政策落實跟蹤審計價值研究

胡小明　馮柄一　陽曉昀　許慶暉

[摘要]開展政策落實跟蹤審計，對促進國家開發銀行更好履行服務國家戰略職能作用具有重要意義。本文介紹了國家開發銀行政策落實跟蹤審計的主要經驗及棚改貸款跟蹤審計的實踐與探索，并就政策落實跟蹤審計展開思考。

[關鍵詞]政策落實 跟蹤審計 審計價值 開發銀行

貫徹落實國家金融政策，服務經濟社會發展，

是國家開發銀行（以下簡稱開行）的職能定位。圍繞政策落實開展的各項業務，是開行資產形成的主要渠道、風險管控的主要對象和經營績效的主要源泉。能否全面、準確、合規地落實國家政策，是能否實現開行機構價值的根本所在，也是衡量開行職能履行是否到位的根本標準。開行內部審計工作應當緊扣職能定位，以政策落實跟蹤審計為統領，促進政策落實、風險防控和經營績效提升。

一、政策落實跟蹤審計的特征

政策落實跟蹤審計伴隨著國家審計功能的深化而產生、發展，并發揮著重要作用。政策落實跟蹤審計作為一種新型的審計模式，與傳統審計方式相比，表現出四個差異化特征：一是從審計介入時間來看，屬于過程審計而非事后審計，即在國家重大政策剛開始執行或者執行過程中的某時點提前介入；二是從審計目標來看，屬于免疫審計而非結果審計，其目標著眼于預防，關注政策執行過程中的薄弱環節、潛在風險和可能引發的社會不安定因素，防止出現重大執行偏差，保證政策落實到位，實現在過程中發現問題、糾正問題、解決問題；三是從審計對象和內容來看，對象更加抽象、內容更加綜合，涉及各個政策領域以及執行鏈上的不同部門或個體，既可能是具體的項目、資金、實物，也可能是抽象的政策措施、制度設計、管理理念等；四是從審計判斷標準和能力來看，基于政策的多樣性，每種政策的評價標準都存在差異，不僅要反映執行政策的合規性，還要體現政策績效的差異性，這對審計人員的職業能力提出了更高的要求。

從近年來開行內部審計工作實踐及效果看，內部審計開展政策落實跟蹤的必要性已經成為共識，通過審計達到了促進國家政策落實、保障業務規范運作、強化風險防控的目的，發揮了內部審計保駕護航的作用，體現了內部審計促進組織實現發展戰略和經營目標的價值。

二、開行開展政策落實跟蹤審計的必要性

（一）基于開行服務國家戰略的職能定位

國家開發銀行自成立以來，積極貫徹落實國家發展戰略，發揮中長期投融資作用，成為國家實現經濟社會發展目標的重要工具。近年來，開行在棚戶區改造、脫貧攻堅、“一帶一路”等重大政策落實方面承擔重任，相關資產快速增長。截至2016年底，開行累計發放棚戶區改造貸款（以下簡稱“棚改貸款”）25，275億元，支持棚戶區改造超過1800萬戶。2016年，消化商品房庫存6538萬平方米以上；在貧困地區累計發放各項扶貧貸款19，645億元，貸款余額12，426億元，重點支持了貧困地區的公路、住房、教育、醫療衛生等領域發展；支持農村基礎設施建設，惠及5246萬人；產業扶貧惠及6.4萬建檔立卡貧困戶；助學貸款惠及898萬貧困學生。2015年至2016年，開行國際業務共承諾3574億美元，發放2275億美元，其中承諾“一帶一路”沿線國家項目716億美元，發放433億美元。開展政策落實跟蹤內部審計是開行機構定位的內在要求，也是近年來相關業務快速增長的管理需要。

（二）基于政策性業務的發展規律與業務特點

政策性業務開展的時間跨度大，開展過程中也經常發生調整，這決定了其具有較為顯著的階段性特征。政策性業務的“生命周期”一般可分為三個階段：“從無到有”的試點階段、“由點及面”的推動階段和“由調整到固化”的成熟穩定階段。從內部審計角度看，每一項政策性業務在不同階段所面臨的問題也不同，審計人員應及時研究國家政策的調整與演進，研判面臨的突出矛盾與問題，提出有針對性、前瞻性和可操作性的建議，從而實現政策性業務“政策變遷→業務發展→審計介入→管理跟進→業務規范”的全過程動態監督。開行承擔了國家重大政策落實的金融任務，客觀上要求內部審計要與相關業務同步進行，在廣度和深度上保持同步。

（三）基于開行治理層對內部審計的職能定位

作為公司治理的重要工具和抓手，開行內部審計承擔著三方面職責。一是國家利益的“捍衛者”。當前，開行管理的資產超過13萬億元，系統重要性已今非昔比，對上影響國家金融安全，對下關乎百姓切身利益。保障國家金融資產安全，維護國家和人民的根本利益是內審部門的職責所在。二是落實管理層重大決策部署的“監督員”。內審部門通過審計監督評價，推動國家政策措施、行黨委決策和高管層工作部署的落地實施，及時發現實施過程中存在的系統性、機制性和制度性問題，提出改進完善建議，不斷提高開行服務國家戰略目標的效率與效果。三是風險防控體系的“守門員”。內部審計作為風險防控體系的第三道防線，及時揭示主要風險，揭示公司治理、風險管理和內部控制存在的問題缺陷，對其健全性、有效性提出改進建議，用合理的風險管控體系保證開行功能定位和目標的實現。開展政策落實跟蹤審計，能夠更好地統籌兼顧三項職責，發揮內部審計防范風險、增進組織價值的作用。

三、開行棚改貸款跟蹤審計的實踐與探索

（一）棚改貸款跟蹤審計實踐

棚改貸款是國家交辦開行的重要任務。2015年4月，李克強總理在開行考察時指出，加快棚戶區改造是民生工程、民心工程，希望開行圍繞國家棚改工作部署，克服困難、加快進度，進一步加大力度支持棚戶區改造和城市基礎設施配套工程建設，保質保量完成國家交辦的任務。開行認真貫徹落實國家政策，持續加大棚改融資支持力度。截至2016年底，棚戶區改造貸款余額達21，256億元，接近總資產的30%，為棚改建設提供了有力的資金保障，實現了“為棚戶區改造提速提供依法合規、操作便捷、成本適當、來源穩定的融資渠道”的工作要求。與此同時，國家審計加大了棚改貸款審計監督力度。審計署2014年進駐開行開展資產負債損益審計，對開行業務進行全面“體檢”；2015年至2016年，常駐開行開展“穩增長”跟蹤審計，棚改貸款是審計關注的重要方面。

在此背景下，開行內審部門開始探索開展政策落實跟蹤審計，促進國家重大政策在開行的貫徹落實。按照開行黨委“確保棚改投向合規、確保‘三個統一、確保專款專用，確保棚改好事辦好”的工作要求，開行內審部門以“政策到位、確保合規、管控風險”為原則，啟動棚改貸款跟蹤審計。截至2016年底，開行內審部門對全行28家分支機構進行了棚改貸款審計，機構覆蓋率達75%，貸款余額覆蓋率達80%。

（二）棚改貸款跟蹤審計關注重點

政策落實跟蹤審計屬于事中審計，隨著政策性業務的推動與不斷深入，開行內審部門動態調整審計關注重點，呈現層層遞進的階段性變化。

1.2014年棚改貸款審計調研重點是掌握總體情況。目的是全面準確學習理解政策，了解業務開展基本情況，以及外部監管部門關注的問題，為深入、有針對性地開展專項審計奠定基礎（見表1）。

2.2015年棚改貸款專項審計重點是合規與風險。主要以政策性資金為主線，對棚改貸款開發評審、合同簽訂、資金支付、貸后管理系列環節的合規情況、風險管控情況進行審計，查找內控薄弱環節（見表2）。

3.2016年棚改貸款專項審計關注重點是政策落實效果。一方面關注棚改貸款資金實際到位和使用情況；另一方面審視自身業務模式和經營管理是否存在問題。從流程、制度和機制層面促進完善管理，確保棚改貸款資金“貸得出、用得好、收得回”，達到預期政策落實效果（見表3）。

（三）棚改貸款跟蹤審計取得的成效

連續三年的跟蹤審計，在棚改貸款政策執行、合規管理、資金使用等方面發現了一些問題，通過整改落實有效促進了棚改貸款業務的制度完善和風險防控機制建設。一是立查立改，促進合規建設，消除風險隱患。通過總分行聯動整改，總行業務部門針對內外部審計發現問題形成具體整改方案，督促分行建立臺賬逐項銷號，舉一反三，落實審計問題整改。截至2016年底，審計發現問題的綜合整改率超過90%。二是完善棚改貸款管理，提升政策落實效率和效果。在審計問題整改基礎上，總行業務部門改進棚改業務運行機制、完善信貸管理制度、優化業務操作流程，陸續印發了防范資金回流、規范貸款歸墊、資本金管理、貨幣化安置、貸款變更管理等一系列制度，進一步優化資金支付制度流程，啟動未支付資金調劑回收，提高政策性資金使用效率，不斷完善符合棚改業務特色的信貸管理體系，強化風險管控，筑牢棚改貸款業務可持續發展基礎。

四、開行政策落實跟蹤審計的主要經驗

（一）創新審計模式，以政策落實跟蹤審計為統籌，實現合規審計、風險審計、績效審計的融合

這是在實踐中形成的不同于理論探討的成功經驗。理論上，政策落實跟蹤審計、合規審計、風險審計、績效審計在審計目標、內容、方式方法上各有不同，關注的是同一事項的不同層次、不同側面存在的問題，硬性分開既無必要，也很難做到，融合起來更有利于防范風險、提高效益、提升組織價值，也有利于統籌使用審計力量，實現集中突破。運用這一思路，在棚改貸款跟蹤審計中堅持將“三個并重”貫穿全過程：一是堅持推動棚改工作目標任務落實和提高保障效果并重；二是堅持查處違法違規問題和揭示管理不到位、損失浪費等績效問題并重；三是堅持揭示問題和推動完善制度并重，取得了很好的效果。

（二）抓住銀行經營特點，以信貸資金為主線，實現政策落實、風險管控、經營績效的審計貫穿

銀行是經營信貸資金的特殊企業，信貸資金管理是銀行經營管理的核心。開行落實國家政策的主要方式是提供信貸資金支持，信貸資金的投向、支付、使用和歸還，每個環節都影響政策落實的效率和效果。因此，抓住政策性業務信貸資金開展審計，就是抓住了評價政策落實效率效果的“牛鼻子”，有四兩撥千斤之效。實踐中，以信貸資金為主線，密切關注跟蹤政策性業務“三落實”情況，即落實政策、落實資金、落實項目，在此基礎上評價相關業務內控管理有效性，促進完善機制、優化流程、規范管理，有力保障了國家政策切實貫徹落實、政策性資金精準到位。

（三）遵循業務發展規律，以審計重點調整轉換為杠桿，充分發揮跟蹤審計作用

政策落實相關業務是一個從無到有、由點及面、完善固化的過程，在不同階段面臨不同問題，具有不同特征。內部審計應當遵循業務發展規律，及時調整轉換重點，從而實現“政策變遷→業務發展→審計介入→管理跟進→業務規范”的良性互動。在棚改貸款跟蹤審計實踐中，開行內審部門通過審計重點的轉換和深入，實現對棚改貸款業務問題的提前預警、及時揭示和立查立改，有效發揮了跟蹤審計促進業務在發展中規范、在規范中發展的作用。

五、開展政策落實跟蹤審計的思考

作為一種新型審計模式，開展政策跟蹤落實審計不可避免地遇到困難和問題，突出難點在于缺乏清晰明確的審計評價標準，導致審計評價定性難。

（一）問題及原因分析

政策頂層設計與實踐之間存在選擇空間。一些政策從頂層設計到相關制度規定出臺，為了適應不同地區的不同情況，在總體政策框架內留下了較大的執行空間，允許制定差異化的實施政策。因而出現地區之間的差異化、不同政策條線之間的差異化，層層疊加后，有時導致具體政策實踐與頂層設計出現偏差，給審計評價帶來模糊地帶。如棚改業務所依據的土地、拆遷、財稅政策等具有一定的地域性，各地執行標準不一，審計對問題的定性難以統一。

政策協同不夠與區域條件差異。政府、企業、銀行等有關參與各方，出于自身職能定位考慮，有時對政策的理解把握不同，作為銀行內審部門，很難給出一個各參與方都認同的政策落實審計標準。同時，各地政策落實條件存在差異，在主觀努力程度相當的情況下，同一政策在不同地區、不同項目的落實力度、深度、時限等都有差異，內部審計很難判斷是否存在問題。如對棚改貸款資金滯留問題，政策要求盡快支付，使資金進入實體經濟，但在具體時間上沒有規定；實踐中，由于拆遷進度、工程進度等影響，客觀上造成了資金暫時滯留。那么，哪些屬于客觀的暫時滯留；哪些屬于長期滯留，出現未有效支持實體經濟的問題；如何給出科學合理、客觀公正的評價界限，對內部審計來說是很大的挑戰。

政策落實綜合效果難以全面評價。開行落實國家金融政策提供信貸資金支持，效果不僅體現在具體項目和經濟效益上，也體現在整體支持和社會效益等方面。一方面，內部審計受審計范圍、審計手段限制，難以全面評價信貸資金支持的社會效益和宏觀效果；另一方面，開行為了提供更加有效的整體信貸支持，有時按市場規則收取一定費用，以建設和維護信用體系，從而用局部的較小成本換取更大范圍更加優惠的信貸支持。對此，內部審計給予的肯定性評價意見往往難以得到外部的理解和認可。

（二）對策與建議

對標國家審計，提升審計評價標準契合度。在國家層面，政策落實跟蹤審計的倡導者和推動者是審計署，審計署發布的政策落實跟蹤審計結果公告是最權威的政策解讀。國有控股金融機構和企業內部審計與國家審計的根本目標是一致的，都是為了保障國家政策落實，維護國有資產安全。因此，內部審計應當主動向國家審計對標，努力實現標準協調、同向發力。同時，建議國家審計部門組織搭建內外聯合研究機制，就政策落實跟蹤審計標準開展聯合研究，不斷提升審計標準的科學性和認同度。

把握政策導向，研究建立全過程、綜合性審計體系。可以從當前以審計具體項目和經濟效果為主，逐步過渡到以項目審計為基礎，適度擴大審計關注面，關注政策落實宏觀效果和社會效果。同時，進一步強化政策落實業務全流程審計。只要納入政策性業務范圍，享受了政策紅利，對開發、管理、收益各個環節都要進行審計，防止政策套利。在此基礎上，應研究建立覆蓋業務全過程，既評價政策落實的直接效果和經濟效果，又適當評價政策落實的宏觀效果和社會效果，提高政策落實跟蹤內部審計的全面性和規范性。

強化自身建設，提升政策落實跟蹤審計能力。審計實踐發現，政策落實跟蹤審計是對內審部門、內審人員能力的綜合檢驗，既要懂政策、又要懂管理、懂經營；既要往下看，發現存在的問題，又要往上看，對接政策，提出科學合理的審計意見和建議。因此，內審部門要不斷強化自身建設，積極適應政策落實跟蹤審計的要求。一是應持續跟蹤政策、學習政策，保持對政策的敏感性和理解力。二是強化審計統籌管理，發揮各類人員專長，做好政策落實跟蹤審計問題的發現、提煉和審計成果轉化。三是更多地運用非現場審計和數據分析方法，結合政策落實跟蹤審計需要，引入必要的外部數據，多渠道獲取審計證據，更好地支持審計結論的形成。

（作者單位：國家開發銀行審計局，郵政編碼：100032，電子郵箱：yangxiaoyun@cdb.cn）

主要參考文獻

丁時勇，朋薇，陳永康等.政策跟蹤審計的特點與內容界定[J].審計月刊， 2013（3）：8-10

李瑞崢.新常態下如何開展政策落實跟蹤審計[J].審計月刊， 2016（4）：33-34

王小平，李淑英. 城鎮保障性安居工程跟蹤審計的問題及對策[J].審計與理財， 2013（5）：18-19

許芳.我國城鎮保障性安居工程審計研究[D].北京：財政部財政科學研究所， 2015

張婷婷.關于棚戶區改造中貨幣化安置方式的研究：以國家開發銀行棚改貸款為例[J].西南金融， 2015（6）：42-44

朱智鴻.政策跟蹤審計作用及路徑探析[J].財會月刊， 2016（21）：103-106