論體制外社會監督模式的演進、轉型與創新實踐

摘 要：社會監督作為一種體制外監督、自下而上的監督、廣泛性監督，具有不可替代的特殊作用。隨著我國社會的深刻轉型、公民民主意識的高漲和網絡媒體的普及，社會監督模式也從傳統走向創新，溫州“市民監督團”、武漢《電視問政》便是社會監督模式的創新實踐。

關鍵詞：社會監督模式；演進；創新；市民監督團；電視問政

在中國特色社會主義監督體系中，往往把監督類型分為體制內監督和體制外監督。一般而言，體制內監督包括政黨監督和國家監督，如人大監督、行政監督、司法監督等，其特征是權利系統內部以權力制約權力。體制外社會監督，是指與體制內監督相對而言的概念，指社會群眾團體和組織以及輿論機關對行政機關及其工作人員遵守國家法紀的監督，包括公民監督、民間組織監督、利益群體監督以及網絡、報刊、電視、電臺的新聞輿論監督等。它依據我國憲法規定的社會主義民主和法制原則，采用批評、建議、申訴、控告或檢舉的形式，對國家行政機關工作中的缺點、錯誤和不良作風進行批評監督。社會監督作為一種體制外監督、自下而上的監督、廣泛性監督，具有不可替代的特殊作用。隨著我國社會的深刻轉型、公民民主意識的高漲和網絡媒體的普及，其廣泛性和實效性愈加明顯。

一、體制外社會監督模式的演進與轉型

1.體制外社會監督的邏輯起點

體制外社會監督概念是中國特有的，但是監督作為一種政治現象，是與國家權力相伴而生。馬克思主義有關階級、國家權力和人類社會發展規律的理論，便是對權力運行制約監督思想的基石。階級社會中國家這種性質，決定了國家在社會中的地位，也說明了對國家政權及其代理人實行監督的重要性。公共權力所有者的社會對國家實行的監督和制約，其實質是人民群眾對國家及其代理人的監督。馬克思、恩格斯從社會決定國家的理論出發，完整的論證了社會制約、監督國家的必要性。這種必要性不僅是由國家的歷史地位決定的，也是人類社會發展的必然。馬克思主義的社會決定國家的理論，是社會制約、監督國家的哲學基礎，也是無產階級政黨監督制度的基礎。

我國社會主義監督機制中，如果說黨內監督是核心，國家監督是保障，那么社會監督就是基礎，這三種監督相對獨立，又相輔相成。盡管社會監督屬“柔性監督”，但是多形式、多渠道的群眾監督機構是人民群眾表達自己的意愿、提出批評和建議的廣闊平臺。毛澤東同志根據馬克思列寧主義的民主監督理論，提出“讓人民來監督政府”的思想。毛澤東說：“主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾?！盵1]鄧小平也說：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免?！盵2]習近平總書記首次系統闡述“國家治理體系和治理能力現代化”這一現代政治的核心理念時便強調了國家在基本權力安排既定的情況下，如何使國家權力運行的合法、順暢、高效與得到社會認同的問題。這一論述強調了政府、人民群眾在國家治理體系中的角色與作用，也表達了習近平總書記的權力主體觀、權力價值觀、權力行使觀和權力制約觀?！白屓嗣癖O督權力，讓權力在陽光下運行”體現了習總書記對民族的責任、黨的責任和人民的責任的根本價值追求。

總之，體制外社會監督是從政治權力外部由社會公眾對政治權力進行自下而上的監督，是權力監督制約機制中不可或缺的重要組成部分，是權利來源的本質和屬性要求，是權利制約的必然和有效補充，是維護和保障人民群眾根本利益的價值追求。

2.體制外社會監督的歷史演進

社會監督是一定歷史條件的產物，同時又受歷史條件的制約。在人類社會不同的歷史時期，在不同的國家，社會監督的本質、特征、作用及其歷史演變過程是不同的。在新中國成立之后的很長一段時間，受條件所限，社會監督主要表現為開展群眾性監督活動、群眾來信來訪、報紙廣播等監督方式。毛澤東將報紙刊物等新聞媒介作為制約與監督權力的一種不可或缺的手段，并不斷進行深入探索探究。1950年，根據毛澤東的建議與指示，中共中央發表了《關于在報紙刊物上展開批評與自我批評的決定》，決定要求：“在一切公開場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對我們工作中一切缺點與錯誤的批評與自我批評”。[3]毛澤東還強調：“必須重視人民的通信，要給人民來信以正確的處理，滿足群眾的正當需求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度”。[4]中共中央于1951年6月7日頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。

改革開放之后，我國傳統媒體的監督發展較快，一些重要的輿論工具如：中央電視臺、《中國青年報》、《南方周末》等在反腐倡廉、揭露社會陰暗面上發揮了重要作用。以中央電視臺《焦點訪談》欄目為例，從1994年4月1日正式開播到2002年8月，播出3000多期節目，其中600多期占20%左右的節目屬輿論監督的內容，比如1994年-1998年間，對腐敗現象監督的節目數量增長迅速，成為深受人民群眾關注的金牌欄目。[5]社會上不少重大案件的真相被揭露，使案件得以準確而迅速地處理與新聞媒體的介入密不可分，如1999年的重慶紊江彩虹橋垮塌案、2001年的廣西南丹礦井透水特大事故案等。這一時期，傳統媒體的新聞輿論監督日益成為公民積極表達民意的渠道，并且發揮了非常重要的作用，對我國社會主義民主政治建設的健康發展具有重要的現實意義。

當下，隨著互聯網技術的興起和發展，新媒體突破了傳統媒體的限制，迎合了人們在網絡時代獲取信息和傳遞信息的需求，網絡監督成為新的社會監督形式。由于互聯網在中國公共事務和公共決策中發揮了民意表達和民主監督的積極作用，2007年被稱為中國“網絡民意年”，2008年被稱為“網絡輿論年”，2009年則被稱為“網絡反腐年”。與此同時，網絡監督也獲得政府的認可與支持。2003年，最高人民檢察院開始建立網絡舉報平臺，2005年12月28日，中央紀委、監察部首次公布了中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址，2009年6月22日，最高人民檢察院更新舉報網站。從南京“天價煙”事件到徐州區委書記“一夫二妻”，再到的“微笑局長”楊達才、番禹“房叔”蔡彬等等一系列的反腐事件，都與網民們鍥而不舍的揭露和批判分不開。“網絡改變著人們的政治觀、民主觀，改變著政治參與的模式和方法，改變著政府決策的行為，為國家的政治文明、政治發展創設了新的環境?！盵6]

二、體制外社會監督模式的創新實踐

1.體制外社會監督模式的創新訴求

近年來，雖然體制外社會監督的形式越來越多樣化，公民監督、民間組織監督、利益群體監督以及網絡、電視等新聞輿論監督全覆蓋。但是不論哪一種監督方式，都存在一定的局限性。以當前蓬勃興起的網絡監督方式為例，存在可操縱性和欺騙性、非理性和情緒性、極端自由性以及網絡監督的民意背離性、新聞性和時效性等值得警惕的問題。民間網絡監督表現出的所謂“民意”干擾司法獨立，甚至形成“輿論審判”左右司法，部分網民隨意甚至是肆無忌憚地侵犯他人隱私權、姓名權和名譽權，網絡暴力等侵權行為泛起，也都是不容忽視的事實。因此如何有效將體制外社會監督模式話語權的平民化、監督主體的草根性特點與體制內監督的制度化、規范化特點相結合，既滿足人民群眾實現知情權、參與權、表達權和監督權的愿望，又做到監督形式與內容、權利與保障的合法化，是社會監督模式創新的必然訴求。隨著“人人都是記者、人人都是編輯、人人都是傳播者、人人都是通訊社”的網絡時代到來，以及社會治理法治化進程的不斷加快，必然會推動體制外社會監督模式的不斷創新。

2.體制外社會監督模式的創新實踐及效果分析

（1）溫州“市民監督團”模式分析

運行機制。市民監督團是一支整合了新聞媒體輿論監督與普通市民群眾監督兩大功能的隊伍。這支隊伍成立于2010年，最初是單一的監督城市綠化“千人團”，后發展成為“溫州市市民監督團”，41個分團共計8000多人，監督范圍擴大到城市破難攻堅、轉型發展、政府履職等。這支隊伍借助溫州市委市政府大刀闊斧整弊政、大張旗鼓推改革的東風，充分利用多種媒體手段，發揮民間智慧和群眾監督作用，開展系列監督活動，對阻礙城市建設的“攔路虎”、“絆腳石”進行曝光，監督相關責任部門有效開展工作，兌現社會承諾。既搭建了媒體輿論監督與群眾監督“水乳相融”的重要平臺，受到上級領導和廣大受眾的好評，又實現了社會監督模式的“溫州制造”。

特點分析。一是市民監督員具有廣泛性和代表性。監督員來自不同地域（來自全市各縣市區）、不同年齡（下到大學生、上到退休老人）、不同社會階層（工人、農民、知識分子、人大代表、政協委員、學生、公務員、新溫州人等）。二是市民監督員容易和普通老百姓打成一片，發表的言論具有可普遍接受性。正因為監督員的廣泛性和代表性，他們和一般市民身份相同，地位對等，消除老百姓對媒體記者的部分抵觸和害怕心理，容易與老百姓接觸，聽到普通市民的心聲；他們發表的“草根”言論通俗易懂，能夠很好地被普通老百姓接受。三是市民監督員帶有志愿者的性質。所有監督員自愿報名，以服務社會公共事務為己任，沒有任何報酬。四是市民監督員發表的觀點和意見自由多樣、真實客觀。他們始終懷著熱情和正義感，用尖銳而犀利的問題對政府的不作為、慢作為甚至亂作為提出質疑。[7]

效果分析。從2013年以來，溫州市民監督團活動先后被省委宣傳部、省記協等單位評為“三貼近”優秀案例、重大主題報道策劃創新獎、第二屆浙江省宣傳思想文化工作創新獎，被省政府評為政務創新優秀案例，2015年被中宣部列入全國宣傳思想文化工作案例選編，浙江省僅一例。浙江省省長李強、省委常委、省委宣傳部長葛慧君、原溫州市委領導都給予批示和高度評價。浙江省內各高校的專家學者也對此支隊伍給予了極大關注，嘉興、衢州等地的新聞媒體慕名來溫州交流和考察。顯然，這一群眾監督與輿論監督相結合的社會監督新模式，因其有明確的價值取向和新型的運作模式，引起了公眾的共鳴和社會的強烈反響。

（2）武漢“電視問政”模式分析

運行機制。武漢電視臺“電視問政”由武漢市治庸問責辦、武漢廣播電視總臺主辦，節目發展始于2007年，最初只是評議政風、行風的一個電視直播，到2011年發展成為面對面的問政。他們以自暴家丑的勇氣，全新的節目形態，成為既“網絡問政”、“微博問政”之后又一個受到廣大百姓關注并引發熱議的有效的社會監督形式。《電視問政》圍繞民生主題，針對政府承諾整改的“突出問題”進行群眾監督，治庸問責，優化環境。其影響力之大、關注度之廣、傳播力之強，除了節目本身的創新與創意之外，更多地被社會各界解讀為輿論環境優劣、民主開放程度高低的測試。受其影響溫州、西安等也相繼推出類似的問政節目，讓問題暴露于陽光之下，讓被問政單位“臉紅心跳出汗”。

特點分析。一是監督內容貼近民生。“電視問政”的內容涉及民生，是市民百姓最關心、最直接、最現實的問題，代表了最廣大人民的根本利益。二是監督對象職位高。武漢市各個管理部門的“一把手”走進演播廳，接受群眾現場提問。三是監督評價不留情。針對現場“一把手”的答復，主持人提問尖銳犀利，群眾則直接以“哭臉”表達不滿意，毫不留情。四是暗訪記錄監督問題、紀委監督跟進?，F場曝光的事情，全部以暗訪形式記錄播出，有“交警亂開罰單”、“南湖排污問題嚴重、治湖工程形同騙人”等。還對現場領導答復問題進行回訪，了解問題解決進度。

效果分析。武漢電視臺的“電視問政”欄目將群眾監督和輿論監督有機結合的監督形式發揮到淋漓盡致。一是影響度極高。2011年10月24日，《人民日報》以近2000字篇幅，對首場電視問政進行報道。10月25日，《人民日報》第9版再度刊發評論《多些“電視問政”的良性互動》，肯定武漢這一做法。評論指出：“武漢電視問政的嘗試，既有助于提升政府形象，更拉近了政府與百姓的距離，讓人民群眾對事關切身利益的問題有了知情權和話語權，這不僅是工作方式的創新，更是對群眾權益的尊重?！敝醒腚娨暸_新聞頻道也以各種形式對“電視問政”進行報道，《新聞1+1》更是以《局長的沉重》為題進行專題報道。新華網、人民網、中國共產黨新聞網等各大網站無不持續關注。二是成效顯著。面對面的問責讓許多第一把手當場就給出“明天就帶隊到現場，具體問題具體辦”的承諾。

三、結語

如果說早些年浙江臺州溫嶺的“民主懇談”、溫州樂清的“人民聽證”等機制，是我國社會主義民主政治道路進程中的一個有益探索，那么近幾年《電視問政》、“市民監督團”的出現則是社會監督模式的有效創新。他們通過群眾監督與媒體監督相結合，把各種與老百姓切身利益密切相關的問題擺到臺面上來，讓官員直面百姓的意見和建議，電視和網絡全程直播，充分發揮新媒體的監督作用，不僅改善了政府機構的工作作風和效率，還解決了老百姓關注的一些問題，又實現了人民群眾的有序政治參與。既是發現問題的“預警閥”，又是解決問題的“壓力閥”。既解決了體制外社會監督與現有體制的有效接軌，也實現體制外社會監督的規范化問題、社會實效問題，是國家治理體系現代化背景下的積極實踐。

注釋：

[1]《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，P235

[2]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，P332

[3]《建國以來重要文獻選編》（第一冊）[M]，中央文獻出版社 1992 年版，P190

[4]《毛澤東文集》（第六卷）[M]，人民出版社 1999 年版，P164

[5]蘇保忠.輿論監督對民主政治發展的功能模式探析——透視“焦點訪談”，新聞與傳播研究，2002（3）

[6]李斌.《網絡政治學導論》，北京：中國社會科學出版社，2006年，P3

[7]馬建靜、陳曉莉.《轉型期體制外社會監督模式的創新與實踐——對溫州市民監督團現象的思考》，長春教育學院學報，2014（6）

作者簡介：

陳曉莉（1982--）女，浙江溫州人，溫州科技職業學院思想政治理論教師，副教授，研究方向馬克思主義中國化、思想政治教育。