企業PPP模式項目的風險及管控

周涵

摘 要：PPP模式項目給企業既帶來了機遇也帶來了挑戰：一方面，基礎設施建設規模加大，更多的項目以PPP模式建設，是前所未有的機會；另一方面，項目特有的周期長、規模大，主體多、法律欠缺，導致項目在簽約、投融資、建設、運營和移交等方面遇到全新挑戰，面臨巨大風險。本文主要探討企業PPP模式項目的風險及管控。

關鍵詞：企業 PPP模式項目 風險 管控

中圖分類號：F276.3 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）02（a）-073-02

1 PPP模式項目的概念、類型及特點

1.1 概念

PPP是指Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作。是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共產品服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。簡單說，PPP就是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務的一種項目運作模式。

1.2 類型

根據公共部門和私營組織的投入及合作程度，雙方之間不同的風險分擔機制，PPP項目模式可分為：BOOT模式（建設—擁有—運營—移交），BOO模式（建設—擁有—運營），BOT模式（建設—運營—移交）等多種類型。

1.3 特點

PPP模式是一種新型的項目融資模式，可以縮短項目建設周期，降低項目運作成本。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益。因此PPP模式有利于提高效率、降低工程造價。數據表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用。

2 PPP模式項目的現狀

國家的城鎮化建設，必須解決資金的問題，原來城鎮化建設的資金，主要依靠政府投融資平臺融資。其實質是債權融資，會增加政府的債務。

《預算法》通過以后，對政府負債融資不再支持，政府財政資金的缺乏和城市基礎設施建設需求之間的矛盾日益加劇，PPP模式項目應運而生。PPP模式出現的很重要的原因就是解決政府的融資問題。

PPP模式項目的本意是政府負責政策制定與規劃，將政策執行落實于民間社區或私營部門，以此來減輕政府長久以來的財政負擔，將社區及民眾力量引入公共服務的進程當中，以強化公民意識與社會認同感，提高資源使用效能和建設運營效率。對政府而言，在PPP項目中的投入要小于傳統方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的經濟動力。

自1994年，我國內地首例引入國內民營資本以BOT方式建立刺桐大橋至今，國家發改委已公開發布的PPP推薦項目，總計包含2125個項目、總投資3.5萬億元。PPP項目要健康發展，必須做到合法、經濟、共贏。

但是，實際操作中，PPP儼然已經成為部分地方政府的一根“救命稻草”。政府將其作為緩解債務壓力的工具，借用PPP模式解決債務危機。甚至將部分債務項目包裝成PPP項目，造成地方財政收入和基建需要的資金總量不匹配、甚至完全背離，未能使PPP政策引導產業環境，反而由于債務項目的包裝，加大了PPP項目承擔的債務風險。

國家在2017年11月相繼出臺了兩份重磅監管文件。分別是財政部的“92號文”《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，該文要求對PPP已入庫和新入庫項目進行全面排查。另一份是國資委發布的“192號文”《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，要求加強中央企業PPP業務的風險管控。

兩份文件均是為了規范目前的PPP市場，提高PPP項目質量，清理偽PPP項目。明確要求規范地方舉債，嚴禁地方政府利用PPP等方式變相舉債，規定政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資資金或承擔損失，不得向社會資本承諾最低收益。明確傳達出中國決策層對基建財政政策調控的一種態度。

3 PPP模式項目的風險

3.1 PPP項目存在簽約風險

首先，因為法律不健全，難以保障合同的權威性。PPP項目運作涉及諸多法律問題，需要專門的法律來規范項目的立項、投標、建設、運營、收費、調整、爭端解決以及移交等環節，但我國PPP方面的法規尚不健全。現有的部分文件，仍然局限在部委層面，且往往相互矛盾。其次，信息不充分，各參與方往往是盲人摸象。這表現為信息無法獲知及不對稱。PPP項目時間跨度長，合同各方難以全面了解政府政策與市場需求在合同期內所發生的變化。各方也難以全面了解對方，合同執行時有道德風險。最后，合同不完備，難以囊括所有問題。PPP項目需要在合同規范下進行，各方都應具備契約精神，遵守約定。但目前的PPP項目合同結構不全，缺乏系統規范的契約設計，難以應對項目實施過程中的諸多不確定性。

實踐中，關于違約責任的約定非常重要，尤其是舉證責任的分配以及法律的適用，必須恰當明確，否則違約賠償無法實現，合同將履行困難。PPP項目運作，社會資本往往需要通過項目公司股權融資，這可能導致項目公司股權轉讓，甚至是控制權的轉移。而政府方一般希望社會資本在合作期限內能夠做到穩定持續的投資，因此對項目公司股權轉讓，尤其是控股權轉移較為敏感。股權融資相關約定缺失，將可能導致股權融資受阻。同時，目前的法律環境，合同對PPP項目的仲裁及管轄法院的約定可能存在無效的風險。一旦發生糾紛，當地法院可能會受到政府的施壓，導致PPP項目風險巨大。

3.2 PPP項目存在建設風險

PPP項目的顯著特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協議，中標者要憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資，特許權協議才可正式生效。如果在給定的融資期內發展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標保證金。由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素，PPP項目建設能否按時足額融資，是現實存在的風險。建設企業、設計單位、金融機構之間可能因在一些重大事項上意見相左，影響到PPP項目正常運作。

由于工程地質條件復雜，建設過程中的天氣環境變化等因素，生產工藝流程會出現問題，造成一定技術和環境上的風險。地質條件復雜會導致項目投入發生重大變化，使企業面臨無法預料的風險。PPP項目由于周期較長，設計工程變更經常發生，甚至可能提前終止。企業如果缺乏經驗，就存在漏算或少算成本的風險，進而影響回報的計算。

3.3 PPP項目存在運營風險

PPP項目建成后，運營期間的風險時有發生，這些風險與國家政策、不可抗力、項目能否滿足環境保護相關法律法規的要求，與項目的配套設施、運營期間的專業人才和經營管理人員知識水平等都密切相關。

國家有關資產國有化、稅收、外匯、市場管控等政策的調整可能導致經濟危機、金融利率變化、銀根緊縮、通貨膨脹，加上政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項目在推進過程中受到的阻力或障礙，會形成政治風險。主要包括政府的信用風險、決策失誤風險和政策變更風險等。

宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等因素變化會導致使市場需求變化，新競爭對手的加入、上下游產業供應和消費發生變化也會帶來市場變化。PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期，使市場預測與實際需求之間出現差異，直接導致項目運營后的收益不能滿足預期收益，形成市場風險。

國家有關PPP法律法規的不健全導致相關產權沒有得到充分保護，由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。

政府或其他投資人新建或改建其他項目，導致對該項目形成實質性的商業競爭而產生項目唯一性風險。風險出現后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續風險，對項目的影響巨大。

4 PPP模式項目的風險管控

PPP模式能否健康長遠發展，政府的契約精神和能力建設是基礎，解決好風險分擔和利益分配問題是關鍵。需要制定健全的法律法規，完善的風險分擔機制，確定的收益分配規則，確保PPP項目健康持續。應對PPP項目風險該從風險回避、控制、轉移、自留四個方面展開。通過項目風險評估，回避風險很高且無法把控的項目，嚴格把控可以控制、轉移、化解風險的項目。

針對PPP項目目前尚無完整的法律法規支持，頻繁的政府換屆導致政策的延續性存疑的現狀，須按照已有的政策制定政府責任追究條款，對政府行為進行約束，降低其違約風險。規避“西紅柿到底是水果還是蔬菜”的風險，防止法律法規變更和政府換屆導致的PPP項目停滯失敗。PPP項目的周期長、不確定性高、運營復雜，提前終止的風險較大。因此，需要在合同中約定提前終止特許經營協議的情況，明確按市場價補償的原則，約定具體的補償辦法。應充分理解項目的補貼補償、貸款政策，在合同中作出安排。明確約定特許經營權、冠名權、廣告經營權以資源開發權、物業和招商服務的權利范圍。

PPP項目的全過程包括項目審批、項目用地、股權投資、財政補貼、全程監管等方面，其合同體系應包括：項目合同、股東協議、融資合同、履約合同、保險合同等五類合同。合同文本可以參考發改委和財政部的合同指南文件。這其中涉及諸多法律關系，必須進行規制。另外，做好建設管控。建設過程中的風險包括質量、安全、技術、環保、工期等的風險。風險的發生可能推后項目交付時間、增加造價，甚至導致項目停止。必須嚴格建設管理，關注原料與工價的變化，預留合理備用金，嚴控成本超支。選擇資質信譽好的設計單位，成熟的技藝方案。簽訂完備的合同，保證資金合理使用。嚴控進度，防止工期延誤，降低風險。需要縝密把控工程造價、管理監理、審價審計、土地出讓等成本，防止出現紕漏。要建立工程變更協調機制，對工程變更及時確認，防范成本增加無法獲得補償的風險。明確約定相關確認程序，避免審計無法通過的風險。對于項目自身收益無法覆蓋回報，需政府提供相關補助的項目，及時落實財政來源，將補助列入政府年度預算和規劃，由當地人大就相關項目補助作出相應決議。針對PPP項目實行“能進能出”的制度，在建設中應使項目持續滿足項目識別的各項必備特征，以免被清出，招致損失。

5 結語

綜上所述，PPP模式項目帶給企業巨 大的市場空間和難得的發展機遇。但商場如戰場，PPP項目復雜、專業、長期，參與PPP項目，必須具備相關專業人才，努力練好內功，強化風險管控。企業只有結合實際，慎重抉擇，量力而行，嚴格管理，才能確保投資回報，保持企業健康發展。

參考文獻

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