日本自由貿易戰略的新動向及其影響

賀平

〔提要〕日本是當前推動“巨型FTA”最為積極的國家，這也是其自由貿易戰略新動向的集中表現。日本推動“巨型FTA”具有謀求經濟實利、推動國內轉型、塑造大國形象等多重戰略考量。日本自由貿易戰略調整使亞太一體化的領導格局出現了新變數，加速了不同“巨型FTA”之間的博弈，也使圍繞貿易自由化的地區主義與多邊主義之爭進入新階段。日本新貿易戰略的實施面臨著議程設置和規則制定上的弱勢地位、“競爭性自由化”挑戰、美國政策取向的不確定性等諸多制約。

〔關鍵詞〕日本自由貿易戰略、巨型FTA、亞太一體化

〔中圖分類號〕F753.13

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕04528832（2018）6期0032-13

近年來，全球貿易格局表現出兩大突出動向。一方面，少數國家基于“本國優先”的單邊主義理念時任外務大臣岸田文雄指出，從平等互惠的自由貿易立場大幅倒退，甚至不惜引發激烈的貿易摩擦。另一方面，數個大型經濟體紛紛醞釀組建“巨型FTA”（mega-FTA），在自由貿易戰略上表現出更為積極的姿態。其中，尤以“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）、“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”（TTIP）、“日本一歐盟經濟伙伴關系協定”（EPA）、“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）為代表。這兩大動向表面上看背道而馳，但彼此之間存在著深刻的內在關聯和相互作用。日本在推動“巨型FTA”問題上最為積極，呈現出相當的主體意識和進取態勢。研究日本“巨型FTA”戰略，對我們研判經濟全球化和區域一體化走勢，推進中國周邊外交和區域合作戰略具有現實的參考意義。

一、“巨型FTA”：日本自由貿易戰略的新方向

“巨型FTA”是一個界定相對模糊的描述性概念，在2010年前后逐漸興起，在全球供應鏈和價值鏈整合的視角下也被稱為“廣域FTA”（mega-regionalFTAs）。隨著奧巴馬政府時期美國積極推動TTIP和TPP，這一概念逐漸為國際學界廣泛使用。與傳統FTA相比，“巨型FTA”主要有三個特點。第一，在機制上，成員國之間的一體化水平和規則協調程度進一步加強，超出世界貿易組織和既有FTA的水平。第二，在內容上，協議涉及的議題更為多元，涵蓋大量新興議題。第三，在合作對象上，超越地域限制，在不同區域乃至全球范圍內尋求“志同道合者”，表現出明顯的“跨區域性”。概言之，合作規模是“巨型FTA”的表象和題中應有之義，而合作深度則是“巨型FTA”的本質和基礎。

2017年以來，前述四個代表性“巨型FTA”中的兩個取得重大進展，日本均為其中的成員。2018年3月8日，除美國之外的11個成員國簽署“全面且先進的跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）。隨著澳大利亞的批準，CPTPP有望在2018年12月30日提前生效。日歐EPA已于2018年7月17日正式簽署，計劃于2019年年初生效。日本在上述“巨型FTA”中的主動作為主要表現在以下三個方面。

首先，日本是對“巨型FTA”概念關注最早、持續研究最為深入的國家之一。一些高水平的研究成果為日本政府提供政策咨詢、開展國際宣介提供了專業支撐。整體而言，這些研究具有兩大核心政策主張和價值取向。一是加速全球供應鏈和價值鏈整合，降低交易成本和規制壁壘，實現更大的規模效應。早在2011年，日本亞洲經濟研究所（IDE-JETR0）就與世界貿易組織開展了關于附加值貿易（TiVA）的聯合研究，這一研究成為“巨型FTA”后續發展的重要學理鋪墊，也對其概念的提煉和推廣起到積極作用。曾擔任日本經濟產業省通商政策局特別貿易談判代表的中富道隆在這一領域研究中扮演了重要角色。他通過獨著或與理查德·鮑德溫（RichardBaldwin）等國際知名學者合著等方式，以日文和英文在短時間內發表了大量論述，集中闡述“巨型FTA”概念及與世界貿易組織的關系，形成了較強的國際學術影響力。二是強調規則制定和議程設置。由于世界貿易組織暫時無力在多邊層次推進執行新的國際經貿規則，日本等國希望將“巨型FTA”作為一種“多邊協定”或“中間形態”，最終將其規則體系覆蓋至全球層面。這種主張有助于緩解廣大發展中經濟體的疑慮，推動其積極參與這一進程。

其次，日本在談判進程上扮演了主要推動者角色。在各“巨型FTA”上的大量投入成為日本尋求戰略主動、提升自身在經貿領域國際戰略地位的突出表現。在RCEP啟動之前，日本曾倡議建立“東亞全面經濟伙伴關系協定”（CEPEA）。RCEP則是中日在CEPEA基礎上于2011年共同倡議、攜手推進的亞太區域一體化機制，其談判的穩步推進對于緩解亞太不同區域經貿架構的正面碰撞、協調各方利益具有重要意義。2018年7月，RCEP新一輪部長級會議在東京舉行，這是該會議首次在東盟之外的國家召開。加速談判、爭取在2018年年內達成階段性成果成為各方共同目標。目前，各方在海關程序與貿易便利化、政府采購章節等議題上已經取得了若干進展。

美國退出TPP談判后，日本逐漸扮演起引領性角色。11國于2017年5月召開了部長級會議，此后又舉行了5次首席談判代表會議，其中的3次由日本主辦。CPTPP的誕生也由日本與會議東道國越南共同宣布。在簽字前召開的部長級會議上，各國一致同意為了推動CPTPP協議早日生效和順利實施，日本應繼續起“聯絡協調”作用，發揮“必要的秘書處功能”。在CPTPP的國內審批中，日本也起到了領頭羊作用。按照修改后的協議條款，CPTPP的11國中只要有至少6個國家完成國內立法批準程序，在60天之后即可生效。2018年6月，日本成為繼墨西哥之后第二個在國會批準CPTPP相關法案的國家。日本還擬在CPTPP正式生效之時在東京召開部長級的“CPTPP委員會”會議。

最后，在關稅與非關稅壁壘削減上，日本展現出前所未有的市場開放力度和政策改革決心。以CPTPP為例，在日本等國推動下，新架構共識最終保留超過95%的原TPP項目，僅擱置其中的22項條款，其中的11項條款與著作權保護期、藥品臨床試驗數據保護期等知識產權議題有關，最具爭議的投資者一國家爭端解決（ISDS）條款亦位列其中。在CPTPP框架下，日本貿易自由化率將達到95%，而在日歐EPA中，日本也將取消約94%的對歐關稅。值得一提的是，在從TPP向CPTPP轉換的最后關頭，日本甚至未在農林水產等“圣域”提出凍結條款或重新談判的重大議題。在日歐EPA中，日本進一步降低了對農業等傳統敏感產業的保護力度，盡管面對國內奶酪、葡萄酒等生產農戶的強烈反對，日本政府仍做出了較為堅決的市場開放承諾。這些政策承諾對提高各個“巨型FTA”水平起到了積極作用，也與安倍長期執政、選民結構變迀、自民黨傳統票田勢力變化等國內因素息息相關。

二、日本推進“巨型FTA”的戰略考量

日本自由貿易戰略的上述動向主要出于如下考量。

（一）助力“安倍經濟學”實施。根據日本政府測算，CPTPP對日本實際GDP提振作用約為1.49%，將達到7.8萬億日元，有望增加46萬人就業;日歐EPA將使日本實際GDP提高約0.99%，預計帶來5.2萬億日元的經濟收益。在CPTPP成員中，日本是最大的經濟體，GDP占比超過40%。盡管日本在CPTPP中的新伙伴——加拿大和新西蘭合計僅占日本對外貿易的1.8%，但越南、馬來西亞等國的市場值得期待，特別是這些國家零售、銀行、電信、娛樂等服務業領域開放將為日本企業帶來巨大商機。在撤銷100%關稅的前提下，RCEP也有望使日本實際GDP增長1.50%，如在此基礎上進一步撤銷50%的非關稅壁壘，這一增幅將攀升至2.88%。

借助CPTPP東風，日本政府提出了更為遠大的目標。2017年11月25日公布的《與TPP等相關的綜合政策大綱》指出，要以CPTPP和日歐EPA為契機，將日本建設成“新的出口大國”，“強化國內產業的競爭力”，開創“農政新時代”。其中，到2019年要實現1萬億日元的農林水產品和食品出口，到2020年要實現約30萬億日元的基礎設施標的金額。

日本企業對此充滿期待。2018年1月《產經新聞》調查顯示，高達75%的受訪企業認為CPTPP有助于日本經濟。2011年和2013年，日本經濟團體聯合會連續發表政策建議，呼吁日本政府從全球供應鏈整合和重塑著眼，采取更為積極的自由貿易戰略。2017年10月，經團聯會同日本商工會議所、經濟同友會等重要經濟團體以及日本貿易會共同發表《尋求早日實現11國TPP》的請愿書，高度評價日本政府在此前的領導作用，并敦促對原有協定作最小限度的變更或凍結。

（二）推動國內轉型。受制于農業等特殊部門利益，日本在過去的區域貿易一體化中往往表現出內視、謹慎乃至保守傾向，在多邊層次的貿易自由化中也鮮有獨到的倡議和實踐。進入21世紀，隨著EPA建設不斷進展，日本社會經歷了某種“認知轉換”，盡管自由貿易政策中的“利益集團政治”力量尚存，“公益政治”地位卻日漸提升。根據日本內閣府組織的“關于外交的輿論調查”，2013年有31.9%的受訪者認為日本應將“積極推進貿易和投資自由化”作為對外經濟政策重點領域，這一比例在2016至2018年分別提升為41.9%、39.4%和40.5%。換言之，對貿易自由化和市場開放的傳統抵抗因素雖未完全消失，但相對式微，這是日本在CPTPP、日歐EPA等“高標準”FTA上相繼取得實質性進展的基本背景。

當然，在市場開放和國內改革進程中，日本仍有巨大的提升空間，因而也更需要“巨型FTA”等國際協定的“伙伴壓力”。在日本已簽署的EPA中，除與蒙古實現了100%自由化之外，均存在程度不一的例外，且日本的自由化率普遍低于對象國。從更宏觀的經濟視角來看，“安倍經濟學”提出并實施已達數年，但其對日本擺脫通貨緊縮的作用并不明顯。除了農業和國內規制結構性改革滯后等原因，還與國內和海外投資不振密切相關。自20世紀80年代日美貿易摩擦高潮之后，日本結構性改革受到的外來壓力明顯降低，如何將“巨型FTA”機制效應在政策實踐中落實并向國民充分展示，將是日本政府肩負的重任。

（三）彰顯“積極的和平外交”，塑造大國形象。在美國對國際經濟體

系領導權主動退讓甚至訴諸保護主義的背景下，日本在推動“巨型FTA”上的形象收益甚至部分超越了在市場準入等方面的經濟實利。

在國別層面，日本正力圖從傳統的經貿外壓“受動者”變身為“施動者”。日本TPP首席談判官梅本和義認為，在貿易自由化問題上，日本始終處于防守一方，而在CPTPP中則首次扮演了領導角色。在美國退出TPP的背景下，鞏固在區域通商秩序中扮演的“主導性角色”成為日本面臨的最重要課題。美國官員也頻頻鼓勵日本在區域經濟合作中扮演更大的領導角色。

在全球層面，日本努力從經貿議程設置和規則制定的“附和者”轉向“塑造者”。日本一直希望在提供國際公共產品中，與美國共同創造和實施規則，特別是那些與制度和市場競爭相關的基準，TPP等“巨型FTA”提供了這樣的機遇。日歐EPA談判過程中，雙方同樣特別重視作為發達經濟體應如何在EPA中制定高標準的國際規則。值得關注的是，截至2018年9月，日本與美國、歐盟已經舉行了四輪三方貿易部長會議，并通過聯合聲明試圖對第三國非市場導向政策和做法、產業補貼和國有企業、強制技術轉讓、世界貿易組織改革等重要經貿議題發出共同的聲音。

民主黨執政時期，野田佳彥曾呼吁“在21世紀貿易和投資規則形成中，日本應發揮‘主導性作用”，而TPP的規則有可能成為向亞太乃至世界拓展的標準。自民黨重新取得政權后，這一理念得到延續。安倍晉三明確表示，TPP作為亞太自由貿易圈的初始核心，日本在其中擔負“主導性作用”具有重要意義。2017年1月，時任外務大臣岸田文雄指出，“日本的經濟外交具有三個目的：一是日本企業的海外拓展及日本政府的協助，二是確保資源和能源的穩定供給，支持從海外引入投資和觀光客等，三是參與和主導制定支撐上述層面的國際規則。”如果說前兩個目的早已是戰后日本經濟外交的重點，那么第三點就具有鮮明的時代特色。2017年6月安倍政府制定的《未來投資戰略2017》進一步提出，日本要成為“自由貿易的旗手”，在構筑新的全面經濟秩序中“扮演核心角色”，推動建立“全面的、平衡的、高標準的世界規則制定”。

三、日本自由貿易新戰略的影響

當前，世界貿易組織多哈回合談判止步不前，各方想要重新凝聚共識、推進談判仍面臨重大困難。在區域層面，經過近15年的FTA建設，亞太地區貿易一體化進程進入瓶頸期。在此背景下，日本自由貿易戰略的調整將給亞太區域一體化帶來復雜影響。

（一）亞太區域一體化領導格局面臨新變數，各方權力博弈更趨激烈。

TPP可被視為美國在貿易領域協同部分“志同道合”國家，構建一個區域或多邊體制的產物。特朗普政府的退出使這一“意愿聯盟”一度面臨分崩離析的危機。太平洋經濟合作理事會（PECC）調查顯示，各國普遍擔心“缺乏可持續的政治領導”及其對亞太自由貿易和投資的負面影響，發達經濟體的擔心又明顯高于發展中經濟體。

在經貿問題上，日本正從過去唯美國馬首是瞻的“追隨者”，試圖躍升為影響美國政策立場的“引領者”。美國的立場和態度曾是影響亞太區域合作機制能否穩步發展的重要因素，也是左右日本等國考量的決定性因素之一，但情況正在出現微妙變化。20世紀90年代日本拒絕參加美國缺位的“東亞經濟論壇”（EAEC）等區域合作倡議，積極參與包括美國在內的“東亞峰會”和亞太經合組織等機制。CPTPP的簽署則表明，日本已一改此前做法，不但參與而且事實上引領了沒有美國的亞太地區主義。有美國學者認為，日本加入TPP使其具備了實踐和推廣經濟自由化的“可信度”，即領導力。美國退出之后，日本這一領導力進一步凸顯。與此同時，澳大利亞、韓國等其他域內大國也希望拓展在區域經濟秩序中的自主表現、進取意識和戰略空間。

（二）對地區其他經貿談判進程具有明顯的示范效應和外溢作用。這突出地表現在CPTPP和日歐EPA進展及對RCEP等其他談判產生的間接壓力上。2013年5月至2016年5月，日本經團聯三次發表請愿書和政策建議報告，呼吁盡早實現“高水平”的RCEP以及中日韓FTA，其中頻頻援引TPP文本條款。不少日本學者和機構提出，日本應成為TPP與RCEP的“連接點”，將TPP中關于投資、競爭、知識產權等新的規則成果反映到RCEP中;日本應成為“巨型FTA”的軸心（hub），在談判中發揮領導作用，推動RCEP成為高水平的經濟伙伴關系協定。2017年，菲律賓等國希望借東盟成立50周年之際完成RCEP談判，日本則明確表示“低水平地完成談判毫無意義”。河野太郎也曾表示，RCEP談判應盡可能實現“高品質”，除了市場準入之外，在電子商務、知識產權等規則領域盡早談妥“高品質”的協議。

澳大利亞、新西蘭等CPTPP中的其他發達經濟體也期待RCEP能夠提高規則水平和市場開放程度，這使發達國家成員與個別發展中國家成員在電子商務等議題上的訴求漸行漸遠。RCEP談判長期停滯不前，東盟各國立場也發生微妙變化，馬來西亞、泰國等國已明確表示，期待首先建立排除印度、澳大利亞、新西蘭的某種13國框架安排，而越南等國對RCEP日漸意興闌珊。如何更好地發揮現有“巨型FTA”的正向激勵作用，推動區域自由貿易整體水平穩步提高，將考驗包括日本在內的域內大國的責任和擔當。

（三）圍繞貿易自由化的地區主義與多邊主義之爭進入新階段。“巨型FTA”的出現，本身具有緩解各自域內“意大利面碗效應”的目的，但事實上又在國際貿易治理中形成了新的復雜因素。作為部分國家的政策嘗試，“巨型FTA”尚不能產生適用于全球的經貿規則。在這個意義上，“巨型FTA”進一步侵蝕了世界貿易組織的功能和權威，對其機制化改革、“一攬子協議”等決策方式提出了新的挑戰。金磚國家等大型發展中經濟體普遍在“巨型FTA”中缺位，遑論為數更多的中小發展中經濟體，后者有可能在全球經貿規則制定中處于更為邊緣化的地位。短期內，“巨型FTA”甚至有可能加劇世界貿易體系的碎片化乃至排他性，而碎片化程度的高低將取決于美歐等大型經濟體在這些“巨型FTA”中對第三方歧視的程度，以及由此導致的其他經濟體的政策反應。對于非洲、加勒比、太平洋等地區的發展中國家而言，面對特惠侵蝕，將不得不在進行國內改革的同時，謀求深度區域一體化。

四、制約與挑戰

當前各個“巨型FTA”仍成員有限、標準不一，且其中數個面臨著關鍵伙伴缺位或止步不前的問題，存在著極大的不完整性和不確定性。“巨型FTA”能否最終在規則體系上覆蓋世界各國仍存在巨大變數。對日本而言，這一自由貿易戰略主要面臨以下三方面挑戰。

（一）在議程設置和規則制定上的相對弱勢地位尚未根本改變。在日歐EPA的非關稅壁壘談判和國內規制協調上，歐盟比日本更為強勢。而在CPTPP中，美國雖已退出，但其規則條款仍帶有強烈的“美式印記”。除美國之外，澳大利亞、加拿大、智利等成員國在企業社會責任、監管連貫性、環境、政府采購、中小企業、電子商務等規則制定上均起到重要作用，日本作用并不突出，甚至相對落后，與其經濟體量不成正比。這雖與日本參與TPP談判相對較晚、國內特殊利益集團牽制等因素有關，但也反映了在新一輪全球經貿規則談判中，日本從“附和者”到“塑造者”的身份轉化剛剛起步、任重道遠。

（二）市場開放度和規制融合度落差難以彌合。在“競爭性自由化”背景下，“巨型FTA”內外乃至同一“巨型FTA”內部不同經濟體之間，依然存在市場開放度和規制融合度差異的問題。“新時代”“高標準”等標簽往往與“巨型FTA”相伴。在CPTPP、RCEP談判中，日本政府多次表示期待在發達經濟體和發展中經濟體之間扮演“橋梁”和“中介”角色，但由此帶來的一個問題是，在“巨型FTA”中日本應如何取舍“先進”與“漸進”的政策取向。

從TPP到CPTPP的轉變過程反映了這一悖論及其調適。22項條款的凍結使CPTPP在保持相對“先進”狀態的同時又具備了“漸進”特征，這或許是CPTPP相比TPP的更大優勢。一方面，這種謀求循序漸進的解決路徑有助于獲得參與國國內的廣泛認同，美國的退出客觀上也使部分國家在一些特殊議題上有了更大的緩沖空間和更多的調整時間。另一方面，這也有助于爭取和吸納更多的后續成員，隨著11國框架的確定和規則標準的微妙變化，CPTPP門檻相對降低，其后續擴容再度成為各方關注的焦點。

（三）美國政策取向仍是影響日本的重要變量。美國本是“巨型FTA”的始作俑者，特朗普政府上臺使這一政策偏好驟然變化。無論是退出TPP，還是暫停TTIP談判，都使剛剛起步的“巨型FTA”建設面臨著重大波折。新近簽署的“美墨加協定”中包含“毒丸條款”更是開啟了危險的先例，全球自由貿易協定面臨新的潛在風險。

CPTPP中尚有文萊、新西蘭、馬來西亞、日本、越南等五個國家未與美國簽署FTA，特別是后三個市場對于美國經濟的影響不容小覷。美國對日本的牛肉出口在2016年超過10億美元，但關稅仍為38.5%，這一關稅對CPTPP國家將最終降至9%，勢必對美國造成巨大競爭壓力。特朗普政府在短期內重返TPP可能性極低，但美國并未完全關上重返的大門，“巨型FTA”仍將是日美關系中的重要議題。2018年9月28日，日美兩國領導人宣布開啟雙邊貿易協定的正式談判，美歐關于TTIP以及美英雙邊FTA談判的外交博弈也值得密切關注。

對日本而言，美國政策變量極不可控，盡管不無主動塑造之心，但往往歸于被動應對。例如CPTPP凍結而非修改乃至刪除部分條款，正是為了留待美國重返。梅本和義指出，CPTPP之所以將其與TPP的協議差異壓縮到最小，恰恰是為了吸引美國的回歸。美國國會研究報告也承認，正是為了使美國保留對TPP的興趣，日本領導的CPTPP進程才凍結了那些暫時無法達成共識的條款，而不是對其做出修改。因此，日本國內多將CPTPP稱為“TPP11”，仿佛CPTPP只是美國暫時缺位后TPP的一個中間形態。然而，美國重返與議題解凍之間存在著棘手的悖論.·暫時凍結議題的爭議源頭大多來自美國，如果美國重返TPP，甚至在貨幣操縱、爭端解決、知識產權等議題上提出更高要價，對其他11個成員來說無疑將是新的挑戰。

五、結語

在全球貿易保護主義抬頭背景下，“巨型FTA”的階段性進展對于面臨困境的經濟全球化具有一定激勵作用。當前，在經貿伙伴關系和規則制定體系上，日本已經形成了CPTPP、日歐EPA、RCEP、日美雙邊貿易協定談判四位一體的格局。對日本而言，各個“巨型FTA”之間本質上并不存在利益沖突，這有助于日本從整體上對這一新動向因勢利導，使其符合周邊國家以及亞太區域共同利益。

“巨型FTA”的階段性進展為亞太國家加強合作提供了新的動能。貿易自由化和區域一體化是中日兩國各自倡導的政策重點，可以成為雙方探索新的合作領域、攜手推動區域繁榮和穩定的核心議題。中日都是經濟全球化的受益者，也是貿易保護主義的受害者。這一相似境遇可以成為中日關系行穩致遠的重要紐帶。2018年10月安倍晉三訪華前后，兩國領導人多次表示，中日應為維護國際貿易規則、加強多邊自由貿易體制保持合作、共同努力。中日韓三邊合作乃“東亞合作之艦、地區穩定之錨、全球發展之源”，促進貿易自由化、反對保護主義在這一合作中占據重要位置。2018年5月，中日韓三國舉行了時隔兩年半的領導人會晤，加速RCEP和中日韓FTA談判成為三方共識。在“巨型FTA”背景下，亞太地區貿易自由化和區域一體化正面臨著新一輪的重大抉擇，何去何從考驗著相關各方的戰略謀劃和政策決斷。