也論國家治理視域下的檔案治理

陳紅

摘? 要：對國家治理與檔案治理的涵義進行了分析，認為檔案治理的核心內容應當是依法行政，檔案行政管理部門依法行政的過程就應當是檔案治理法治化的過程。檔案行政管理部門不作為應當是檔案治理的主要內容。

關鍵詞：國家治理;檔案治理;檔案行政管理;依法行政

2017年《檔案管理》第6期上發表了陳忠海、宋晶晶的《論國家治理視域下的檔案治理》（以下簡稱《陳文》）一文，對國家治理視域下的檔案治理從其主要特征、價值取向、實現路徑三個方面進行了探討，文章中的一些觀點應該是相對比較客觀，筆者也贊同。如“檔案治理是國家治理的組成部分”，檔案治理應以法治建設為根基、注重法治化、高效化和公平性等。[1]但是，對其有些觀點就值得商榷了。這里就對國家治理與檔案治理涵義的認識、檔案治理分權的問題，談些粗淺的看法。

1 對國家治理與檔案治理涵義的認識

《陳文》贊同“檔案治理是國家治理的組成部分” [2]的觀點，但是，《陳文》并未對“國家治理”的涵義做出解釋。既然“檔案治理是國家治理的組成部分”，那么在探討國家治理視域下的檔案治理時，首先要弄清楚“國家治理”的涵義。對于“國家治理”的概念，在學界雖然還沒有相對統一的認識，但是，有一點很清楚，“在當下中國政治體制改革的語境下，‘政府治理或曰‘政府再造被稱為是國家治理的核心問題和中心任務”。[3]“政府治理是國家治理的核心部分，政府治理能力決定著國家治理水平。”[4] “依法行政是政府治理的核心內容，包括權力機關、行政機關、司法機關，嚴格依照憲法法律規定履行職責”，[5]而“政府治理現代化的關鍵是法治化，政府治理法治化的過程也是推進依法行政，建設法治政府的過程”。[6]也就是說，國家治理的核心是政府治理，政府治理的核心內容是依法行政，政府治理推進依法行政的過程就是政府治理法治化的過程。

對于“檔案治理”，《陳文》引用了晏秦對檔案治理的定義：“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程。”[7]并認為：“在一定程度上，這是對檔案部門，特別是檔案行政管理部門自身核心價值屬性的延伸，是對其服務性、公共性和合法性的拓展。”[8]然而，這些認識顯然與國家治理的組成部分的檔案治理有一定是距離。既然是“對檔案事務進行科學、規范管理”和“特別是檔案行政管理部門自身”，那么它涉及的就是檔案行政管理部門的行政管理職能。檔案治理作為國家治理的組成部分，實質上是作為政府治理的組成部分而存在的。雖然，檔案行政管理部門隸屬于黨委序列，但是，檔案行政管理部門的行政管理職能卻是政府行政管理職能的一部分。政府治理的核心內容是依法行政，政府治理推進依法行政的過程就是政府治理法治化的過程。那么，檔案治理的核心內容也應當是依法行政，也就是檔案行政管理部門的依法行政。檔案行政管理部門依法行政的過程就應當是檔案治理法治化的過程。這也可以從國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出的有關“檔案治理”的內容得到印證。《綱要》提出了“檔案治理法治化”的目標：“基本形成較為完整的檔案法規標準、高效的檔案法治實施、嚴密的檔案法治監督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升。”從這一目標中可以看出“檔案治理法治化”目標的核心就是依法行政，這也與政府治理的核心內容——依法行政是相一致的。

2 關于檔案治理分權的問題

在實現檔案治理的現實路徑選擇上，《陳文》認為：“檔案治理的分權指的是檔案行政管理部門將權力適當地分給參與共同治理的多元主體，即向檔案館、社會組織、公民和市場轉移權力。”[9]這種認識顯然是照搬政府治理內容、不了解檔案治理與政府治理的區別以及不熟悉檔案工作實際所得出的結論。

其一，政府治理與檔案治理的區別。雖然說，檔案治理是政府治理的一部分，但是，政府治理并不等于檔案治理，檔案治理有其自身的特點。最主要的區別有兩點：一是目標不同。政府治理的目標在于追求市場的有效治理，保障市場能夠有序發展，發揮市場的最大活力，保障市場的健康壯大。檔案治理的目標，《綱要》說得很明白，就是實現“檔案治理法治化”。二是內容不同。這是由現實情況來決定的。對政府治理來說就是把市場的歸市場，把政府的歸政府。也就是常說的“放權”給市場。這是由于以往政府管了許多應當由市場來決定的事造成的。只有把市場的歸市場，也就是所謂的“放權”給市場，才能使市場更快更好地發展。把政府的歸政府，就是政府只管應當由政府來管的。對于檔案治理來說所謂“分權”的問題，雖然說存在像《陳文》說的由“高級檔案行政管理部門向低級檔案行政管理部門”的問題，但是，這一問題幾乎可以忽略不計。因為，需要由高級檔案行政管理部門向低級檔案行政管理部門分的權力很少，也就幾項，而且這僅有的幾項權力基本上檔案行政管理部門大都不使用。例如，在實施檔案行政權力清單制度時，“廈門市檔案局11項行政權力中就有兩項（攜帶、運輸、郵寄檔案出境許可;贈送、交換、出賣國家所有檔案復制件許可）是省檔案局下放的權力。杭州市檔案局17項市級保留權力中有3項屬于省檔案局委托下放的權力（贈送、交換、出賣國家所有檔案的復制件審批;攜帶、運輸或者郵寄檔案出境的審批;集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案向國家檔案館以外的單位或個人出賣的審批）”。[10]就上述這幾項權力，可以說檔案行政管理部門大都不使用，即使下放了也不會有多少檔案行政管理部門去使用。《檔案法》和《檔案法實施辦法》都已經實施了近30年，行使上述權力的案例，在全國都屬于鳳毛麟角。檔案治理不存在“向檔案館、社會組織、公民和市場轉移權力”的問題，或者說并不是檔案治理的主要問題。《陳文》列舉的一些所謂需要“分權”的權力，實際上并不是權力。而是對檔案實際不熟悉造成的，下文將專門論述。檔案治理的主要問題是檔案行政管理部門的依法行政，依法履行檔案法律法規所賦予的權力。檔案行政管理部門存在的主要問題不是亂用權力，而是不履行檔案法律法規所賦予的權力不作為。即以檔案行政監督檢查（俗稱“檔案執法檢查”）為例，這是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的權力，但是，大多數檔案行政管理部門履行這一權力都不到位，市、縣檔案行政管理部門每年都難以做到對所謂“一級機構”（“一級機構”不是檔案行政管理部門應當全部檢查的單位）全覆蓋地進行一次檔案行政監督檢查。據河南的調查，一般一個縣（市、區）的“檔案行政管理部門每年大約只對其八分之一的單位進行了檔案行政執法”，“個別縣（市、區）檔案行政管理部門有時一年連一次檔案行政執法都沒有”。[11]還有就是即便檢查出來問題，需要進行處罰，檔案行政管理部門也基本上不使用處罰權力。因此，這里檔案行政管理部門不作為應當是檔案治理的主要內容。《綱要》中“檔案治理法治化”的目標具體內容“高效的檔案法治實施、嚴密的檔案法治監督”“檔案法治治理能力和水平顯著提升”就說明了這一點。

其二，不熟悉檔案工作實際情況。《陳文》認為，“檔案行政管理部門向各類社會組織轉移權力”，可以“根據不同情況制定相關政策，采取切實有效的措施鼓勵社會各方面的力量去承擔檔案機構無力管理的檔案事務。主要包含3個方面的內容：一是‘充分發揮協會、學會等社會組織的作用;二是‘引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買;三是‘支持檔案中介機構、專業機構等參與檔案事務，并制定相應的制度對其進行規范。檔案部門向市場放權。例如，檔案數字化加工、檔案寄存等就是對市場機制的引入，效果顯著”。[12]對于“一是”，《陳文》沒有具體說明發揮什么作用，所以不知道轉移什么權力，這一項存疑;對于“二是”，實際是檔案行政管理部門向各類社會組織購買服務，而不是“轉移權力”;對于“三是”，“檔案中介機構、專業機構等參與檔案事務”并不是權力，《陳文》所舉的例子“檔案數字化加工、檔案寄存等”就說明了這一點。檔案中介機構、專業機構等做檔案數字化加工、檔案寄存等，實際是做檔案數字化加工、檔案寄存等檔案事務，而不是管理檔案事務。“制定相應的制度對其進行規范”才是權力，這是管理檔案事務的權力，這個權力肯定由檔案行政管理部門來行使，而不會轉移給各類社會組織來行使。而且這里的“檔案部門”不知指的是什么具體部門，如果是檔案行政管理部門，那么，檔案數字化加工、檔案寄存等不屬于檔案行政管理部門的職能范疇。如果是檔案館，那么，檔案館不屬于“檔案行政管理部門向各類社會組織轉移權力”的范疇。

參考文獻：

[1][2][8][9][12]陳忠海，宋晶晶.論國家治理視域下的檔案治理[J].檔案管理，2017（06）：21-24.

[3]吳漢東.國家治理能力現代化與法治化問題研究[J].法學評論，2015，33（05）：1-9.

[4]王雅琴.治理視野下的行政公共性[J].中國行政管理，2015（09）：129-133.

[5]李龍，任穎.論全面推進依法治國與國家治理現代化[J].河南財經政法大學學報，2015，30（05）：1-15.

[6]全面深化改革 推動法治中國建設[N].法制日報，2014-09-17（009）.

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[11]劉道英，楊寶章.河南檔案執法現狀調研與思考[J].檔案管理，2015（02）：55-58.