我國政府網站信息公開對檔案開放的啟示*

王海輝

摘? 要：文章解釋了政府網站中政府信息公開類目的涵義，提出了其中存在的問題，并對問題原因進行了分析，期望能夠為檔案開放帶來一些啟示。

關鍵詞：信息公開;信息公開目錄;政府網站

自2008年5月，《政府信息公開條例》實施已有10年，我國的政府信息公開水平也有較大提高。但由于多種原因，信息公開諸多方面仍然存在一些問題。其中，檔案開放也是政府信息公開的一種方式。本文基于政府信息公開，對政府網站上的信息公開類目前存在的問題進行分析，可為檔案開放尤其是檔案館網站的檔案開放提供一定的借鑒。

1 政府網站中政府信息公開類目釋義

《政府信息公開條例》（簡稱《條例》）規定了政府信息公開的方法宗旨、公開主體、方式、渠道、程序、監督保障機制等內容，涉及政府信息公開過程中的各個環節，有效地規范了信息公開主體在公開政府信息中的行為。這是政府網站信息公開類目設置的基本依據。《條例》規定了政府信息公開的相應渠道，其中即有政府網站。在政府網站上，可以將《政府信息公開條例》實施狀況較為全面地展現出來，即在作為網站一級類目的“政府信息公開”或“政府信息公開專欄”下設置出相應二級類目，將《條例》規定的主要內容列出，如信息公開制度、信息公開指南、信息公開目錄、依申請公開、年度報告、意見反饋等。

2 政府網站信息公開類目存在的問題分析

2.1 信息公開目錄體系缺乏規范。信息公開目錄體系是指在政府網站中，從信息公開目錄到具體信息獲取整個過程涉及的信息目錄、信息條目、目錄格式、元數據、信息內容，并由這些內容構成的整體。2013年，政府信息網站公開的目錄體系中存在有不少問題，如缺乏目錄導航功能、信息分類缺乏科學性與合理性、政府信息公開主題類目少、信息主題單一等。[1]目前，目錄體系仍然存在不少問題。例如，太原市人民政府信息公開目錄存在的問題有：（1）信息條目項目和目錄元數據存在的問題與信息公開規定的一樣;（2）信息公開目錄下的三級類目中，有的類名鏈接的是有關行政機關網站，如二級類目“法規規章”下鏈接的是“太原市人民政府法制辦公室”網站。這是不合理的，原因有：一是在信息公開目錄中，該類目應該是類目名稱，類目名稱下應是具體的信息內容，不是某個政府網站。政府網站是一個綜合性發布某個行政機關的平臺，容納的信息內容和類別較多，不是某一個具體信息。二是政府信息公開目錄的基本價值在于方便社會公眾利用，在目錄指引和幫助下，快捷地找到所需要的信息。而這一做法將用戶引向另一個政府網站，需要在這一政府網站中找到所要信息，這定將是費時費力，讓他們不勝其煩。正確的做法是，根據《條例》規定，將本行政機關制作、獲取的法規規章進行編目，以規范的形式進行公開。讓社會公眾直接看到法規規章的內容，另外，在“政府文件”下有“國務院文件”和“省政府文件”鏈接的也是相關國務院、省政府網站，這樣的鏈接還不如用戶直接到該網站上獲取信息方便。（3）類名與其下的具體信息內容不相符，如“法規規章”下“政策解讀”，根據“政策解讀”這一類名本身的涵義，應該是對政策的解釋和說明，但其下的具體信息符合類名的卻很少，在其下31條信息中，只有4條與類名直接相關。

2.2 政府信息公開年度報告內容有待規范。撰寫并按法定時間公開政府信息、公開年度報告是行政機關的義務，《條例》詳細規定了年度報告的公開時限和具體內容。2014年3月，中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組發布了《中國政府信息公開第三方評估報告》，報告評估對象是56個國務院部門、31家省級政府、5家計劃單列市政府。該報告指出了這些評估對象信息公開年度報告存在的問題有：年度報告統計口徑不一致;對一些重要數據公開不詳盡;一些行政機關對依申請公開情況描述過于簡單，不能全面深入了解該方面情況;一些行政機關的歷年年度報告出現相同現象等[2]。2017年5月，中國社會科學院的國家法治指數研究中心和法學研究所法治指數創新工程項目組發表了《政府信息公開工作年度報告發布情況評估報告（2017）》。該《報告》公布了54家對外擁有行政管理權的國務院部門及31家省級政府2016年度的信息公開報告的總體結果、亮點、報告發布需要注意的問題和進一步做好報告發布的建議[3]。從《報告》可以看出，這些政府信息公開年度報告的確改善較多，內容結構有了較大進步，但問題依然存在，如有些報告的數據不準確、表達欠妥當;信息公開工作機構情況普遍描述不詳;缺乏經費投入情況說明;對社會關切缺乏主動回應的理念和機制等。

2.3 意見反饋類目缺乏。政府信息公開、政民互動、在線辦事已成為政府網站的三種基本功能，通過政府網站征求社會公眾對信息公開意見建議具有成本低、效率高的顯著優勢，也是公眾參與信息公開決策的途徑和信息公開民主化的良好渠道。將“意見反饋”作為政府信息公開類目下的一個類目正是信息公開主體征求有關意見建議的有效方式，主要原因有二：方便公眾在獲取信息公開時快捷地將意見在此欄目中向公開主體反饋，不必跳轉到政民互動類目，體現了信息服務的易用性原則;信息公開服務是種特殊的信息流，完善的信息服務應是將最終服務效果和用戶的反應及時反饋到信息服務的提供者，使信息公開主體改進服務。這兩個原因體現了信息服務的基本原則和基本規律。應將信息公開的意見反饋作為信息公開類目下的一個基本類目。然而，實踐中，只有較少的行政機關在信息公開類目下設置了該類目。

3 政府網站信息公開類目存在問題的原因

3.1 行政機關信息公開服務意識較弱。我國《條例》實施已近10年，各行政機關信息公開的意識不斷得以增強，但信息公開的服務意識卻依然較弱。從政府信息公開的流程看，行政機關是政府信息的生產者、整理者、加工者、提供者。如果一個環節出現問題，都會影響信息公開的整體效果和社會對政府形象的評價。所以，基于信息公開過程，從信息搜集到信息公開效果評估與反饋都具備較強的服務和責任意識，才能更好地執政為民，這也是建設服務型政府的必要條件。

3.2 信息公開工作人員缺乏信息服務專業理念與知識。信息服務的專業理念是指那些指導具體的信息搜集、整序、服務提供的一般理論，以用戶需求為中心、易用性、可近性等都是信息服務的基本理念。在信息公開服務中，缺乏信息服務專業理念這一原因導致的信息公開問題主要有：信息條目中項目較少，或與信息目錄的元數據不一致;信息歸類不當等。在《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》或其他有關信息公開的標準中并沒有信息條目的格式，較完善的信息條目格式構成應根據信息服務的基本理念和相關標準進行定義，如果信息服務的基本理論作為指導，只是根據工作人員非專業化的認識進行確定，是不能充分發揮信息條目作用的。另外，信息歸類不當是政府信息公開中普遍存在的問題，這當然有政府信息本身復雜性的原因，但也有工作人員缺乏相關專業知識的原因。

3.3 信息目錄缺乏規范性。政府網站是政府信息組織和公開的一種重要形式，需要遵守一定的技術規范。為加強政府信息公開目錄系統建設，逐步形成統一標準規范的政府信息公開平臺，國務院辦公廳秘書局印發了《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》，對政府信息公開目錄系統的構成與功能、政府公開信息核心元數據、政府信息分類等方面進行了明確的規范。在現實政府信息公開中，許多信息公開主體并沒有很好執行這一規范，上述公開目錄體系中存在的問題大多是沒有遵行這一標準所致。表現較為典型的是在進行信息主題分類時，并沒有將《指引》給定的主題作為分類標準，而是采用了其他一些標準，使主題分類名不副實。信息目錄規范性缺失會形成較多的問題：信息公開的標準不統一、影響公民對公開的政府信息認知和判斷以及影響政府形象和評價等。

4 啟示

目前我國的政府網站信息公開目錄體系存在著較多的問題，但在總體上，可依據《條例》和《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》進行很好的改進。以此為基礎，也可為檔案開放提供一些啟發。

4.1 提高檔案開放意識。目前，我國現行檔案開放利用制度與《條例》規定的政府信息公開時限及公眾獲取政府信息需求存在著較為明顯的矛盾。[4]根據我國《檔案法》及其《實施辦法》，政府檔案一般自形成之日起30年開放，而《條例》則要求政府信息應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。在檔案館收藏的檔案中有屬于應當公開的政府信息部分，是依據《檔案法》還是《條例》呢？但在信息時代，為了充分發揮這部分檔案信息資源的價值，在不危害公共利益的條件下，這部分檔案信息資源應當開放。所以，檔案館及工作人員應提高檔案的開放意識，不斷擴大檔案對社會開放的范圍。

4.2 建立明晰的目錄路徑。在實踐中，在檔案館（局）網站上，屬于公開的政府信息檔案開放的目錄路徑較為簡單。在政府網站上，政府信息公開目錄存在一些問題，但目錄與具體信息之間的聯系較為緊密，這樣可使公眾方便檢索到所需要的信息。檔案館（局）在參照政府信息公開的基礎上，應遵照《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》，建立合理的目錄路徑。

4.3 構建完整的類目體系。目前，檔案館（局）網站上的檔案開放類主要是“檔案查詢”類的欄目，主要有館藏介紹、查檔指南、全宗目錄。與政府網站上的信息公開類目體系相比，類目較少，不能較全面地反映檔案開放的功能與價值。所以，可在檔案開放的類目下，以檔案查詢為基礎，增設檔案法律制度、意見反饋等內容，設置更為全面的導航系統。

參考文獻：

[1]白清禮.政府信息網站公開目錄體系存在的問題分析[J].圖書館學研究，2013（3）：64-66.

[2]中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組.中國政府信息公開第三方評估報告（2014）[M].北京：中國社會科學出版社，2015：25-47.

[3]中國社會科學院國家法治指數研究中心，中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組.政府信息公開工作年度報告發布情況評估報告（2017）[M].北京：中國社會科學出版社，2017：45-58.

[4]馬靈.政府信息公開條件下的檔案開放利用.2012年全省檔案工作者年會論文，2012：273-277.