山東省財政扶貧資金績效審計研究

姬文藝　吳金波

[摘要]本文結合山東省統計局、山東省扶貧開發領導小組辦公室和實地抽樣調查的相關資料，通過對山東省財政扶貧資金主要投向、使用范圍以及財政扶貧工作現狀的相關分析，有針對性地為財政扶貧資金績效審計評價指標體系的設計提供依據。

[關鍵詞]扶貧 績效審計 反貧能力 可持續發展

本文受山東省社科基金項目《山東省財政“造血式”精準扶貧資金績效評價指標體系優化研究》（項目編號：17CKJJ23）的資助

一、山東省財政扶貧現狀

（一）扶貧資金主要投向和使用范圍

山東省是人口大省，貧困人口分布廣，山區、湖區、灘區、革命老區脫貧攻堅任務重。根據《山東省財政專項扶貧資金和項目管理辦法》的相關規定，山東省財政專項扶貧資金分配主要向脫貧任務比較重的市、縣、重點扶持鄉鎮、扶貧工作重點村以及黃河灘區等省委、省政府確定的深度貧困區域傾斜。各地按照省扶貧開發政策要求，結合當地扶貧開發工作實際情況，緊密圍繞促進減貧的目標，因地制宜確定財政專項扶貧資金使用范圍，主要包括以下方面：

1.改善農村貧困地區基本生產生活條件。重點支持農村貧困地區小型公益性生產設施、農田水利設施、農村安全飲水配套設施、農村通電設施、農村道路硬化等公共基礎設施建設；支持農村教育、學校設施、醫療保健等基本公共服務建設；支持農村“一池三改”、垃圾集中處理站、實施危房改造、易地扶貧搬遷、文化場所、水土流失、退耕還林還草等生態文明建設。

2.培育和壯大特色優勢產業。山東省重點扶持貧困對象發展種植業、養殖業、農副產品加工和民族手工業，承接來料加工訂單；使用農業優良品種、采用先進實用農業生產技術；因地制宜發展特色鄉村旅游；依托當地特色傳統農業，大力發展電商脫貧；支持有條件的縣（市、區）采取資源、資金入股等形式，開展光伏扶貧工程建設等。

3.提高農村扶貧對象就業和生產能力。重點為具有勞動能力的貧困人口提供職業教育培訓，為具有一技之長的農戶提供技術指導，對參加實用技術培訓的貧困戶給予補助。

4.加強財政金融機構與扶貧開發部門的有機結合。重點支持貧困地區建立村級發展互助資金，推行扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創業擔保信貸等扶貧信貸產品，緩解貧困地區農戶生產性資金短缺困難。

（二）扶貧工作調研分析

本次調研立足全省，就17個地市的財政扶貧開發工作進行了實地抽樣調查。將被調查者分為貧困農戶、村干部和非貧困農戶三類，共計發放調查問卷480份，收回有效問卷449份，其中貧困農戶116份，占25.84%；村干部91份，占20.27%；非貧困農戶（一般農戶）242份，占53.90%。

1.致貧原因。調查結果顯示，山東省致貧原因多樣，主要表現為自然條件差、交通閉塞、人口自身發展力不足、觀念落后、教育水平低、公共設施不足等多個方面。從內在影響因素來看，傳統農業占據主導地位，生產結構單一，仍以種植業為主，農民年人均純收入水平低；貧困戶技能素質差，自我發展能力薄弱，教育文化層次低，難以滿足勞動力市場的專業化、技能化需求，就業渠道狹窄，轉移就業難度大。從外在影響因素看，大多貧困戶集中在自然條件比較惡劣的山區、湖區、庫區等，水、路、訊等基礎設施滯后，教育、文化、醫療等公共服務保障水平較低。因此，相關審計部門應加大對貧困地區基礎設施建設和反貧能力的考核力度，促使各地區加大扶貧開發工作力度，增加財政扶貧資金投入，加強貧困地區基礎設施建設。同時，加大貧困地區教育發展，持續開展有針對性的技能培訓，注重培育貧困農戶的“造血”功能，轉變貧困戶“等靠要”的惰性思想，從主觀層面上激發內生動力，實現反貧能力的可持續性發展。

2.扶貧項目。主要對扶貧資金使用、管理及扶貧項目開展等方面是否具有經濟性、效率性和效果性進行初步調查。調查結果顯示，山東省財政扶貧信息還未做到完全公開透明，對于扶貧資金使用中的違規行為，處罰力度較低，未有效發揮扶貧資金的作用。扶貧項目開展方面，相關部門宣傳力度不夠，農戶參與度低，不能有效迎合農戶自身需求，缺乏針對性。扶貧項目的開展應以人為本，以貧困戶的實際需求為導向，要定期開展扶貧項目的跟蹤評估，提高扶貧項目的針對性和有效性。此外，應加強扶貧資金管理，落實資金的使用效率，重點發揮資金的規模效益，帶動貧困地區產業建設，實現產業項目的可持續發展。

3.生態扶貧。主要是對山東省當前的生態建設和環境治理情況進行初步調查，旨在分析山東省的生態效益，為績效審計評價指標的設計提供依據。調查結果顯示，山東省生態扶貧工作已取得一定成就，但仍需繼續加大財政資金投入力度，實施生態扶貧績效考核，督促貧困地區建立生態發展長效機制，實現貧困地區生態的可持續發展。

二、山東省財政扶貧資金績效審計評價指標體系的構建

（一）構建原則

1.定性和定量相結合原則。指標體系構建應遵循定性與定量相結合的原則，既要從定性指標上綜合評價財政扶貧資金的經濟性、效益性、效果性、可持續發展性和可持續脫貧性，又要從量化指標上分析財政扶貧資金相關數量的特征、關系與變化，確保評價結果更直觀易懂，具有說服力和證明力，有效降低審計風險。

2.系統性與簡單性相結合原則。財政扶貧資金績效審計評價的結果不僅需要向上級主管部門匯報，也要向公眾公開。因此，指標的設計要與被審計單位的職能特點密切相關，將同一性質的指標按照邏輯順序組成一個系統整體，既能反映各評價指標之間的內在聯系，又能從整體上對績效審計的結果進行評價。此外，指標的選擇應簡單清晰、易于理解，指標的設置既要反映財政扶貧資金的實際情況，還要保證非審計專業的社會公眾能夠清晰了解各指標所反映的內容及意義，有效發揮社會與輿論監督作用。

3.全面性與重點性相結合原則。應全面考慮財政扶貧資金特點和實際使用情況，既要關注其產生的經濟績效，還要評價其產生的社會生態績效等，不僅要反映財政扶貧資金產生的短期效益和直接效益，還要反映資金產生的長期效益和間接效益。但評價指標越全面，需要的數據就越多，由于審計手段、審計時間與審計資源等有限，有些數據很難收集。因此，在構建評價指標體系時，不能一味強調指標體系的全面性，還應同時兼顧指標的針對性并判斷是否具有代表性，根據財政扶貧資金的流向，把握關鍵環節和重大影響方面，盡量做到既全面覆蓋，又突出重點。

4.可比性和可操作性相結合原則。財政扶貧資金績效審計評價指標體系應該具有可比性，橫向對比，即同一時期同類評價對象之間保持績效評價指標的共性，以便比較各地區精準扶貧工作的效率、效果；縱向對比，即不同時期績效評價指標要相對穩定，口徑一致，以便比較不同扶貧期間扶貧效果的變動情況。同時，評價指標的設定應遵循可操作性原則，結合扶貧工作中的實際問題，明確各指標的內在含義，確保審計人員在可獲取經濟和數據資料的前提下，能夠憑借指標體系對財政扶貧資金績效的相關結果進行評價。

（二）評價標準

1.經濟性。財政扶貧開發不以盈利為目的，在實際工作中大多是忽略成本的，所以經濟性并不是績效審計的重點，但并不意味著不進行成本管理。經濟性評價標準的設定有助于審查財政扶貧資金在前期資源取得、中期資源使用和管理上是否做到合理有效且節約成本，促使被審計單位在扶貧工作開展過程中加強資金管理、提高資源利用效率。

2.效率性。審核重點在于既定的人、財、物和信息等資源下，能否以一定的投入獲得最大產出或以最小投入取得一定的產出，使扶貧項目的投入與產出達到最優比例。在對財政扶貧資金的效率性績效進行審計時，應通過審查財政扶貧資金投入的數量與最終脫貧成果之間的關系，來評價各扶貧項目資金使用和管理的效率，避免造成資金擠占、閑置和浪費等。

3.效果性。效果性審計的目標是評估目標的實現程度，不能單純地關注取得成果的數量而忽略質量?？梢酝ㄟ^農戶滿意度等相關指標對財政扶貧資金效果性進行衡量和評價，從側面反映財政扶貧資金績效審計效果性目標的實現程度。

4.可持續發展性?？沙掷m發展理論與扶貧相結合主要體現在將扶貧與發展有機結合，著眼于能力貧困，以反貧能力為導向，提高扶貧項目選擇的科學性，監督扶貧資金資源分配、使用和管理的合規性和有效性，促進扶貧資源的優化配置，實現貧困人口的自我發展和財富的可持續增加，最終使貧困人口、貧困地區及其自然環境實現全面、協調、可持續發展。政府審計應從當前效益和長遠效益評價和監督財政扶貧資金的績效，堅持以人為本，實現貧困地區發展的可持續性。

（三）構建指標

財政扶貧資金績效審計的核心是評價指標體系的構建，而指標的確定是整個評價指標體系的關鍵。財政扶貧資金績效審計的重點是對財政扶貧資金配置和使用的全過程審計。因此，需要以財政扶貧資金流向為主線，從財政扶貧資金運轉的全過程進行審計監督，即主要從財政扶貧資金的配置、使用、管理和效果四個環節，加大審計調查和延伸審計，分析財政扶貧資金的經濟性、效率性、效果性和可持續發展性。

結合山東省扶貧工作開展的實際情況，根據《山東省財政專項扶貧資金績效評價量化指標表》的相關內容，以可持續發展為理念，立足能力扶貧，注重貧困人口反貧能力的培育和貧困地區的生態補償，從扶貧資金使用的經濟性、效率性、效果性以及可持續發展性四個方面設定指標。評價指標體系如圖1所示。

1.經濟性指標。重點審核被審計單位成本和資源的使用情況，主要審計財政扶貧資金的配置和監管情況，即是否按規定發放資金；資金分配是否節約，是否存在損失和浪費；資金監管是否有效，是否存在挪用轉移、截留等情況。最終目的是發現財政扶貧資金配置、管理中的違法行為，制定相應的整改措施，提高扶貧資金的使用效率。本文主要從資金配置和監管兩方面考核財政扶貧資金的經濟性。資金配置指標包括：扶貧資金分配合規性、扶貧資金分配公示情況、資金節約率；資金監管指標包括：扶貧資金的閑置率、扶貧資金的違規率。

2.效率性指標。主要審查被審計單位對各種資源的使用情況以及投入和產出的相應關系，從而給出綜合評價結果。本文主要從資金落實和資金使用兩個方面評價財政扶貧資金的效率性。資金落實指標包括：直補資金發放率、扶貧項目資金到位率、扶貧資金使用率；資金使用情況指標包括：管理制度健全性、年度資金結轉結余率、項目完工投產率。

3.效果性指標。財政扶貧項目的最終目的是消除貧困，改善民生，實現人類的可持續發展。扶貧項目的結果是為了使該類評價達到預期，評價財政扶貧項目的實施對于貧困人口的脫貧有無實質性效果。本文主要從脫貧效果和農戶滿意度兩方面選取效果性指標。脫貧效果指標包括：恩格爾系數、脫貧率、返貧率；貧困戶滿意度指標包括：對基礎設施建設的滿意度、對教育扶貧的滿意度、對生態扶貧的滿意度、對產業扶貧項目的滿意度、對脫貧效果的滿意度、對政府扶貧工作的滿意度。

4.可持續發展性指標。財政扶貧績效審計的最終目的是使有勞動能力的貧困人口形成獲取經濟效益的能力，實現貧困人口、貧困地區以及自然環境全面、協調、可持續發展。本文主要從反貧能力、公共基礎設施以及生態補償三個層次設定可持續發展指標。（1）反貧能力。其內涵主要表現為三個方面：貧困人口自我積累和發展的能力、貧困人口持續增加收入的能力和貧困人口抗擊貧困風險的能力。提高貧困人口的反貧能力，既需要發揮自我供給機制，又需要外部幫扶機制的保障。首先，通過教育引導，可以培養貧困人口的脫貧意識，使其樹立主人翁意識，激發自身的內在動力和主觀能動性；其次，調動貧困人口參加教育培訓和生產技能培訓的積極性，提高貧困人口素質，增強其創業就業能力；最后，因地制宜，發展優勢產業和龍頭企業，提高貧困人口可持續增加收入的能力。其指標包括：教育培訓資金投入增長率、貧困人口中適齡兒童入學率、農業實用技術培訓率、參加培訓后就業率、鄉鎮企業產業增加值、人均純收入增長率。（2）公共基礎設施。公路、廣播電視、電話通信、農田水利等公共基礎設施建設是否健全，是促進經濟和社會可持續發展的前提，直接影響貧困人口獲取知識、與外界溝通的能力。因此，加強貧困地區基礎設施建設，改善貧困地區生產生活條件，激活貧困地區的內在生產力，是提高貧困人口反貧能力和促進貧困地區經濟發展的必要條件。其指標包括：基礎設施資金投入增長率、新修及改擴建公路里程增長率、農田水利建設增長率。（3）生態補償。為保證農村經濟、社會與自然協調發展，財政扶貧必須走可持續發展道路，幫助環境污染區或者生態脆弱區尋找替代產業，鼓勵高技術無污染產業和低能源消耗產業的發展，建立生態環保項目，幫助環境退化或受損地區生態環境的重建與修復，改變貧困地區以破壞生態平衡和環境污染來獲取經濟效益的現狀。其指標主要包括：荒地減少率、退耕還林還草增長率、植樹造林率、“一池三改”覆蓋比例增長率、太陽能入戶比例增長率。

綜上所述，構建山東省財政扶貧資金績效審計評價指標體系如圖2所示。

三、結語

山東現有貧困人口貧困程度深、致貧原因復雜、自身生產發展能力弱、脫貧難度大，僅靠國家的財政補助無法真正實現脫貧致富。要培育貧困地區的反貧能力，提高地區的文化教育和人才引進，同時創新大數據技術的運用，實現扶貧審計“全覆蓋”。不能僅局限于眼前經濟效益，應側重貧困地區在文化教育、醫療衛生、科技推廣、生活質量、基礎設施、生存環境等各方面的發展，重點關注當地生態環境是否遭到破壞，是否存在犧牲生態環境換取短暫經濟利益現象，關注貧困人口的發展能力是否增強，只有不斷實施可持續發展的“授漁工程”，充分發揮財政扶貧資金的“造血功能”，才能真正做到脫貧致富。

（作者單位：山東農業大學經濟管理學院，郵政編碼：271018，電子郵箱：404238431@qq.com）

主要參考文獻

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