人民銀行基層行內(nèi)審質(zhì)量控制與體系建設

沃野

[摘要]本文在剖析現(xiàn)階段人民銀行基層行內(nèi)審質(zhì)量控制存在問題的基礎上，探索構建人民銀行基層行內(nèi)審質(zhì)量控制體系，并提出進一步加強內(nèi)審質(zhì)量控制的若干建議。

[關鍵詞]人民銀行 內(nèi)審 質(zhì)量控制 體系建設

近年來，基層人民銀行以創(chuàng)新發(fā)展理念為引領，

著力改進內(nèi)審工作中存在的問題，積極探索提升內(nèi)審工作質(zhì)量的方式方法，有力促進了內(nèi)審職能的發(fā)揮，但內(nèi)審質(zhì)量控制等方面工作仍然存在不足，如何進一步提升內(nèi)審工作質(zhì)量值得探討與思考。

一、人民銀行基層行內(nèi)審質(zhì)量控制工作存在的問題

作為構建內(nèi)審質(zhì)量控制體系的前提，應先厘清現(xiàn)階段內(nèi)審質(zhì)量控制工作存在的問題。通過對比國際先進經(jīng)驗，歸納近年來人民銀行內(nèi)審質(zhì)量控制措施，以及對內(nèi)審人員的訪談了解，以下質(zhì)量控制問題較為普遍。

1.內(nèi)審質(zhì)量目標不夠明確。多數(shù)人民銀行基層行未對內(nèi)審工作質(zhì)量提出明確目標，對內(nèi)審質(zhì)量的要求零散地分布在各項工作制度中，缺少一套完整的整合框架，尚未形成多層級、可衡量的內(nèi)審質(zhì)量目標體系。

2.內(nèi)審工作制度不夠完善。人民銀行內(nèi)審工作制度及操作程序出臺于2005年之前且未修訂，其中部分內(nèi)容已不適應現(xiàn)階段內(nèi)審工作發(fā)展的需要。同時，內(nèi)審系統(tǒng)始終缺少一套質(zhì)量控制的綱領性文件及分項控制細則，用以指導內(nèi)審部門系統(tǒng)化、規(guī)范化地開展質(zhì)量控制工作。

3.質(zhì)量過程控制不夠嚴格。部分人民銀行基層行還未嚴格實施相關內(nèi)審準則中提出的審前調(diào)查、現(xiàn)場審計督導、分級復核、審理等全過程控制手段，有些甚至連審計組成員之間的分工和職責都相對模糊，以致于對內(nèi)審質(zhì)量的過程控制完全依賴內(nèi)審人員自身的職業(yè)道德和素質(zhì)能力。

4.內(nèi)審人員素質(zhì)有待提高。影響內(nèi)審工作質(zhì)量的根本因素仍然是人的因素，這也是反饋最多的問題。近年來，隨著人民銀行內(nèi)審工作的轉(zhuǎn)型和深入發(fā)展，通過學習、培訓和調(diào)配等手段，內(nèi)審隊伍的整體素質(zhì)和職業(yè)化水平有了顯著提高，但是機構層級間、地區(qū)間發(fā)展仍然不平衡，內(nèi)審人員個體差異較大，基層行在人員方面的缺陷尤為明顯。

5.審計信息化亟需推進。作為人民銀行內(nèi)審的核心信息系統(tǒng)，內(nèi)審業(yè)務綜合管理系統(tǒng)經(jīng)過兩次升級，功能得到進一步完善，已不僅限于審計資料存儲功能。但計算機輔助審計系統(tǒng)因庫存數(shù)據(jù)較少、種類單一，且不支持外部導入，上線之后使用率較低。其他計算機輔助審計手段，如通用審計軟件ACL、EXCEL等，受內(nèi)審人員計算機水平限制，普及率始終不高。

6.質(zhì)量改進工作未成體系。目前大部分人民銀行基層行未引入內(nèi)審質(zhì)量內(nèi)外部評估，對內(nèi)審質(zhì)量的評估是通過優(yōu)秀項目評比、人員考核來實現(xiàn)的，評估的全面性和針對性略顯不足；而對內(nèi)審質(zhì)量的改進多是由于工作中發(fā)現(xiàn)了問題，或借鑒其他有價值的理論和實踐隨機產(chǎn)生的。評估和改進之間的聯(lián)系不緊密，未形成“周期性評估→發(fā)現(xiàn)問題→改進質(zhì)量→周期性評估”的完整、持續(xù)的內(nèi)審質(zhì)量改進機制。

二、基于ISO框架構建內(nèi)審質(zhì)量控制體系

針對存在的問題，對照ISO9000族標準，結合內(nèi)審準則基本要求，建立人民銀行基層行內(nèi)審質(zhì)量控制體系，包括管理目標、管理責任，要求制定和執(zhí)行的制度、審計程序和方法、人員培養(yǎng)，以及改進程序等內(nèi)容，并將其拆分為六大核心子體系：內(nèi)審質(zhì)量目標子體系、文件控制子體系、審計過程控制子體系、資源管理子體系、信息系統(tǒng)子體系和持續(xù)改進機制子體系（見圖1）。

（一）內(nèi)審質(zhì)量目標子體系

控制內(nèi)容：內(nèi)審質(zhì)量目標子體系包括內(nèi)審質(zhì)量目標和控制工作原則。內(nèi)審質(zhì)量總目標反映內(nèi)審工作的總體質(zhì)量宗旨和方向，各項工作子目標是對內(nèi)審質(zhì)量所期望達到程度的具體化要求，應當可以衡量和比較，作為評價和持續(xù)改進內(nèi)審質(zhì)量控制工作有效性的標準。控制工作原則是內(nèi)審質(zhì)量控制體系運行和措施執(zhí)行的基本原則。

控制方法：通過研究和討論組織戰(zhàn)略目標、經(jīng)營目標、合規(guī)目標等工作目標體系，制定與其相適應的內(nèi)審工作基本原則、長期規(guī)劃、年度計劃、具體項目等不同層級的質(zhì)量控制目標，確立明確、合理的目標體系用以引領和評價內(nèi)審質(zhì)量控制工作。

（二）內(nèi)審文件控制子體系

控制內(nèi)容：內(nèi)審文件控制子體系對照目標體系，劃分為綱領性文件、程序性文件和記錄控制文件三個層次。綱領性文件是內(nèi)審質(zhì)量控制體系的主文件，包括內(nèi)審質(zhì)量控制辦法、內(nèi)審質(zhì)量控制手冊等，對內(nèi)審質(zhì)量控制工作的各方面、過程進行規(guī)范化定義。程序性文件是各類內(nèi)審工作制度和辦法的總稱，是內(nèi)審質(zhì)量控制的基礎。記錄控制文件主要是對于內(nèi)審工作質(zhì)量和工作痕跡的記錄，包括工作底稿、審計日記等，要求將審計工作中所有能反映過程和質(zhì)量的內(nèi)容一一記錄，是衡量內(nèi)審質(zhì)量的依據(jù)。

控制方法：一是以文件化、書面化的形式對內(nèi)審質(zhì)量控制工作及各方之間的分工、關系、責任進行規(guī)定，為相關工作開展提供規(guī)范化、標準化依據(jù)。二是完善內(nèi)審工作檔案管理，為內(nèi)審質(zhì)量控制工作提供完整的基礎對象。

（三）審計過程控制子體系

控制內(nèi)容：無論是多么完善的體系設計，離開了監(jiān)督都無法保證順利運轉(zhuǎn)。因此，此部分是人民銀行內(nèi)審質(zhì)量控制體系的核心，是內(nèi)審工作全過程質(zhì)量控制措施的總和。

控制方法：應當根據(jù)內(nèi)審成果生產(chǎn)、形成、實現(xiàn)的全過程與工作特點，逐環(huán)節(jié)查找工作中的風險和不足，并有針對性地設計具體控制措施，實現(xiàn)對內(nèi)審工作整個流程和每個環(huán)節(jié)的全過程控制和實時監(jiān)督，及時督促內(nèi)審工作質(zhì)量符合目標要求。

（四）內(nèi)審資源管理子體系

控制內(nèi)容：內(nèi)審資源管理就是對內(nèi)審人力、物力和財力資源的管理和調(diào)配。內(nèi)審管理人員應當準確識別內(nèi)審工作中各環(huán)節(jié)的資源需求量和重要程度，建立科學的資源管理體系，合理配置各類審計資源。人民銀行組織架構下，內(nèi)審系統(tǒng)沒有獨立的財權和物權，只能對審計人力資源進行部分權限的管理，主要是審計人員的使用和培訓，因此構建人民銀行內(nèi)審資源管理體系重點在于培養(yǎng)和使用內(nèi)審隊伍。

控制方法：一是建立人才培養(yǎng)計劃、人才儲備計劃，從源頭上提高內(nèi)審人員自身能力，建立職業(yè)化、專家型的內(nèi)審人才隊伍。二是建立內(nèi)審人員工作檔案，根據(jù)工作性質(zhì)，有針對性地使用和發(fā)揮內(nèi)審人員的特長，提高資源使用效率。三是做好組織風險評估工作，摸清組織面臨的風險隱患，更有效地利用資源。

（五）內(nèi)審信息系統(tǒng)子體系

控制內(nèi)容：是指內(nèi)審工作中使用的各類信息系統(tǒng)的總和。內(nèi)審工作的信息化率直接決定了審計風險、審計質(zhì)量的控制水平以及審計效率。完善的內(nèi)審信息系統(tǒng)體系能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)審工作的標準化和規(guī)范化，有效提高內(nèi)審工作的效率，促進內(nèi)審成果和經(jīng)驗的普及。

控制方法：條件允許的單位，應運用單位的信息網(wǎng)絡資源，建立一套集內(nèi)審日常辦公、資源共享、全過程控制、現(xiàn)代化審計手段于一體，具有多層級用戶權限的信息系統(tǒng)集合；其他單位也應摸索建立涵蓋部分工作內(nèi)容的信息系統(tǒng)。

（六）持續(xù)改進機制子體系

控制內(nèi)容：這個子體系是ISO理念的精華所在。建立健全內(nèi)審質(zhì)量控制體系是一個動態(tài)的、逐步完善的過程。一方面應根據(jù)組織內(nèi)審發(fā)展情況和實際質(zhì)量水平，對內(nèi)審質(zhì)量目標體系進行調(diào)整；另一方面對照和評價目標的完成程度，不斷尋找內(nèi)審質(zhì)量控制各子體系運行中的薄弱環(huán)節(jié)，針對已發(fā)現(xiàn)或潛在的問題，尋求解決問題的辦法，持續(xù)改進內(nèi)審質(zhì)量控制體系。

控制方法：一是通過多層級年度內(nèi)審工作質(zhì)量調(diào)查問卷，明確相關方對內(nèi)審工作的滿意程度。二是利用審計項目質(zhì)量調(diào)查表，收集審計對象對剛實施完成的內(nèi)審項目質(zhì)量的看法。三是召開內(nèi)審工作座談會，與相關人員共同探討內(nèi)審工作的改進方向。四是開展內(nèi)審質(zhì)量評估工作，周期性、全面體檢內(nèi)審工作質(zhì)量。

人民銀行內(nèi)審質(zhì)量控制體系的六大子體系相互關聯(lián)、相互影響、融為一體。任何一個子體系的失效都會影響其他子體系的運行，從而導致整個內(nèi)審質(zhì)量控制體系運行效率和效果的降低，甚至失效。各子體系中，質(zhì)量目標子體系最為重要，它引領其他五個子體系的建立、運行和改進；文件控制子體系規(guī)定資源管理子體系、信息系統(tǒng)子體系、過程控制子體系和持續(xù)改進子體系的運行方式，并記錄運行情況；過程控制子體系是促使內(nèi)審工作在內(nèi)審質(zhì)量控制體系下運行的最直接、最核心的監(jiān)督保障；資源管理子體系是對內(nèi)審人力、物力和財力資源的科學管理和合理配置；信息系統(tǒng)子體系是有效提高內(nèi)審質(zhì)量控制體系運行效率和效果的科技手段；持續(xù)改進機制子體系保證整個內(nèi)審質(zhì)量控制體系始終健康運行，并輸出符合利益相關方需求的內(nèi)審質(zhì)量。

三、質(zhì)量控制方向的選擇

內(nèi)審質(zhì)量控制體系應從明確質(zhì)量目標開始。結合ISO框架、上級和本級行要求、內(nèi)審準則和本單位內(nèi)審發(fā)展實際，制定內(nèi)審質(zhì)量目標和控制工作原則。內(nèi)審質(zhì)量目標應分層次、可衡量，既有總體要求，又有分項標準。內(nèi)審質(zhì)量控制工作原則，應以審計報告閱讀者為關注焦點、包括內(nèi)審人員全體參與、全過程控制、持續(xù)改進等環(huán)節(jié)。

健全文件控制子體系。在剖析內(nèi)審質(zhì)量控制工作存在問題、明確內(nèi)審質(zhì)量目標的基礎上，應編寫《內(nèi)審質(zhì)量控制辦法》和《內(nèi)審質(zhì)量手冊》等綱領性制度文件，形成內(nèi)審質(zhì)量控制工作的總框架，指導內(nèi)審質(zhì)量控制工作朝著更加系統(tǒng)化、科學化和規(guī)范化的方向發(fā)展。同時，對照ISO框架及各項具體要求，查漏補缺，夯實各項內(nèi)審工作制度，讓內(nèi)審質(zhì)量控制各項工作有章可循。

完善持續(xù)改進機制。持續(xù)改進機制要求內(nèi)審部門周期性地對內(nèi)審工作質(zhì)量及控制體系進行檢查和評估，檢查應全面、系統(tǒng)，評估應客觀，并在發(fā)現(xiàn)自身問題的基礎上研究改進。但目前檢查和評估措施相對單一、內(nèi)容不夠全面，下一步將結合內(nèi)審質(zhì)量評估內(nèi)容，進一步探索更加系統(tǒng)、規(guī)范的質(zhì)量檢查評估程序，促進持續(xù)改進機制有效運行。

加強內(nèi)審質(zhì)量控制的宣傳和培訓。近年來，雖然內(nèi)審人員對內(nèi)審質(zhì)量的重要性有了一定的認識，但對“內(nèi)審質(zhì)量控制體系”仍然相對陌生。要順利推開這項工作，就必須通過宣傳教育，讓內(nèi)審人員認識并重視內(nèi)審質(zhì)量控制，掌握質(zhì)量控制的方法，切實履行好內(nèi)審質(zhì)量控制職責。

（作者單位：中國人民銀行寧波市中心支行，

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