實力和軟實力仍有較大提升空間。在貿易和投資便利化方面，不少瀾湄國家的國內政策不完善和國際規則參與度不高導致其市場準入標準較高，通關手續繁瑣、審批流程復雜、對外開放程度不高，政策的連續性和穩定性欠佳。

（一）瀾湄國家貿易和投資便利化的發展現狀

世界銀行發布的《營商環境報告》是衡量各國貿易和投資便利化的重要參考依據。根據《2018年營商環境報告》的貿易和投資便利化排名，瀾湄國家中的泰國、越南和中國相對靠前，分別位于第26位、68位和78位，但柬埔寨、老撾和緬甸則相對落后，分別位于第135位、141位和171位。由此可見，作為發展中經濟體，瀾湄國家貿易和投資便利化水平總體上呈現出差距較大、標準不統一、對接不充分的特點。以下，將從市場準入、通關便利化、市場開放程度和投資政策的穩定性及連續性等幾方面分析瀾湄國家的貿易和投資便利化水平。

1.外商投資市場準入

市場準入指一國政府允許外國的貨物、勞務及資本參與國內市場的程度。在當前國際貿易體制框架下，各國一般義務中并無有關外商投資市場準入的統一標準，其法律管制寬嚴與否，主要取決于各國經濟發展水平、在國際投資活動中所處的地位和國際經濟發展狀況等因素對其的影響。總體來看，瀾湄國家普遍采取的做法是鼓勵外資流入，對本國亟需發展的行業給予國民待遇甚至超國民待遇，但各國并未就瀾湄合作機制框架下的相互投資設定統一的市場準入標準。對待外商投資市場準入的差異性，一方面表現在瀾湄國家迄今為止還未形成統一的次區域投資多邊協議，另一方面則表現在各國國內法律體系尚不完善。以柬埔寨為例，根據1996年簽署的《中柬政府關于促進和保護投資協定》，中國和柬埔寨對投資所作出的承諾包括公正與公平待遇和最惠國待遇，但該協定中并未列明是否給予投資方國民待遇標準，至于細化至準入前或者準入后國民待遇更是未置可否。同時，柬埔寨視外國投資為經濟發展的主要動力，但并沒有專門的外商投資法，其規范外資的相關內容主要體現在《投資法》及《投資法修正法實施細則》中。

2.貨物通關便利化程度

自瀾湄合作機制啟動以來，各國通過加強邊境合作、改革口岸管理、升級技術手段等方法提升瀾湄國家間貨物的通關便利化程度。在邊境合作方面，早在2003年和2009年，瀾湄國家就簽署了《便利客貨跨境運輸協定》和《中國一東盟貿易便利化南寧倡議》。2018年1月通過的《瀾滄江一湄公河合作五年行動計劃（2018-2022）》第四部分提出“推進簽證、通關、運輸便利化及討論實施‘單一窗口口岸通關模式”，這對于推進次區域合作具有重要意義。在口岸管理方面，瀾湄國家在簡化通關手續、加強基礎設施建設的同時，不斷提升邊境口岸的軟硬件一體化水平，推行電子口岸管理模式。2017年4月簽署的《關于在云南省昆明市設立云南亞太示范電子口岸網絡運行中心的備忘錄》致力于建設面向瀾湄合作國家及南亞東南亞的機制性平臺，為開展瀾湄合作機制下供應鏈互聯互通與貿易便利化措施的相關工作做好鋪墊。在技術手段方面，瀾湄國家正致力于統一標準，加強海關和質檢合作，充分依托“互聯網+”升級通信基礎設施，提升通關效率。例如，通過構建現代物流體系，實現了線上“智慧物流”和線下“物流園區”的有效融合。

3.對外開放程度

2014年以來，瀾湄合作成為“逆全球化”思潮中的一抹亮色，已成為發展中國家推進全球化和區域化合作的新典范。究其原因，主要是瀾湄國家的新興經濟體地位要求各國必須發展外向型經濟，提升本國的對外開放程度。泰國提出的“東部經濟走廊計劃”致力于推動泰國產業轉型升級，發展外向型經濟。越南白1986年實施改革開放以來，不斷擴大對外開放。老撾通過頒布《投資法》、《勞動法》、《土地法》及《管理貨幣和貨幣流通法》等一系列法律法規發展對外經濟。柬埔寨近年來已成為全球49個最不發達國家中最開放的經濟體。自新《憲法》實施以來，緬甸確立了市場經濟體制的新目標，2012年以后更大力推進“第二波戰略改革”。值得一提的是，改革開放40年來，中國已成為世界經濟發展的重要引擎，在國際層面著力引領全球貿易和投資新規則；在國內層面則不斷完善自身法律體系建設，目前已在全國范圍內實行準入前國民待遇加負面清單制度，致力于完善法治化、國際化、便利化的營商環境。

4.投資政策的穩定性和連續性

投資政策的穩定性和連續性是衡量一國開放程度的重要參考因素之一。穩定和連續的投資政策不僅關系到外商投資的活力，也關乎本國企業海外投資的規模和效益。在瀾湄合作框架下，各國表現出了高度的合作熱情，紛紛從政策層面予以保障。雖然經濟發展水平參差不齊，但投資政策的穩定性和連續性較高。其中，中國、泰國、越南、柬埔寨、老撾都屬于對外資態度較友好的國家。相比之下，緬甸投資風險相對較高，主要表現在以下幾個方面：其一，緬甸政局動蕩，北部的克欽邦境內武裝沖突不斷；其二，緬甸民眾對外來投資普遍持抵觸態度，影響項目進展；其三，近年來緬甸奉行大國平衡外交策略，或將受美國“印太戰略”影響，赴緬投資的不確定性增加。

（二）提升貿易和投資便利化水平面I臨的挑戰

囿于國際金融危機的深層次影響，世界經濟復蘇與增長乏力，全球貿易低位徘徊，瀾湄各國政策對接和產業融合尚不充分，很難釋放合作紅利。此外，多數參與國基礎設施落后、國家間非關稅壁壘明顯，次區域合作機制擁堵，為深入推進瀾湄合作、提升貿易和投資便利化水平帶來了嚴峻挑戰。

1.多數瀾湄合作參與國基礎設施落后

加強基礎設施互聯互通不僅是建設“21世紀海上絲綢之路”的重要內容，同時也是瀾湄機制的運行前提。但瀾湄合作機制多數參與國經濟基礎薄弱，基礎設施建設滯后。目前，緬甸的電力供應短缺，國內大約63%的人群沒有電力供應。老撾雖長期致力于變“陸鎖國”為“陸聯國”，但其國內基礎設施建設仍然極度落后，高速公路和鐵路不暢嚴重阻礙了本國經濟發展。越南經濟發展使貨物運輸和旅客運輸需求日益增加，但越南本國的交通基礎設施仍然薄弱，城市交通堵塞日趨嚴重。柬埔寨政府雖不斷加強電力基礎設施建設，但由于能源缺乏，其電力供應成本高、電價貴的問題仍亟待解決。相對于其他國家，泰國經濟依靠農業、旅游業取得了較大進展，但基礎設施仍有較大提升空間，公路和鐵路網尚不完善。上述參與國基礎設施發展現狀不僅會對各國貿易往來造成不便，同時也會增加投資成本，對次區域內經濟可持續發展產生沖擊。

2.非關稅壁壘仍是制約瀾湄各國協同發展的障礙

作為中國-東盟自由貿易區的重要組成部分，瀾湄各國切實享受到了中國-東盟區域經濟合作的各項規則紅利。《中國-東盟全面經濟合作框架協議》生效后，中國和其他瀾湄國家超過90%的產品實現零關稅，極大降低了關稅壁壘，促進了次區域內貿易往來和國際投資。但近年來，非關稅壁壘越來越成為橫亙在瀾湄各國間的重要障礙，究其原因，主要包括以下幾個方面.第一，次區域內各國所處經濟發展階段不同。據世界銀行最新統計數據顯示，中國2016年GDP為111190億美元，而該區域內的老撾同期GDP只有15.806億美元。巨大的經濟差距決定了兩國產業發展重點和方式各有側重。第二，信息互聯互通有待加強。囿于政治互信不足，瀾湄國家在合作過程中的信息不對稱現象比較普遍。目前，各國間尚未搭建起多邊貿易和投資信息平臺，隨著瀾湄合作不斷向前推進，信息不對稱將會制約次區域經濟合作和一體化發展。第三，技術標準不統一制約貿易互聯互通。以鐵路標準為例，中國早期鐵路沿用英國標準，為1435毫米的標準軌，而其他瀾湄國家則以米軌鐵路為主，軌距為1000毫米。技術標準的不同導致在進行互聯互通建設時困難重重，加大了開展合作的協調難度。

3.疏通次區域機制擁堵尚需時日

長期以來，瀾滄江一湄公河流域的合作呼聲未曾間斷，各種區域合作機制層出不窮。除了由域外國家或國際組織主導的“大湄公河次區域合作”、“湄公河委員會”外，還有域內國家白發建立的“東盟一湄公河流域開發合作”、“黃金四角經濟合作”、“湄公河聯合巡邏執法機制”等。區域合作機制的疊加一方面說明該地區在經濟發展中的潛力和重要地位；另一方面也給該地區經濟發展帶來負擔，機制疊加后并未產生1+1>2的效應，反而成為開展務實合作的阻礙。其一，原有各機制的合作領域和合作模式相似，對經濟刺激的邊際效應不斷遞減；其二，原有各機制鮮有涉及政治和安全領域，導致瀾湄流域各國政治互信不足，安全合作幾無展開；其三，域外國家主導的合作機制加劇了域內國家開展合作的復雜性，沖淡了湄公河下游五國對中國的合作需求。2016年，“瀾滄江一湄公河合作首次領導人會議”正式宣布打造面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體。不同于以往的合作機制，瀾湄合作機制白設立以來致力于整合次區域內各項合作機制和發展資源，確立了“3+5+X”的合作框架，堅持政治安全、經濟和可持續發展、社會人文的三大合作支柱，以互聯互通、產能合作、跨境經濟、水資源、農業減貧作為5個優先領域，拓展數字經濟、環保、衛生、海關、青年等領域合作。但原有機制框架下的合作仍在繼續，需打破原有合作模式進行優化，重新配置資源，因此，解決機制擁堵，發揮整合效應尚需時日。

4.域外國家干涉加劇地緣政治博弈

如上所述，瀾湄合作是首個流域內國家主導的對話機制，但長期以來，瀾湄流域作為東盟的重要組成部分，也是大國博弈的主要場所。在全球政治經濟格局深度調整的背景下，瀾湄流域經濟相對落后的國家往往采取“大國平衡戰略”，一方面加強與中國的經濟合作，尋求發展機遇，搭乘中國的快速發展便車；另一方面卻對中國主導或參與的合作機制產生“戰略猜疑”，尋求域外國家的安全保護，這大大降低了在次區域內開展務實合作的效率。此外，瀾湄各國之間存在的文化、宗教和政治制度差異也決定了提升次區域貿易和投資便利化水平困難重重。例如，中國與越南具有相同的意識形態，高層互動頻繁，對話機制暢通，但近年來南海爭端成為兩國開展全方位合作的干擾因素。其他瀾湄國家也因對中國的“戰略猜疑”產生抵觸合作情緒。因此，經貿與政治如何更好地統一并相互促進，是提升各國間貿易和投資便利化水平的重要考驗，也是開展瀾湄合作需要深入思考的問題。

三、提升瀾湄合作貿易投資便利化水平的實施路徑

在區域經濟一體化深入發展的國際背景下，瀾湄合作機制的實施需借助內外部力量。瀾湄各國應進一步推動全面改革，加快推進政府轉型，提升貿易和投資政策透明度，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。同時，瀾湄各國也應深度參與地區規則制定，加強貿易和投資政策對接，強化對外投資和外商投資的事中事后監管，推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）早日生效。

（一）推動RCEP早日生效

瀾湄國家位于RCEP覆蓋范圍內，RCEP的相對高標準規則必將會對瀾湄合作框架下的貿易和投資便利化產生積極推動作用。具體來說，瀾湄各國推動RCEP早日生效可從以下幾個方面著手：第一，加強高層交往，建立各級別對話平臺，推動談判進程，通過加快對外開放率先在若干領域進行政策突破；第二，增強談判進程透明度和公眾參與意識，使人民充分了解多邊貿易協定對國家經濟發展的助推作用；第三，對部分產業設置過渡期和產業損害預警，降低區域內落后國家的參與成本；第四，在重大問題上加強磋商，尤其是關于建立多渠道和全方位的爭端解決機制，須考慮提供貿易和投資救濟制度保障。

（二）提升跨境經濟合作區貿易和投資政策透明度

跨境經濟合作區在提升國家間貿易和投資便利化水平的過程中發揮了重要作用，不僅能夠發揮企業的集聚效應，而且能夠幫助產業轉型升級，甚至帶動當地就業。從地緣區位來看，除中國外的瀾湄五國都是東盟成員國，隨著中國和東盟國家的經貿往來日益密切，瀾湄合作范圍內的邊境經濟合作區日益增多，中國已同泰國、緬甸、越南、柬埔寨、老撾等國建立了跨境經濟合作區。要進一步提升跨境合作區的政策透明度，需要在以下幾個方面重點發力：第一，加強對話，建立健全多層次協商機制，除建立國家級對話平臺外，增加省、市、縣級對話平臺，夯實合作項目；第二，充分發揮合作區管委會作用，在平等協商的基礎上及時發布合作區貿易和投資優惠政策以及合作區最新動態；第三，在瀾湄合作機制框架下開展合作，明確跨境經濟合作區產業發展重點方向，充分依托各國優勢產業加快構建產業體系，推動邊境貿易轉型升級。

（三）加強瀾湄國家的貿易和投資政策對接

近年來，瀾湄國家經濟持續快速發展，各國相繼出臺適合本國的發展戰略規劃和各項貿易和投資優惠措施。中國于2013年提出“一帶一路”倡議，并于2017年通過了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》，經濟提質增效明顯。泰國于2016年10月通過《東部經濟特區法》，旨在將泰國東部經濟走廊建成泰國深化改革的區域平臺，帶動產業調整，實現泰國經濟社會的發展和升級。老撾于2016年通過了《2030年愿景規劃》和《第八個五年社會經濟發展計劃》。柬埔寨的《四角發展戰略》致力于改善和提高各行政部門的執政能力，促進經濟增長。緬甸的《國家全面發展20年規劃》重點建設迪拉瓦經濟特區一妙瓦底邊境口岸經濟走廊和皎漂經濟特區一木姐邊境口岸經濟走廊。越南國會于2016年通過《2016-2020年經濟社會發展五年規劃》，大力推進經濟結構調整，改變經濟增長方式。從目前情況來看，瀾湄國家雖不乏優惠政策，但政策內容和投資標準卻不盡相同，為進一步夯實瀾湄合作機制，應加強瀾湄國家的貿易和投資政策對接。第一，明確貨物貿易運輸中的承運人責任，統一規范貨運賠償方式，消除制度性障礙，提高互聯互通成效。第二，通過搭建各領域投資合作平臺，充分發揮信息溝通在推動合作中的重要作用。第三，根據產業發展重點探索創新合作模式，探索延長同質產業的價值鏈，創新互補產業合作模式。第四，在次區域范圍內降低投資門檻，統一投資待遇標準，以項目為導向，推動產能、產業園區、鐵路公路建設等方面的合作。

（四）強化貿易和投資的事中和事后監管

投資門檻的降低不僅對一國的國內產業提出了更高的要求，也是對東道國政府行政能力的挑戰。隨著貿易和投資便利化水平的提升，需要在以下幾方面強化貿易和投資的事中和事后監管：其一，改革監管模式，提高審批效率。一方面，推進貿易和投資監管制度化、規范化和程序化，利用科技手段做好風險防控，建立法治化營商環境。另一方面，簡化貿易和投資審批手續，實行“單一窗口”審批。其二，建立投資項目的動態化跟蹤機制。防止出現高層互動頻繁、基層開展困難的局面。投資主管部門應對投資項目進行定期評估，幫助投資企業解決項目開展中遇到的困難，并及時總結完善現有法律法規。其三，充分利用大數據加強部門監管協調。建立外商投資和海外投資項目數據庫，建立相關部門的數據共享機制，在最短的時間內協調并處理項目進展過程中需要解決的問題和困難。

四、結語

“瀾湄合作”倡導的政治安全、經濟和可持續發展、社會人文三大支柱與東盟共同體建設三大領域高度契合，但該區域內機制重疊導致合作離心力大于向心力、長期徘徊在低層次水平。提升貿易和投資便利化水平是深入推進瀾湄合作的重要抓手，能夠通過升級現有規則倒逼國內改革，提升次區域內國家的國際競爭力，從而達到區域協同發展的目標。作為合作機制的重要參與方，中國應主動作為，發揮負責任大國的道義與擔當，促進貿易往來，鼓勵相互投資，通過升級與其他瀾湄國家已經簽署的雙邊投資協定擴大投資范圍、降低準入門檻、強化事中事后監管、創新貿易和投資爭端解決方式，創造次區域內更加可持續和公平開放的經濟發展環境。

[完稿日期：2018-2-28]

[責任編輯：曹群]