日本獨立行政法人國立公文書館運行機制研究*

占麗華

摘? 要：本文對日本獨立行政法人國立公文書館運行機制進行研究。以國內研究綜述為切入點，并對日本國立公文書館整體概況作出分析，重點闡述公文書館內部運行機制，包括組織機構設置和人員分工、制度規范和業務流程等，從整體的角度介紹日本獨立行政法人改革后國立公文書館的外部運行機制。

關鍵詞：國立公文書館;獨立行政法人;公文書;組織機構;制度規范

本文從整體角度對日本國立公文書館的狀況作具體分析，從運行機制角度為切入點，分析日本國立公文書館實行獨立行政法人化改革之后的最新狀況。

1 組織沿革簡介

日本從明治以來，一直采取將各省的公文書保存在各自機關內部的方法。但二戰之后，為防止公文書的散失以及便于公開利用，人們意識到急需建立一個公共機構以集中保存公文書。昭和34年（1959年）11月，日本學術會議會長向內閣總理大臣提出設立國立公文書館的建議，并希望政府能采取有效措施解決當前公文書的管理現狀。昭和46年（1971年）7月在東京都內設立了國立公文書館[1]。

國立公文書館設立之初就合并了內閣文庫。內閣文庫原名太政官文庫，由太政官于明治6年（1873年）所設立，是一個圖書保存機構。1971年，內閣文庫與同為總理府所管理的國立公文書館相合并，并在日本東京北之丸公園建址。目前內閣文庫藏書大概49萬冊，其中有日文書籍大約28萬冊、中文書籍大約18萬冊以及一些西洋書籍[2] 。2001年在國立公文書館實行獨立行政法人化改革之時，內閣文庫所收藏的資料仍于國立公文書館中繼續保存下來，這可謂是日本國立公文書館的一大特色。

除為各機關保存紙質公文書外，日本政府決定建設一個國家級的數字檔案館，將傳統珍貴紙質檔案數字化。平成6年（1994年）8月31日，日本首相村山富市發表了關于《和平友好交流計劃》的談話，該計劃中提到“將研究設立一個人們很早就指出其必要性的亞洲歷史資料中心的問題”[3]。1999年11月30日內閣會議作出決定，作為“整理和公開亞洲歷史資料事業”的一環，通過互聯網提供日本政府有關機構所保管和公開的“亞洲歷史資料”，經過2年的籌備，亞洲歷史資料中心作為國立公文書館的一個部門，于2001年11月30日成立。亞洲歷史資料中心是通過互聯網，在計算機上提供日本政府有關機構所保管的亞洲歷史資料（原資料）的電子資料中心，是由國立公文書館所運營的。這里所說的亞洲歷史資料是指關于近、現代時期的日本與亞洲近鄰各國關系的歷史資料，包括十分重要的公文檔案及其他記錄。資料主要來源于公文檔案的收藏機構——國立公文書館、外務省外交史料館、防衛廳防衛研究所圖書館收藏的從明治初期到太平洋戰爭結束為止的有關亞洲的資料，并對其進行數字化，通過互聯網提供利用。至平成28年（2016年）3月，已經公開了大約206萬件資料，2985萬幅字畫[4]。

平成10年（1998年）7月，日本政府決定在茨城縣筑波市內設立筑波分館，以擴充公文書庫，后建立的筑波分館占地面積達25000平方米，是東京本館占地面積的6倍多[5]。平成13年（2001年）4月，作為國家行政改革的重要一環，國立公文書館正式改稱為獨立行政法人國立公文書館。現階段，內閣文庫、國立公文書館東京本館、國立公文書館筑波分館、亞洲歷史資料中心構成了獨立行政法人國立公文書館的主要部分。

2 獨立行政法人國立公文書館內部運行機制介紹

2.1 組織機構設置與人員分工。獨立行政法人國立公文書館自成立以來就以通過對特定歷史公文書等和歷史公文書等的保存及提供利用為目的，《國立公文書館法》第11條明確規定了其業務范圍：[6]①對特定歷史公文書等的保存及提供一般利用;②接受行政機關的委托，為其保存行政文書;③與歷史公文書等的保存及利用相關的情報收集、整理工作;④與歷史公文書等的保存及利用相關的專門技術協助;⑤與歷史公文書等的保存及利用相關的調查研究;⑥與歷史公文書等的保存及利用相關的編研工作;⑦與前面各項相關的附加業務;⑧在內閣總理大臣認為有必要的情況下，關于行政機關行政檔案的管理作保管狀況報告、資料征收和實地調查。

獨立行政法人國立公文書館為保證以上業務的順利開展，根據公文書館自身的實際情況設立了一套精簡統一的組織機構。其中館長和理事起統領作用，由大臣任命，館長任期四年，理事任期兩年，館長和理事之下設立了監事和法律顧問，負責提供建議、解答疑惑。監事和法律顧問相當于監督部門，但獨立于各部門之外，其成員基本都是兼職人員，監事由公認會計師擔任，監事每年都要對公文書館東京本館和筑波分館的業務進行實地檢查。在監事和理事之下，首先于東京本館設立了次長，次長之下設立了總務科長、業務科長、統括公文書專門官和筑波分館長。另外在亞洲歷史資料中心設立了亞洲歷史資料中心長，負責統領中心的檔案數字化業務，亞洲歷史資料中心長下也設立了次長。獨立行政法人國立公文書館根據《國家公務員法》第34條，對各職員的職務作出了相應的規定，其中次長的任務主要是發揮指導能力統率部下取得成果。在公文書館具體事務方面次長可以決定如下事務：[7]①公文書館內部部分規章制度的制定和改廢;②負責與內閣府等機構間的部分照會、協議、聯絡等事項;③與外部團體間的合作交流、援助、合同締結等事項;④內部部分員工的任免、更換以及事務派遣;⑤決定公文書館的收入支出事務以及一千萬元以內的相關業務;⑥公文書館內部各種會議的召開;⑦公文書館內特定歷史公文書等的借出利用事務。另外，總務科長和業務科長分別管理整個科的具體事宜，而企畫官起出謀劃策的作用。總務科長最主要負責館內的行政綜合類事務。業務科長最主要負責公文書從接收入館到提供利用之間的各種事項。業務科是獨立行政法人國立公文書館館內組織機構的核心部分，其科內設立了十個系，其中重要的有：保存系、修復系、目錄系、利用系，分別負責公文書的公文書的保存、修復、編目、提供利用工作，另外還設立了數字公文書系和電子公文書系，負責電子公文書和數字公文書的相關事務。公文書館中的在職人員除了館長和理事屬于役員外其他都為職員。

2.2 館內規章制度及業務流程介紹。現行階段日本政府管理各界公文書的主要依據是《公文書管理法》和《公文書等的管理相關的法律》，獨立行政法人國立公文書館依據這兩部法律結合自身實際還修訂了《國立公文書管理法》這一內部法律，公文書館對各類型公文書的保存和提供利用也是依據上述幾部法律。目前獨立行政法人國立公文書館中所保存的非現行公文書最主要分為四大類，分別為：行政文書、法人文書、特定歷史公文書等、歷史公文書等。獨立行政法人國立公文書館除了接收國家行政機關和各獨立行政法人的公文書外，還接收立法機關、司法機關、民間團體、個人（法人）中那部分作為歷史資料保存的重要公文書。特定歷史公文書等和歷史公文書等并不是依重要程度來劃分的而是包含的關系。可以說歷史公文書等是日本獨立行政法人國立公文書館中的主要館藏部分，其重要程度不言而喻，因此公文書館對這部分公文書從收集到提供利用作出了重要規定。

2.2.1 接收、保存、修復業務。（1）接收。國立公文書館接收的歷史公文書等，如下所示：[8]①行政機關及獨立行政法人等保存的歷史公文書等在公文書保存期滿后移交至本館時手續完整的公文書;②內閣總理大臣認為本館有保存的必要，并與保存歷史公文書等的國家機關（行政機關除外）達成一致意見后的公文書;③民間法人或其他團體及個人文書寄贈或委托本館保存，本館在判斷該文書為歷史公文書等后的公文書。此外，本館也接收行政機關從平成23年開始以電子方式存在（以下簡稱“電子公文書”），可存取并有通用公文書管理系統的公文書。本館關于所接收的公文書，在采取熏蒸、全宗號編排、限制利用審查、目錄制作等措施后，原則上在一年之內提供利用。

（2）熏蒸、疫檢（病毒查殺）。對所接收的歷史公文書等中的紙質公文書，為防止其受蟲害、發霉，要對其進行熏蒸。使用減壓式裝置通過環氧乙烷制劑所產生的氣體對公文書進行熏蒸，全程大致需要10天。此外，關于歷史公文書等中的電子公文書部分，為防止其被電腦病毒所侵害，需要經過病毒查殺。

（3）排架、永久保存。國立公文書館等所保存的歷史公文書等要永久保存。其中除電子公文書外的公文書要保存在東京本館或筑波分館等專用書庫中，書庫原則上溫度保持在22℃，相對濕度控制在55%。電子公文書，一般保存于專門的系統中。為永期保存，需要采取相應的防范措施，要對電子公文書進行備份，將其刻錄在光盤上，放至筑波分館保存。

（4）目錄制作。為確保歷史公文書等的合理保存和提供利用，需要對其進行編目，并在國立公文書館網站數字檔案欄進行公開，目錄的主要內容包含如下：[9]①名稱及分類;②移交、寄贈或委托管理者的名稱或姓氏;③移交、寄贈或委托管理的時間;④保存場所;⑤檔案載體類別;⑥全宗號;⑦是否存在可利用的復制品;⑧利用限制區分;⑨其他合理保存及利用的信息。

（5）復制品制作。關于歷史公文書等，為提高保存及利用的便利性，根據公文書自身內容、保存狀況和利用狀況等來決定是否需要進行復制，歷史公文書等的復制品制作基本按照檔案數字化程序來完成，具體內容會在每年年初于國立公文書館網站上公布。

（6）修復業務。歷史公文書等中，部分由于年代久遠，移交前保存狀況差，過去又受蟲、鼠、水、煙霧和酸性物質所影響而受到不同程度的損壞，給閱覽和提供利用帶來諸多不便。因此，需要擁有專門技術的員工對其破損程度進行鑒定，之后對破損公文書采取粘貼、縫補、鑄造等修復手段。

2.2.2 利用業務。（1）利用方法。歷史公文書等的閱覽可能會損害個人的權益，除去部分不被允許利用的之外，任何人都可以閱覽。此外通過支付手續費可以提供副本，在閱覽室中，利用者可以自帶相機對需要的部分進行拍照。在筑波分館中，利用限制區分為“公開”“部分公開”的公文書，在辦理手續后也可以在東京本館進行閱覽。

（2）數字檔案。通過互聯網可以檢索到歷史公文書等的目錄，數字檔案的檢索分為可以追溯公文書資料群的階層檢索和關鍵詞檢索。對于歷史公文書等目錄的檢索方法的相關問題，可以通過電話、書信等方式咨詢，也可在公文書館網站主頁上查看。

2.2.3 互聯網的信息提供。對于與國立公文書館相關的信息和館內所藏歷史公文書等信息的了解可以通過公文書館網站自行瀏覽。同時網站主頁上也為利用者提供了以下相關信息：關于本館、利用檢索指導、所藏資料、展覽信息、出版刊行物。

3 獨立行政法人國立公文書館外部運行機制介紹

“獨立行政法人”一詞在《獨立行政法人通則法》第二條中定義為“從關乎國民生活以及社會安定等公共立場上看確有必要實施的事務及事業，而政府又沒有直接實施的必要，委托民間主體又未必能實施，有必要讓某一主體獨占高效實施（此事務、事業）為目的，而根據本法或個別法設立的法人”[10]。作為國家文化事業機構的國立公文書館于2001年4月改稱為獨立行政法人國立公文書館，以獨立行政法人的形態正式運營，改革后的國立公文書館仍然是政府組織，但同時也是法人，有一定的企業性和公共性。

改革后的公文書館在運營模式上最大的特點是“目標管理”和“業績評價”[11]，首先由省的大臣對公文書館提出中期組織目標，這個目標一般要求三到五年內實現，根據這一中期目標，獨立行政法人國立公文書館需要制定符合中期目標的中期計劃，并交由大臣進行審核，待審核通過后根據所制定的中期計劃再制定歷年的年度計劃以確保中期計劃能順利實現，省所設立的獨立行政法人評價委員會對國立公文書館歷年年度業績和中期計劃業績進行評價以及提出修改建議。最后，主管省廳的政策評價、獨立行政法人評價委員會會對省的評價委員會的評價進行二次評價。對獨立行政法人國立公文書館的評價是由雙重機構進行的，首先是省的獨立行政評價委員會，其次是主管省廳的政策評價、獨立行政法人評價委員會，這種雙重評價的機制可以減少單方在評價中所出現的失誤。

另外，國立公文書館在整個運營過程當中所有的資金皆來源于政府的財政支出，在資金來源過程當中財務省（主計局）發揮了重要作用，財務省首先需要對獨立行政法人國立公文書館提交的預算編制進行審核，待審核通過后政府以運營交付金的形式提供運轉資金，在整個中期目標年度內公文書館可以自主地運用該資金。總體上來說，獨立行政法人國立公文書館在整個外部運營過程當中是與以上各機關相互協商和交涉的過程。

參考文獻：

[1][4][5][8][9]《國立公文書館》，國立公文書館網站，

http：//www.archives.go.jp/publication/pamphlet/pamphlet.pdf.

[2]國立公文書館（編）1985年。『內閣文庫百年史』國立公文書館.

[3]「平和友好交流計畫」に関する內閣総理大臣の談話（抄），國立公文書館網站，http：//www.archives.go.jp/about/report/pdf/danwa_h6.pdf.

[6]獨立行政法人國立公文書館の概要，國立公文書館網站，

http：//www.archives.go.jp/information/pdf/gaiyou_soshiki.pdf.

[7]獨立行政法人國立公文書館の標準的な職及び標準職務遂行能力について，國立公文書館網站，

http：//www.archives.go.jp/information/pdf/hyoujun.pdf.

[10]《獨立行政法人通則法》，電子政府綜合窗口，

http：//elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail？lawId=411AC0000000103.

[11]毛桂榮.日本獨立行政法人制度評述[J].公共管理研究，2007（6）.