日本海上通道安保政策的強化及其影響

張繼業

〔提要〕長期以來日本高度重視海上通道安全保障。近年來，隨著日本對中國海權發展關切上升、美國安全保護傘可信度下降、海上通道安全對日本重要性上升、日本積極謀求大國地位等背景性因素的發展，日本從海權同盟塑造、海洋規則構建、能力建設、地緣布局、互聯互通建設等方面入手，對其海上通道安保政策進一步強化。日本安保能力與防衛地域拓展亦隨之得到進一步加強，其對印太地區海洋安全形勢、“一帶一路”建設等將產生一定影響。

〔關鍵詞〕海上通道安全、日本海上安保政策、海洋安全

〔中圖分類號〕E313

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕04528832（2018）6期0045-13

日本海上通道安全主要是指海上能源通道安全，從地理上看，這條通道從中東產油區出發，經霍爾木茲海峽或曼德海峽進入印度洋，向南穿越馬爾代夫島鏈間海峽，再經斯里蘭卡棟德勒角海域后，向東穿過格雷特海峽進入馬六甲海峽，之后經南海、巴士海峽、臺灣島與琉球群島東側海域到達日本;或在離開棟德勒角海域后向南到達印度尼西亞南部海域，穿過龍目海峽、望加錫海峽向北，經菲律賓海域最終到達日本。海上通道安全對于日本這樣一個資源稟賦匱乏、高度依賴海外能源資源的島國而言，具有重要戰略意義，即“海上通道安全無論在緊急狀況下還是和平時期都是事關日本國家存亡的大事”。近年來，安倍政府著眼長遠戰略，積極強化海上安保政策，其相關舉措與影響值得高度關注。

一、日本強化海上通道安保政策的思路與舉措

戰后日本高度重視海上通道安全保障，將其與國土防衛并列作為海上自衛隊兩大核心任務。這既緣于日本的地理位置、資源稟賦狀況以及戰后依賴海外資源推進國內工業化、城市化、發展出口導向型經濟的增長模式，亦緣于日本對太平洋戰爭期間海上交通線遭美軍封鎖后經濟擁瘓、戰敗加速的歷史教訓反思。在美日同盟框架下，日本長期以來主要依靠美國保障海上通道安全，安保自主性有限。

近年來，特別是安倍晉三二次執政以來，日本積極強化海上通道安保政策。2013年12月日本首份《國家安全戰略報告》將“開放穩定的海洋”作為戰略目標，強調要維護從中東波斯灣經印度洋、太平洋到日本的海上能源通道安全。2018年5月新版《國家海洋政策基本規劃》出臺，將海洋政策重點由海洋資源開發調整為海洋安全保障，提出了面向未來10年的“綜合海洋安全政策”，“確保海上通道穩定使用”成為三大安全政策目標之一。從政策思路上看，日本力圖從制衡與對沖兩方面出發強化其海上通道安保政策。一方面，日本視中國為影響其海上通道安全的最大威脅，加強對華制衡，其《國家安全戰略報告》盡管也提到海盜、海上災難等非傳統安全威脅，但更多聚焦中國，指責中國“不顧現行國際法律秩序，以脅迫方式改變現狀”，挑戰海洋的“全球公域”屬性等。另一方面，日本積極利用近年來美國為加強對華制衡、推動盟國承擔更多安全責任之契機，通過加強安保自主性、廣泛發展與其他國家的安全合作等戰略預置與避險措施，對沖美國安全保護傘可信度下降對日本海上通道安保狀況構成的中長期風險。基于上述思路，日本多角度強化其海上通道安保政策。

第一，強化海上同盟和伙伴關系。日本積極拉攏各方力量，塑造有利于制衡中國海權發展的地區力量格局。對于如何應對中國海權拓展可能對日本海上通道安全的威脅，日本決策層認為，關鍵是要推動組建由“跨太平洋”以及歐亞大陸邊緣地帶“海洋民主國家”組成的海權國家聯盟，以此主導印太海洋秩序，并沿“邊緣地帶”海域阻遏中國，防止中國控制南海等“邊緣海”進而掌控整個地區。安倍政府提出構建“亞洲民主安全菱形”，主張日本與澳大利亞、印度、美國共同捍衛從印度洋到西太平洋的海上公域。2014年以來，日本在外交上開始頻繁使用“印太”這一術語，推動建設所謂“法治基礎上自由開放的印太海洋秩序”。在此種戰略思路牽引下，日本積極推動強化美日同盟。2015年新版《美日安保指針》細化了美日合作內容，包括和平時期美日要在情報共享、反海盜、反恐、掃雷、登船檢查等方面加強合作。2017年11月，特朗普訪日，美日正式就合作推進印太戰略達成共識。在夯實美日同盟的同時，日本還雙邊和多邊并舉積極爭取其他海上力量。雙邊層面，推動日印關系升級為“特殊戰略與全球伙伴關系”，促進日本印太戰略與印度“東向行動”政策對接;將日澳關系升級為“面向21世紀的特殊戰略伙伴關系”，推動日澳關系朝“準軍事同盟”方向發展，并就合作建設印太秩序與澳方達成共識;對東盟國家，除向越南、菲律賓等涉南海爭端國家提供海上裝備以提升其對華制衡能力外，重點發展與印度尼西亞的戰略安全關系，使印尼成為東盟國家中唯一與日本有防長與外長“2+2”對話機制的國家;對英法等歐洲大國，日本極盡拉攏促其重新強化在印太地區海上軍事存在。多邊層面，日本以美日同盟為基礎，推進三邊、四邊安全合作，如2017年11月恢復美日印澳司局級高層磋商等。

第二，推動海洋規范或秩序的構建。為了加強對華制衡，日本積極兜售“海洋法治”，試圖依靠“規則”制衡中國海權發展。2014年5月，安倍在“香格里拉對話會”上將日本定位為“海洋法治”的桿衛者，提出在“海洋法治三原則”基礎上加強印太“海洋法治”，目標直指中國。2016年南海仲裁案裁決發布前后，日本加快對華規則制衡步伐，將“法治”作為其力推“自由開放印太海洋秩序”的基礎，頻頻借助雙邊會晤以及東盟系列會議、亞太經合組織會議、西方七國集團會議等多邊場合推銷“海洋法治”。日本還注重在各國基層施加影響，比如2017年6月專門舉辦面向東盟十國海上執法基層人員的國際海洋法學習班。

第三，強化軍力建設。安倍政府連續6年保持防衛預算穩步增長，自衛隊海上護航和遠程投射能力得到顯著加強。據2013年12月發布的《日本防衛大綱》，日本計劃將反潛驅逐艦數量由47艘增加到54艘，將裝備“宙斯盾”導彈防御系統的驅逐艦由6艘增加到8艘，將潛艇由16艘增加到22艘。日本以裝備“絕氣推進系統”（AIP）、隱蔽性與續航力大幅增強的“蒼龍”級潛艇替代“親潮”級等老舊潛艇。2015年以來，號稱“準航母”的日本驅逐艦“出云號”和“加賀號”先后投入使用。日本從增強遠程攻擊能力角度改造“大隅”級大型登陸艦，增加KC-46A等型號空中加油機的數量，這意味著日本更有能力超越原有的1000海里防衛范圍，深入印太海域保障海上通道安全。

第四，實施安保法制改革。日本已為其安保能力的釋放掃除法制障礙，海上自衛隊擁有更大行動空間。以2015年9月日本國會通過新安保法案為標志，安倍政府安保法制改革取得階段性成果。該法案在海上通道安保政策方面最重要的內容是引入“生存威脅情勢”，而“海上交通運輸”安全也被納入其中。如此，日本便有明確的法律依據進一步實現海上力量走出去、加強海上通道安保自主性。此外，該法案有關強化日本海上通道安全能力的規定還包括：在美軍或他國友軍參與有助于日本安保的行動中，日本海上自衛隊為其護航;在涉及反海盜、海上情報搜集等美軍行動中擴大后勤補給范圍，包括提供彈藥補給等;用“對日本安全有重要影響事態”代替“日本周邊事態”，并將受援國由美國拓展到其他國家，從而令日本得以在提供艦船檢查、搜救等后方援助過程中，在地域上擴大海上軍事存在并發展與更多國家的安全合作關系。

第五，積極拓展在印太地區的海上軍事存在。日本戰略界認為，日本如欲有效應對中國向西太平洋海域拓展海權、確保該地區海上通道安全，就要像冷戰時期利用地理優勢限制蘇聯海軍進入太平洋那樣，以沖繩群島為核心的島鏈體系為依托，重點強化宮古海峽等咽喉要道的海上監控與封鎖能力，從而可在必要時在西太平洋對中國實施“區域拒止”。近年來，日本在沖繩群島一線咽喉要道上除重點配置反潛力量外，還加強戰斗機、預警機、反艦導彈、防空導彈等監控與攔截力量的部署。與此同時，日本近來開始沿其海上通道向西、向南拓展軍事存在。一是在印度洋、波斯灣海上通道的戰略要沖吉布提建立軍事基地。這是戰后日本建立的第一個海外軍事基地。2016年，日本開始謀求進一步擴大其在吉布提的基地規模。二是將海上軍演的地理范圍向南海、印度洋拓展。2015年5月，日本首次與菲律賓在南海地區舉行軍演。2015年10月，日美首次在南海舉行軍演。2017年7月，時值中印洞朗對峙，日本參與在孟加拉灣舉行的“馬拉巴爾”軍演。2018年5月，日本攜手澳大利亞正式參加美菲“肩并肩”軍演。三是日本艦機訪問印太海域沿岸國家頻率大增。2017年以來，日本海上自衛隊連續兩年派艦訪問南海和印度洋沿岸國家。2018年8月底，日本派出“加賀號”先與美國“里根號”航母戰斗群在南海進行軍演，之后訪問菲律賓、新加坡、印度尼西亞、斯里蘭卡與印度。此外，日本還借在索馬里海域執行反海盜任務的反潛機及驅逐艦輪換之機，令其艦機在回國途中訪問印太沿岸重要國家。

第六，在印太地區積極推動基礎設施建設合作。2016年以來，日本先后斥巨資參與緬甸、孟加拉國和印度等國重要港口及配套設施建設。2018年新版《國家海洋政策基本規劃》指出，為了確保海上通道安全，日本不僅要參加通道沿岸國重要港口的建設與運營，而且要把其所在地區的城市、產業、交通等方面基礎設施建設加以整合。日本系統性地在印太地區推進互聯互通建設，除應對“一帶一路”倡議及其自身經濟利益考量外，海上通道安全關切亦是其背后重要的驅動力。

二、日本強化海上通道安保政策的動因

日本積極強化海上通道安保政策，是其國內形勢與地區形勢發展共同作用的結果。

第一，海上通道安全對日本重要性上升。2011年福島核事故后，日本出于安全考慮關停大部分核電站，并調整能源政策。2014年新版《能源戰略規劃》表示“要將對核能依賴降到最低水平”，2015年發布的《能源供求長期展望報告》將2030年能源自給率大幅調低至24.3%。為彌補政策調整導致的能源供給缺口，日本大幅增加能源進口，對海外能源依賴加深。福島核事故前日本能源自給率為19.9%，2014年降至6%，且該年日本電力生產中對海外化石能源依賴高達88%，不僅超過了2010年的62%，甚至高于1973年石油危機前的76%。無論是石油，還是近年來日本進口量劇增的液化天然氣，其產出國大多是日本海上通道沿線或毗鄰國家。以2015年為例，日本進口石油約80%來自沙特、阿聯酋、科威特等海灣國家，進口液化天然氣約78%來自卡塔爾、馬來西亞、印度尼西亞、澳大利亞等海上通道沿線國家。綜上，鑒于日本對海上通道沿線或毗鄰國家的能源進口依賴加深，海上通道安全對日本的重要性進一步凸顯。

第二，進一步謀求大國地位。日本政府自戰后以來一直都在利用維護海上通道安全這一概念的“模糊性”與“靈活性”以擺脫“非戰體制”約束、贏得民眾支持、推進軍力建設與“走出去”、實現“大國化”目標。近年來面對中國穩步發展以及中日實力差距日益拉大，日本戰略焦慮感空前。安倍政府將“一流大國”作為戰略目標，針對長期以來日本在軍事、政治方面的實力短板，打著“更積極為和平做貢獻”的旗號，著力擴大海外軍事存在。2014年5月“安保法制改革咨詢委員會”發布的咨詢報告指出，日本在原有的安保法制下將無法有效參與國際安全行動以應對由于敵方布雷等所導致的海上通道受阻局面，由此需要解禁集體自衛權。同年11月，安倍的重要安全顧問北同伸一撰文指出，現有安保法制令日本無法在遠至印度洋的海域與美國一道對海上通道實施聯合巡航，在美軍因保護海上通道受到攻擊時也無法馳援，導致美日同盟對維護海上通道安全的戰略威懾力大打折扣。通過輿論造勢，安倍政府將海上通道安全作為其實施國內安保法制改革、解禁集體自衛權的重要理據。

第三，對中國海權發展憂慮上升。從日本年度《防衛白皮書》等官方文件看，日本的戒心主要體現在對中國海上軍事力量發展及其地域拓展的認知方面。2014年《防衛白皮書》首次宣稱，中國的反介入/區域拒止能力阻礙他國在中國周邊區域實施軍事行動。2015年《防衛白皮書》首次以專門章節評估解放軍在南海、印度洋的行動。2017年《防衛白皮書》首次指出中國正在強化遠洋作戰能力，聲稱中國“軍事化”南海將“顯著地改變亞太安全環境”，并認為“一帶一路”建設將增強中國海軍在印度洋地區的行動能力。最令日本焦慮的莫過于中國海上力量發展“可能阻遏海上交通線”，比如其頗為擔憂中國或將有能力阻遏南海航運，威脅龍目一望加錫海峽的海上通道安全，迫使日本船只在戰時只能向南繞道5200海里從澳大利亞海域進入西太平洋。

第四，美國安全保護傘的可信度下降。日本對美國保護其海上通道安全可信度歷來存在懷疑。1960年《美日安保條約》僅將美國向日本提供安全保障限定在日本施政管轄地域，“并未令美軍承擔日本商船在國際公海受到攻擊時的安保責任”，這事實上也成為20世紀60年代末日本海上自衛隊內部要求擴大軍事力量、建設自主型海軍的重要理由。雖然1978年《美日安保指針》寫入了美日要共同保護海上通道安全，但日本的顧慮并未完全消除。近年來大國力量變遷與國際秩序變革步伐加快，在以中國為首的新興國家崛起的大趨勢下，國際力量格局多極化、美國實力地位相對下降以及美國主導的國際秩序“動搖”之態勢明顯，美國對日本等盟友的安全承諾亦受到質疑，特別是特朗普上臺以來，“美國優先”政策主張以及其個人言行舉止的非理性令美國戰略信譽縮水。有此情況，日本不得不多方下注，確保海上通道安全。

三、主要影響

當前日本雖未從根本上改變對美國安全保護的依賴，但經過政策強化，日本防衛自主性在安保能力與地域拓展方面都得到進一步增強，其對印太地區海洋安全形勢將產生重要影響。

（一）日本成為影響印太海洋安全形勢發展的重要因素，并推動地區大國海權博弈更趨激烈。美國、中國、印度是影響西太平洋和印度洋戰略態勢發展的重要國家。日本強化海上通道安保政策雖然不會從根本上改變這一格局，但隨著日本改變以往相對低調、主要追隨美國的戰略姿態，更積極主動地介入印太海洋事務，其逐步成為印太海洋重要玩家。日本在印太地區有傳統經濟和政治影響力，在推動地區互聯互通建設方面有其經濟和技術優勢，這些優勢可以部分彌補日本的安全短板，使其推進安全合作時面臨阻力較少，容易得到其他國家的認可和接受。由于日本的參與，印太地區海權格局將更為復雜，甚至出現失衡，由此導致地區海權博弈更趨激烈。

（二）使中國海上維權、推進建設“21世紀海上絲綢之路”面臨復雜因素。由于在釣魚島主權歸屬、東海油氣開發等方面存在結構性矛盾，中日東海博弈一直存在。2012年日本政府實施所謂“購島”后，中方進行了堅決反制，打破了日方長期對釣魚島的單方管控。此后，中日雙方對釣魚島實施交叉管控，彼此處于相持態勢。日方為減輕在東海面臨的壓力，積極介入南海爭端，試圖轉移中國對東海的注意力。隨著日本印太戰略付諸實施，中日海權博弈的地理空間沿海上通道從東海、南海擴展至印度洋。隨著日本從多個方面強化海上通道安保，中日海權博弈不僅顯現于兩國海上軍事力量建設，還涉及地區海洋秩序與規則塑造、互聯互通建設以及域內外“朋友圈”拓展等多方面。日本擺脫國內安保法制限制、增強海上反潛與遠程投射能力、拓展海外軍事存在，將使中國海上維權和海上通道面臨更為嚴峻的挑戰。日本較美國更熱衷于推動形成美日印澳四國同盟，雖然中短期而言，形成四國同盟的可能性不大，但日本利用美日同盟的強化與印、澳不斷提升軍事合作水平，積極居中斡旋，在軍演、海上巡航等方面推動四國加強實質性海上安全合作，在印太海域對中國構成戰略壓力。日本從海上安全與互聯互通建設相互關聯的角度推進印太戰略，積極推進海上戰略要地的互聯互通建設，強力游說斯里蘭卡、馬爾代夫等“21世紀海上絲綢之路”沿線國家，使中國在“21世紀海上絲綢之路”建設推進中面臨更多競爭。日本在互聯互通建設方面力圖打造有利于己的國際規則，且其所主張的“規則”在沿線部分國家仍有一定市場，這將增加中國推進“一帶一路”的難度。

四、結語

海上通道安全關乎各國發展和安全利益，各國在維護海上通道問題上具有共同利益。在維護海上通道安全問題上，各國應摒棄單邊主義和軍事同盟思維，采取集體合作的思路，否則只可能制造不必要的“安全困境”。中日海上通道在很大地理范圍上多有重合，且都面臨海盜、恐怖主義、自然災害等非傳統安全威脅襲擾，在維護海上通道安全方面具有共同利益。兩國可以探討共同維護海上通道安全領域合作，這對于減少兩國戰略互疑，增加戰略互信，推動兩國關系健康穩定發展具有積極的促進作用。