總審計師制度的探索與思考

[摘要]新時代對內部審計發展提出了新要求，國有企業應當全面深化總審計師制度，構建統一高效的內部審計監督體系，凸顯價值增值功能，助力企業高質量發展。

[關鍵詞]總審計師制度 國有企業 內部審計 價值增值

總審計師制度源自國外內部審計實踐中的首席

審計執行官制度。國外學術界對首席審計執行官制度研究起步較早，理論研究比較成熟，相關實證研究也比較豐富。國內學術界對企業總審計師制度的關注度不夠，理論基礎薄弱，有關企業總審計師制度的理論和實證研究相對滯后，缺乏基礎性和系統性的研究成果，不能有效發揮對實踐的指導作用。

國內企業總審計師制度實踐起步較晚，發展緩慢。先是在行業監管要求較高的金融領域企業試點，后逐步推廣到國家電網、東航集團等一些大型中央企業，目前尚未全面普及和落實。具體實踐中，由于缺少統一規范的標準以及成熟有效的經驗借鑒，企業總審計師制度的實施效果參差不齊。部分企業總審計師崗位設置只是內部審計機構負責人的升級版，沒有脫離部門管理范疇，職責權限不清晰，獨立性和權威性不足，專業勝任能力不夠，職能發揮不充分，一定程度上影響了總審計師制度的推廣應用。

北京首都創業集團有限公司（以下簡稱“首創集團”）作為北京市屬大型國有企業，于2014年正式建立總審計師制度，大大增強了內部審計的獨立性和權威性。根據《審計署關于內部審計工作的規定》要求，總審計師制度亟須進一步深化。

一、首創集團總審計師制度的頂層設計

近年來，首創集團在總審計師制度探索實踐的基礎上，結合新時代內部審計工作新要求，全面深化總審計師制度，開創集團內部審計事業新局面。

隨著國家內部審計體制改革的逐步推進，國有企業依法設立總審計師的需求日益增強，但總審計師制度體系建設仍缺乏頂層設計，主要體現在：制度體系不夠系統完善，有的是部委規章，如審計署2018年修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》、銀監會2016年印發的《商業銀行內部審計指引》等；有的是地方性規章制度，如《北京市關于進一步加強內部審計工作的意見》《內蒙古自治區內部審計辦法》《湖南省內部審計辦法》等，沒有形成合力。有關總審計師規章制度的法律效力層級較低，尚不具備法律和行政法規層級的權威性。制度可操作性不強，對于總審計師的職位設置、職責權限、選拔任命以及考核獎懲等事項，沒有出臺配套制度或具體措施進行明確，使得總審計師制度不能很好地落地和真正發揮作用。

（一）堅持黨對內部審計工作的直接領導

獨立性是內部審計工作的靈魂，總審計師作為內部審計機構總負責人，隸屬的層次越高，其獨立性和權威性就越強。首創集團高度重視黨組織對內部審計工作的直接領導，將總審計師的獨立性提升到新高度。一是調整內部審計的領導體制，由“一個負責向兩個負責”轉變，在新修訂的《首創集團內部審計管理規定》中，明確內部審計要向集團黨組織和董事會負責，進一步提高總審計師的政治站位，保證審計工作不偏離政治方向；二是建立總審計師向黨組織定期匯報機制，年度審計計劃、審計報告、審計整改工作經董事會審議批準后，由總審計師定期向黨組織報告，黨組織根據掌握的信息動態及時給予反饋和指導，使得內部審計工作的開展更具權威性；三是在黨組織的直接領導下統籌各級子企業審計、紀委監督等方面力量，構建以內部審計為核心的大監督體系，總審計師通過“立規矩、揚鞭子”，促進集團及各級子企業的高級管理層履職盡責，與黨委巡視、紀檢監察等內部監督力量形成合力，實現對內部權力運行的制約，促進黨風廉政建設和反腐敗工作的開展。

（二）明確總審計師的職責定位

首創集團總審計師由董事會提名，報請北京市國資委批準后任命。總審計師為集團高級管理人員，在集團黨組織、董事會的直接領導下協助管理集團系統內部審計工作。《首創集團內部審計管理規定》賦予總審計師七項職責權限：一是參與集團年度經營計劃和業績考核指標的制定與考核工作，參與重大采購、重要經濟合同的評審；參與內控管理制度的建立和完善；二是組織對集團內部控制進行檢查、評價，組織開展經營風險評估；三是組織建立和完善審計監督體系、審計制度建設；組織制定審計工作中長期戰略發展規劃；四是督促、指導內部審計機構加強審計監督工作，并對審計工作質量負總責；五是組織領導內部審計機構制定年度審計工作計劃，并督促實施；六是審定集團內部審計報告，負責組織審計成果運用的落實和檢查工作；七是負責組織接待和協調外部審計機構的審計工作。

集團總審計師是黨組織和董事會的高級參謀和助手，是內部審計體系的建設者、內控制度運行的維護者、經營管理風險的識別者，更是企業管理變革的推動者和價值提升的促進者。

二、構建可持續發展的內部審計生態系統

從組織生態學角度看，企業內部審計是在特定的經濟環境內，審計主體與審計環境之間不斷進行物質和信息交換而形成的有機統一體，具有明顯的生態學屬性。其中，內部審計部門是生產者，負責提供審計報告與成果；董事會、監事會、經理層等高級管理層是分解者，對審計報告中披露的問題和潛在風險進行研究分析并督促整改，及時堵塞管理漏洞；相關職能部門以及各種外部利益相關者是審計信息與成果的借鑒者，也是內部審計的服務對象；企業內外部經濟資源、資金、數據、技術等各類物質和信息交融匯集形成審計環境。在整個內部審計生態系統中，審計主體之間以及審計主體與內外部環境之間發生物質和信息交換，彼此影響制約，達到相對穩定的動態平衡狀態。

總審計師應當努力構建循環開放、協同共生、可持續發展的內部審計生態系統，并時刻維持生態系統的動態平衡和穩定。具體來說，總審計師在內部審計生態系統運行中的關鍵作用體現在以下方面：一是改善審計環境，營造良好審計氛圍，增進各審計主體之間的信息溝通和良性互動，贏得理解支持和協同配合；二是引導內部審計向結構優化、功能增強和效率提高方面發展，對審計信息進行整合分析和深度加工，及時提供優質審計產品和價值增值服務，滿足治理層和利益相關者的需求；三是提升內部審計的自我適應能力，通過主動學習和開拓創新，不斷適應時代要求和內外部環境變化，實現可持續發展。

三、優化內部審計工作模式

總審計師對集團系統原有的內部審計工作模式進行優化，推動建立以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標、以增值為目的的現代內部審計新模式。

（一）開展風險導向審計

以風險為導向，就是從集團戰略全局出發，結合風險數據庫對各類風險因素進行全面分析評估，依據影響企業價值目標實現的風險程度排定審計項目先后次序，聚焦重要節點，凸顯重要環節。總審計師要具有戰略思維，積極組織開展風險管理審計，幫助集團加強風險管理，有效防范和化解重大風險。

以控制為主線，就是以集團核心權限指引表為基礎，強化內部流程控制，推進集團本部和各級子企業建立分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗機制，防止權力濫用。內部控制合規是集團生存發展的生命線，總審計師應當定期組織內部控制自我評價，提高內部控制的執行力，并有效糾正控制不足和控制過度的行為。

以治理為目標，就是促進集團完善企業法人治理結構，特別是加強董事會建設，規范董事會運作，促進董事依法履職。總審計師要重點監督集團及子企業董事會建設是否規范，董事會及各專業委員會議事規則和決策程序是否執行到位，“三重一大”決策制度是否嚴格落實，外派董事、監事是否盡職履責，確保實現科學決策和民主決策。

以增值為目的，就是把增加企業價值作為內部審計的著力點和落腳點。總審計師要牢牢樹立增值服務的理念，聚焦集團資產質量不平衡和核心主業發展不充分的問題，從內部價值鏈的薄弱環節尋找突破口，在規范內部管理、完善內部控制、防范經營風險、提質增效等方面提供優質增值服務，幫助集團提高質量和效益。

（二）組建審計共享中心

總審計師對集團系統內部審計監督力量進行整合優化，創新組建審計共享中心，統籌工作計劃、統籌人員安排、統一質量標準，實現審計資源高效調配和審計信息交流共享，拓展審計監督深度，增強審計監督效能。

建立審計共享中心的目的是構建統一高效的內部審計監督體系，實現對集團及子企業管理使用的國有資產以及領導干部履行經濟責任情況的審計監督全覆蓋。總審計師將審計共享中心打造成集團內部審計系統的業務協同平臺、信息共享平臺以及人才培養基地。業務協同方面，實行“兩上兩下”工作機制，統籌集團總部和子企業的年度審計計劃，統一規劃大型綜合類審計項目，集中力量辦大事，努力實現一審多效，避免重復審計和監督盲區；信息共享方面，建立定期報告和溝通機制，下級內部審計機構逐級上報審計項目信息，總部及時指導下級內部審計機構工作開展；人才培養方面，實行總部“派駐制”和下級企業“借調制”，加強內審人員雙向掛職鍛煉，在實踐中積累審計和管理經驗，為集團培養經營管理人才及后備干部隊伍。審計共享中心的建設，增強了內部審計的獨立性，實現了對集團系統內部審計資源集中管理，提高了大型綜合審計項目的組織效率和審計質量。

（三）推進內部審計監督全覆蓋

內部審計作為國家審計監督體系的重要組成部分，是實現審計監督全覆蓋的基礎力量。總審計師應有重點、有步驟地推進內部審計監督全覆蓋，加強對集團規范發展、風險防范和提質增效過程中關鍵環節的審計監督。

首先，以集團發展戰略為導向，結合戰略部署與年度經營計劃來確定審計重點領域和范圍。著眼于集團關注的資產負債率、管理層級壓縮、三級以下子公司的風險控制、基層黨建工作等主要問題，并據此制定審計工作計劃、部署重大審計項目。

其次，深化以內控制度評價為基礎、以經濟責任審計為核心、以投資項目后評價為重點、以各類專項審計為抓手的“四位一體”工作格局，對集團及子企業管理使用的國有資產以及領導干部履行經濟責任情況實行審計監督全覆蓋，做到集團投資到哪里，審計監督就跟進到哪里。

最后，積極探索新的業務領域，拓展內部審計的廣度和深度。扎實開展政策落實跟蹤審計，圍繞北京“四個中心”城市定位、京津冀協同發展、疏解非首都功能等重大決策部署，通過審計手段推動重大政策措施落地，督促政策執行過程不走樣；逐步推進企業戰略審計，抓住戰略決策與執行過程中的關鍵環節和重要風險點，通過審計完善戰略閉環管控體系，保證企業經營戰略的有效實施；積極探索境外資產審計，關注集團境外收購上市、融資發債、大額資產處置等重大事項，切實維護境外國有資產的安全完整，促進國有資產保值增值。

（四）加強內部審計成果轉化運用

總審計師對內部審計成果轉化運用進行統籌規劃和整體推動，有效解決以往整改效果不明顯、成果轉化不充分的難題。

審計整改方面，一是健全整改工作機制，建立問題成因分析機制、問題清單和對賬銷號機制、跟蹤督導機制和協同聯動機制，強化整改流程管控，提升整改工作成效；二是重視審計整改質量，定期回訪并開展審計回頭看，督促被審計單位整改到位，在清理老問題的同時少出或不出新問題，逐步根除問題產生的土壤，解決屢審屢犯的頑癥；三是提高審計整改工作信息化水平，將審計整改模塊內嵌至集團信息化管理系統平臺，完善審計整改數據庫，嘗試運用大數據分析技術對整改信息進行多維度的綜合分析與圖表化展示，實現動態跟蹤和實時風險提示。

審計成果轉化方面，一是將審計整改結果列為年度績效考核指標，作為被審計單位及領導個人履行職責的業績考核，年終由集團績效考核委員會進行評價打分；二是加強責任追究，對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的經營管理人員，由黨組織和董事會按照法定程序進行追究問責；三是通過深入分析審計發現問題的成因，查找集團在制度建設和流程規劃方面存在的缺陷，有效輸出管理成果，促進完善內部控制，提升經營管理水平；四是建立審計案例庫，對審計報告進行深度挖掘與再加工，總結提煉出經營管理的成功經驗和失敗教訓，形成鮮活生動、各具特色的審計案例，為企業高層決策提供參考和借鑒，為審計人員提供實務指南。

步入新時代，國有企業內部審計工作面臨著新的使命和挑戰，應當抓住全面深化總審計師制度這一“牛鼻子”，加快內部審計管理體制轉型升級，構建集中統一、權威高效的內部審計監督體系，凸顯總審計師在內部控制、風險管理以及公司治理等方面的作用，更好地發揮內部審計價值增值功能，助力企業集團實現高質量發展。

（作者單位：北京首都創業集團有限公司，郵政編碼：100027，電子郵箱：lizh@bjcapital.com）

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