組織視角下政府統計組織及環境的縱向比較研究

林 勇，馬媛嬋

（西北師范大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

當前政府統計是脫胎于計劃式統計的。1963年發布并實施的《統計工作試行條例》，標志著計劃式統計組織的建立，到現在正在施行的《中華人民共和國統計法》（2009年修訂）①1984年《中華人民共和國統計法》第28條，給出兩者關系最直接的一個表達：“本法自1984年1月1日起施行。1963年的《統計工作試行條例》即行廢止。”，時間過去了半個世紀[1]。在這半個世紀前后，新中國政府統計組織的外部環境、統計與外部的主要關系各發生了哪些巨變？政府統計組織應該在哪些方面改變而沒有改變？這些變化和不變化適應當前的統計需要嗎？這是鮮有正面研究但又非常重要的關于統計組織機構設置狀態判斷與創新的課題。

作為這一問題的初步研究，同時為了正面地、具體地回答這些問題，本文的研究策略是，尋找政府統計組織狀態的客觀判斷、統計改革的客觀方向和相應的根據所在：像我們前面的研究那樣，把政府統計組織整體作為一個明確的研究對象，確立政府統計組織的理論分析視角；進行政府統計組織的環境變化比較，即在這半個世紀前后，政府統計周圍的社會、制度、網絡技術和人的變化；從組織理論角度尋找作為同一個政府統計組織的主要縱向比較維度，即針對兩個時期的政府統計組織（即，計劃經濟時期的計劃式統計組織和社會主義市場體制下的當前統計組織），選擇那些可以共同地用來做縱向比較的尺度或維度；借用我們項目組前面已經做出的比較結果，直接對比兩種統計組織的主要維度上的變與不變；把環境變化與統計組織變化狀態做比較，得出政府統計組織應該在哪些方面改變而沒有改變，以及當前統計組織設置狀態的數字性回答；基于這幾種縱向比較，得到關于統計改革的方向性判斷。

二、政府統計組織的理論分析視角

政府統計組織，是正規政府組織，是一種開放系統和社會系統[2]，有政府組織的共性，有統計生產的特殊性。統計組織的外部環境是對統計組織活動產生大的影響，但其影響的相關性卻不清楚的因素，可以采用PEST分析。統計的任務環境對統計組織目的實現有直接影響，主要是資源供應者、競爭者、用戶、政府管理部門，可以采用波特的五種力量模型。

組織結構的改變要順應環境的演變和國家的需要；像社會技術系統理論[3]認為的那樣，統計生產過程包括相互依賴的社會和技術兩個維度。后者是指創造統計產品和服務所使用的設備和方法；上面列出的那些分析維度的總和就是“統計組織設置”：一是反映統計組織結構的，二是反映組織的外部環境及統計與外部關系。

三、這半個世紀前后，社會、制度、網絡技術和人的變化

在任何時期，統計組織都需要專業人員、統計原始數據、生產資金、技術、辦公地點和交通等。這是模塊不會變的，但模塊的內容、質量、關系卻會變化。

（一）中國的社會、制度和人發生了大變化

經濟制度有激勵、資源配置和利益分配的功能。制度變革必然會帶來這些功能變化[4]。

計劃經濟時期，指令性計劃通過金字塔式政府行政機構層層下達，直到企業，層層貫徹落實。原材料由政府計劃供給，產品由政府統一收購調配，企業只是政府的加工車間。只有少數政府領導和計劃管理人員有積極性[5]。工人的加倍勞動無法增加收入，管理者的經營不能讓企業發展，地方發揮不了資源優勢[6]。企業員工、統計人員、政府工作人員都是單位人，統計人員個人依賴于單位[7]。這就形成縱向的“國家-單位-個人”社會整合體系。

經過體制改革，統計人員、政府工作人員從單位人轉化為社會人[8]。從50年的時間跨度看，人的觀念大變[9]，可以選擇和追求利益多樣化。統計生產活動的場景更換了。企事業單位與統計機構沒有了領導與被領導關系。過去的人和人組成的組織，在提供統計信息方面基本是中性態度。現在的人和組織，重視保護自己的個體信息，會有選擇地提供信息。統計的原始數據或存在可預見的偏向[10-11]。

（二）網絡技術進步快，從規范到非規范的各類數據瞬間傳遞

中國的網絡技術從沒有到無處不在。這些變化更早地影響到了統計生產過程。當然統計生產者也已經在利用這些新的網絡技術。

統計生產主要圍繞著統計信息的獲取、加工、傳遞和發布。在過去，統計組織獲取、加工、傳遞統計信息的方式主要是紙型報表、紙型調查、電話、電報、廣播、報紙雜志、信件、印刷品。現在這些仍在使用，但相對重要性下降了，增加的信息網絡成了主角。

從社會層面講，過去人們在生產、消費上產生的信息量很小，現在則不斷產生著大數據，后者成為傳統的規范統計數據源之外的最大部分。

網絡技術已經在沖擊著和豐富著傳統的統計生產方式，包括影響政府統計組織的設置方式。在大數據方面，統計設計環節、數據處理比收集更重要[12]。針對大數據的統計研究對象的基礎變了，統計分析過程變了，要建立新的數據梳理與分類方法、轉變抽樣調查的功能等[13]；現有的統計方法尚不能包容半結構化與非結構化數據[14]，政府統計有被邊緣化的危險[15]。

（三）統計理論、經濟理論、管理理論都有大進步

統計理論、經濟理論、管理理論都是人文社會科學的一部分，都有很大進步。

經濟博弈論表明：工作成果越是存在不確定性、工作領域越是不可監督，就越需要更高的參與約束、激勵相容約束，否則，組織機構將招聘不到高質量的人才。即使招聘來了，員工不會努力工作且很快流失掉[16]。政府統計工作，正是有相當的不確定性和不可監督性。常說統計隊伍中缺乏人才、留不住人才，這正好印證了參與約束不足、激勵相容約束不足。

（四）這些社會、制度、理論、技術和人的變化是不可逆轉的

政府統計組織的內部基礎及外部環境發生的這些變化，對政府統計運行產生著重大的、基本的影響。

四、兩種時期的政府統計組織的比較維度選擇

新中國統計經歷了兩種經濟體制。以一般組織理論為主要視角，兼顧統計組織的公共性和信息生產特殊性，挖掘出了這些維度上的統計組織特征。我們的論證結果發表在論文《組織理論視角下政府統計組織的當前設置狀態挖掘》[1]中。

我們把文章[1-2]歸納出來的兩個時期統計組織設置特征歸納放在表1的“考察維度”項中。考察維度就是兩種組織做縱向比較用的主要方面，包括了組織的環境和組織的結構兩大塊。

五、同樣維度下，計劃式統計與當前統計的縱向比較

（一）14個維度的直接比較（見表1）

表1 半個世紀前后中國政府統計的組織設置比較[1]

需要補充說明的是，不論是1963年的《統計工作試行條例》和2009年修訂的《中華人民共和國統計法》，在這兩個關于統計組織設置的官方文本頒布之后，各級政府都在動員相關人員認真學習、貫徹執行，并不定期地進行執行或執法檢查，這兩個官方文本已經成為兩個時期統計組織設置的實際標準。

換句話說，表1中以文本挖掘得到的組織特性，也就是兩種時期政府統計組織的實際特征。

（二）變與不變的量化表達

結合環境比較和表1內容，可以看出過去、現在的狀態：

大致看來，當前統計組織的外部環境及關系的6個方面，只有1方面，即統計調查資料的直接提供方似乎沒有改變，其余5個方面都有較大的變化。

當前統計組織在組織結構的8個方面，除了政府統計組織目的已經改變[8]，全行政、全區域覆蓋原則沒有變化，剩下的7方面基本沒有改變。

六、縱向比較結論

（一）政府統計使命（組織目的）的轉變是適應社會變化的

統計組織的組織目的或使命，順勢從單純服務政府已經轉向服務全社會。

（二）當前統計組織設置不合理，計劃式特征留存過多

縱向看，當前外部環境及關系的6個方面都改變了，即統計調查資料的直接提供方從利益中性變為有利益偏好、潛在的競爭者從無到有、外部數據的獲取及傳出方式豐富了、基于網絡的技術豐富了。

同時，與網絡技術、環境巨變相比，政府統計組織的適應性改變過少：統計組織在組織結構的8個方面，7方面基本沒有改變。

形象地說，政府統計的內外工作基礎完全變了，統計的頭部轉過來了，但身體還沒有轉過來，體質更沒有跟上來。這正是當前統計的基本問題所在。

林勇（2011）提問到[17]：“中國統計的特殊性是不可避免嗎？”本文的回答是：中國統計從計劃式統計漸近過渡到當前統計，經歷了體制轉型，有其歷史的、但部分不合理的特殊性，不是不可避免的。

（三）應放棄全覆蓋的統計組織設置方式

計劃時期實施的《統計工作試行條例》的背景是，各級政府和企事業單位都有計劃制定、執行和監督任務。在全部行政區域和全層面上，全面配置統計組織，全面統計報表制度適應著這種服務計劃的統計使命，能夠讓相關統計信息，在第一時間到達計劃者和計劃執行監督者的手中。

現在，這“一個屋檐下”機制消失，指令性計劃的制定、執行和監督任務消失。在利益非中性下，傳統的統計信息流動方式會受到就在統計生產線旁邊的、帶傾向性的統計利益方的影響。以全面統計報表制度為代表的傳統的統計信息收集、傳遞和發布流程，其相對作用變小了，且讓全民使用的統計數據受到少數用戶的左右。有了新的網絡技術，繼續把統計數據生產放在大用戶手邊，不再合理。

統計組織的全面覆蓋方式很適應條條塊塊都在執行和監查指令性計劃的場景。現在，這一方式表現出，信息傳遞鏈條長、效率低、內耗大、獨立性小等問題，繼續存在的必要性消失了。

當下，政府、企業、居民對統計信息的需求空前膨脹且變化大。例如，統計大用戶——各級政府，因體制轉型帶來政府職能轉換，相應的統計需求轉向市場經濟型。北京市統計局《大都市統計指標體系研究》課題組指出[18]，我國大城市的農業比重較低，而相關的農業統計報表、統計指標比重卻較大；相反，服務業有較大比重，但服務業統計十分薄弱。這從反面反映出，對非政府用戶，政府統計組織還不知如何服務。

（四）“減肥強身”是下一步統計組織改革重點

統計組織環境與外部關系發生了巨變，但統計組織結構基本不變，形成強烈反差，需要統計組織大改革。若要繼續在國家信息體系中占據重要位置，政府統計組織需要進行組織設置改革。

組織結構決定著組織內部的資源配置方式的好壞。要減少縱向的統計設置、收縮各區域中統計組織的設置數目；強化適應新使命新環境的組織設置，包括增設統計組織與各種用戶的溝通方式和提高溝通效率。

組織結構，還直接影響到管理者對員工激勵手段的選擇、激勵資源的調配及激勵強度，直接影響到統計生產的質量和效率。要去掉計劃式統計留存下來的不再合理的那些組織設置。

需要對政府統計機構和可以流動的人員進行激勵，統計科學管理有了發揮作用的空間。如何利用統計理論、經濟理論、管理理論的進步，來指導統計組織的改革和創新，促進統計生產再發展？這還需要進行更多的中外統計比較，發掘中國國情對政府統計組織設計的約束，從中尋找可吸收的國際經驗。