公民檔案信息權保護研究

羅傳祥

摘? 要：信息技術的飛速發展對信息安全帶來極大的風險，警醒人們開始注重對信息權益的保護。檔案作為一種重要的信息資源，對檔案信息權進行研究是保障公民信息權益的重要方面。通過界定公民檔案信息權，分析檔案信息權在我國檔案工作中的實現現狀，指出我國檔案信息權實現中存在的侵權行為，并從法律、制度、技術等方面為更好地保護檔案信息權提供一些建議。

關鍵詞：檔案信息權;公民信息權;信息權保護;實現現狀;保護路徑

Abstract： The rapid development of information technology brings great risks to information security， alerting people to pay attention to the protection of information rights. Research on the right of archival information is an important aspect of protecting citizen's information rights because archives are an important information resource. By defining the right of archival information and analyzing the status of archival information rights in China's archives， the article points out the infringement behaviors and provides some suggestions for the protection of the rights of archival information from legal， institutional and technical aspects.

Key Words： the rights of archival information? ?Status quo? ?Methods of protection

信息化時代下，通過獲取、匯集和整合人們在日常生活中所留下的種種生活痕跡，數據技術完全能夠在短期內描摹出與個人的實際人格相似的“數字人格”[1]，從而使個體“虛擬化”“透明化”。這種個人生活被廣泛干預、窺視的潛在風險，促使公眾的信息權利意識顯著增強，知情權、隱私權、知識產權等已成為公眾普遍關心的權利內容。但當前我國檔案界對公民檔案信息權的研究重心一直聚焦于政務公開或知情權方向，對公民檔案信息權及其現狀缺乏宏觀認識。本文對公民檔案信息權進行詳細界定，通過分析當前檔案信息權實現的不足之處，從法律、制度、技術應用等角度為保護公民檔案信息權提出一些建議。

1 公民檔案信息權的界定

權利從結構上可以分為權利主體、權利內容和權利客體三個部分，檔案作為信息資源的一種，是重要的無形資產和社會財富，對公眾而言是“有用之物”，同時它完全能夠成為被主體控制的“為我之物”，并且它也是可以與主體在認識上相分離的“自為之物” [2]，因此檔案資源完全符合權利關系客體要求的基本標準。所謂“公民檔案信息權”，是指公民依法因創建、尋求、獲取、傳播、利用以及控制檔案信息資源的信息行為產生的一切權利。鑒于公眾在文件生命周期的不同階段扮演著不同的角色，他們既可以是檔案形成者，也可以是檔案內容持有者或檔案用戶，在不同的角色背景下，公眾相應地享有不同的檔案信息權利內容。

1.1檔案信息自由權。檔案信息自由權是基于檔案形成者或處理者角色的信息權利，主要包括歸檔與建檔權、檔案自決權和檔案加工開發權。歸檔與建檔權是指公眾享有在法律許可范圍內對其感興趣的相關檔案信息、資料收集、捕獲、整理并進行管理與使用的權利，保障公民的歸檔與建檔權對家庭檔案、私人檔案的建設有著重要意義;檔案自決權是指公民本人得以直接控制與支配其個人檔案信息，并決定其個人檔案信息是否被收集以及以何種方式、目的、范圍被處理的權利，檔案機構應當將收集目的、使用領域等事項提前告知本人，公民的檔案信息不得用于已達成目的之外。

1.2檔案信息控制權。檔案信息控制權是基于檔案內容持有者角色的信息權利。檔案內容持有者是指公眾的私人信息是相關檔案內容比如人事檔案、信用檔案、病例檔案、客戶檔案和其他政府文件等的最初來源，公民對這些涉及私人信息的檔案資源享有控制支配并排除他人侵害的權利。具體而言，檔案信息控制權包括檔案查詢權、保密權和處理權。個人檔案查詢權是指公民可以查閱檔案信息控制主體收集或掌握的有關其個人檔案信息，了解與個人檔案處理、利用情況有關的權利，實質上是一項公民主動行使，檔案信息控制主體予以配合，使檔案信息主體知曉、了解其個人檔案資料的類別、范圍、收集方式、存儲的依據和目的、使用的領域、信息處理主體相關信息等內容的積極性信息權利;檔案保密權是指公民享有請求檔案形成和控制主體保護個人檔案信息隱秘的權利。我國《檔案法》第二十一條就明確規定，向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優先利用權，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當維護他們的合法權益;檔案處理權是指公民享有在發現個人信息錯誤，不完整或在法定、約定的事由出現時，有權請求檔案控制主體對其檔案信息更改、封鎖或刪除的權利。

1.3檔案信息獲取權。檔案信息獲取權是基于檔案用戶角色的信息權利，作為一項重要權利內容，知悉檔案信息是公民利用、傳遞檔案，行使言論自由的前提，也是監督政府，參與公共事務的基礎。檔案信息獲取權具體包括知政權、社會信息獲取權和個人檔案信息獲取權。知政權是指公民有依法獲取政府機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的，以紙質、膠卷、磁帶、磁盤以及其他電子存儲材料等載體反映的內容的權利。檔案機構及其工作人員有依法向社會公眾提供公開的政府信息資料、保證行政過程透明化的義務;社會信息獲取權是指公民有依法從檔案局、館及其他檔案機構獲取有關其所感興趣的社會現象和社會問題的公開記錄、資料等權利;個人檔案信息獲取權是指公民依法享有從各機關、單位檔案室、各地檔案局館了解有關自己各方面檔案資料的權利，它是一個自然人作為民法上的人所必須具備的權利，各檔案機構應確認與保護公民知曉自己個人檔案信息、資料的權利[3]。

2 當前我國公民檔案信息權實現的“跛足”態勢

2.1側重政府信息公開，檔案獲取保障不足。2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》本質上開放了政府信息資源管理的末端環節，從而“倒逼”著相關政府部門完善其信息管理制度。機關檔案室和公共檔案館是政府信息聚集的部門，具備政務信息管理、開放的能力和責任，因此關于政府信息公開的理論研究和制度推進在檔案業界逐漸繁榮。一方面，“政府信息公開與檔案”的結合已成為檔案理論研究的方向，檔案學界在政府信息公開視角下對檔案收集、開放、保密等工作環節的諸多不足和發展對策等問題進行了深入探討，形成了豐富的理論成果。另一方面，各級國家檔案館普遍設立固定場地，建立政府信息公開中心，不少檔案館更借助檔案網站、政務微博、公眾號等新媒體技術公布政務信息。而意圖打造升級版政務公開制度的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》的頒布推動檔案館更深入地開展政府信息公開工作，政府信息公開仍是現階段各級檔案館的工作重點和發展方向。

雖然公民的知政權在我國已獲得制度落實，但公民的檔案信息獲取權，尤其是個人檔案信息獲取權在我國卻沒能得到完善、全面的保障。首先，公民并沒有被明確賦予獲取檔案信息的權利。《檔案法》中規定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”。“可以”并不是“有權”，《檔案法》并沒有將檔案信息獲取權視為公民應該享有的基本權利，公民檔案信息獲取權（知情權）缺少明確、規范的法律依據[4]。其次，公民獲取檔案信息的范圍不確定。一方面，在我國檔案法律體系下，檔案室沒有向社會公開政府檔案信息資源的義務，公民很難或無法獲取這些由檔案室保存的半現行文件。另一方面，當一部分公民希望獲取某些開放檔案資料時，而這些信息同時包含其他公民的個人信息，由于我國沒有信息自由法與隱私法作為信息公開與隱私保護的法律依據，公民是否可以獲取這些檔案信息就難以判斷。最后，個人檔案信息獲取救濟權缺失。申訴和救濟是保障公民利用檔案信息資源權利的重要手段之一。但我國《檔案法》主要對利用者在檔案管理、利用過程中的違法行為制定了懲處方式，對于獲取檔案的具體權利缺乏應有保障，也沒有涉及具體的申述自救程序，利用者缺少遏制由于檔案機構的過失所造成侵權行為的法律依據。

2.2強調檔案內容保密，忽視信息主體參與。《檔案法》明確規定：國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年。其中對“國家利益”的規定比較模糊，加上其他檔案工作法規或規章中“不宜公開”檔案的模糊規定，以及《保密法》中對檔案和文件的保密范圍、密級、保密期限的規定的過大、過高、過長及籠統性等，給有關部門留下了較大的自由裁量余地[5]，我國各類檔案機構形成了較為嚴格的管理模式和保密機制，檔案部門往往在“開放館藏效益”和“泄露秘密風險”之間進行權衡，一般持謹慎開放的態度，導致檔案控制使用成為常態，而開放利用成為特例[6]。如我國對人事檔案具體管理流程、利用者范圍控制上都有嚴格的規定，明確提出人事檔案轉遞時不準本人自帶，本人無法知悉檔案中包含的具體信息內容及其基本狀態。

這種嚴格的保密機制在保護政府重要人事信息尤其是公民個人信息方面起到了一定的積極作用，很好地維護了公民的隱私權。但從另一視角看，嚴格的保密化在一定程度上是以犧牲公民檔案信息控制權為代價的。在龐大的檔案資源中，尤其是民生檔案，作為個人及其在社會活動中的歷史記錄，包含著大量的個人信息，同時由于個人信息總是處在動態變化之中，個人檔案不正確、不完整和不從新的現象相當普遍。比如“退學申請表記載案”中的原告因病退學，在退學前后多次住院治療，而其大學輔導員在他檔案的退學申請理由一欄中記載有“1983 年 10 月間該班軍訓期間，該生神志反常，生活不能自理，不進食，并打人”的內容，這個記錄影響了其日后的生存、生活[7]。作為檔案內容持有者，公民有權知悉本人檔案中的錯誤、陳舊信息，并對其進行更新、修改或封鎖，以免自身利益受到重要損失。但根據《檔案法實施辦法》第二十二條規定：《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄，忽視了公民作為檔案內容持有者享有的基本信息權利。同時嚴格的保密化封閉了檔案管理全過程，公眾無法參與檔案管理，無法對包含其個人信息的檔案實施應享有的控制權，造成檔案內容的真實、準確性弱化。

2.3鼓勵公眾參與建檔，限制開發利用自由。在《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》一文中，政府提出規范并支持社會力量參與檔案事務的工作要求，支持有條件的家庭建立家庭檔案;鼓勵個人保管、展示其收藏的檔案，并向國家檔案館捐贈或寄存檔案，對捐贈重要、珍貴檔案的，給予一定獎勵。該意見徹底改變了過往“檔案收集偏心于社會權貴，而忽略卑微人群”的檔案選擇取向，給微觀記錄進入國家檔案信息資源體系打開方便之門，也在一定程度上增長了個人、家庭、家族記錄的收藏動機和積極性[8]。同時，我國檔案機構積極開展各項檔案工作，保障、支持公民歸檔、建檔權利的實現。比如江蘇省檔案局開展“家庭建檔”活動，免費推廣家庭建檔微手冊，推出“檔案與你相伴”“家庭檔案，代代書香”宣傳專欄，開展全省家庭檔案網上展覽，提供家庭檔案整理軟件下載等一系列工作，為公眾建檔搭建便利、寬廣的實踐平臺。

雖然我國逐步重視保障公民作為信息處理者的部分權利，但對公民二次開發、自由利用檔案的權利實行了諸多限制。一方面，限制利用行為目的。根據我國《檔案法》第二十條的規定，公民若要獲取檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案必須是出于經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要。該規定顯然未包括公民個人因“個人休閑”“個人利益”等不屬于“工作需要”的檔案利用目的，因此公民個人基于個人休閑、利益等目的無法申請利用未開放的檔案資源，公民檔案利用自由權的實現缺少法律的支撐。另一方面，嚴格控制檔案公布權利。人們獲取信息后有權對信息進行認知加工，進行再生產，從而產生更多、更具價值的信息。但《檔案法》第二十二條規定，“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布;未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布”。該規定限制了檔案公布權的主體，利用者雖可以查閱、復制和摘錄，卻無權公布使用過的檔案，縮減了公民檔案獲取、利用和傳播的權利，妨礙了檔案信息表達自由的實現。

3 公民檔案信息權的保護路徑

3.1明確檔案獲取權利，增強公共服務意識。博登海默指出：“法律的基本作用之一乃是使人類為數眾多、種類紛繁、各不相同的行為與關系達致某種合理程度的秩序，并頒布一些適用于某些應予限制的行動或行為的行為規則或行為標準。”[9]公民檔案獲取權需要通過完善檔案法律法規，明確公民檔案獲取權的法定地位，獲取權才有可能從應有權利向現實權利轉化。因此，《檔案法》應增加公民檔案信息權保護的相關內容。一是具體規定檔案信息本人享有的獲取權、更正權、刪除權、封鎖權、檔案信息自由權等信息權利的主體與客體范圍，詳細闡釋檔案信息權的內容和行使規則，防止類似“陸紅霞案”的信息獲取權濫用情況的產生，同時也為具體涉及公民檔案信息權問題的檔案法律規范提供指引。二是設置公民申請檔案公開被拒絕的救濟機制。按信息獲取權的不同類型，建立行政申訴、行政復議和行政訴訟等多種救濟方式，以保障公民信息獲取權的實現。三是構建完整的侵權責任承擔方式。《檔案法》在明確用戶違法行為的同時，應通過界定侵犯公民檔案信息權行為的概念、認定侵權責任的構成、設計侵權責任的承擔方式與免責事由，確保公民在檔案信息權受到侵害時，可以得到充分而又全面的保護與追責。

法律的制定、執行、適用、遵守等階段均需要人的具體操作，公民檔案獲取權能否得到有效落實和保障在一定程度上取決于檔案工作人員的服務理念。但目前我國普遍存在著檔案公開率偏低、自由裁量權較大、檔案工作人員服務水平不高等諸多問題，某種意義上反映出我國檔案機構缺乏對公民檔案獲取權的尊重，公共服務理念不夠強烈，培育檔案工作人員的服務意識已是落實公民檔案獲取權法律保護的必然選擇。一方面，成立技術培訓班，加強檔案工作人員信息技術和服務技能的培養，提高他們應用網絡平臺、多媒體、VR等新型信息技術進行檔案服務的能力，更好地適應新媒體環境下檔案服務工作的發展。另一方面，建立公眾獲取反饋機制，將公眾納入檔案服務工作評價體系之中，增強檔案工作人員的競爭意識，擺脫傳統“看門守攤”的被動性服務的思維模式，強化他們的主動服務意識，樹立“檔案屬于公民”“為公眾服務”的服務理念，從而為落實檔案獲取權法律保護奠定思想基礎。

3.2改革檔案管理制度，保障公眾參與控制。權利的實現需要與之相匹配的實施機制。目前我國所實行的檔案集中管理制度，一方面容易導致檔案管理機構的臃腫，并可能引發貪腐，另一方面也在某種程度上削弱了公民個人管理、保護檔案個人信息的權利和積極性[10]。因此，為了更好地保護公民檔案控制權，亟須建立更加科學的檔案管理制度，保障公眾可以參與檔案管理流程，打破國家壟斷檔案信息的格局，實現檔案管理權力主體多元化。

首先，明晰檔案信息控制主體、檔案內容持有者和檔案利用者的相關權責。在社會治理視角下，檔案權力主體由單一的國家增加至國家、社會組織與公民三類[11]。但目前我國所形成集中統一的檔案管理制度主要規定了檔案機構的權力與義務，對檔案內容持有者、檔案利用者的權責規定相當模糊，必須明確三方主體的權責關系以保障公民對其檔案個人信息的控制權。第一，檔案信息控制主體應尊重公民的個人隱私權，在檔案收集、保管、開放利用過程中強調檔案隱私的保密，實現對公民檔案保密權的保護;第二，檔案利用者在行使檔案利用權的同時，有責任有義務保守檔案中的隱私秘密，尊重他人的檔案保密權;第三，公民作為檔案內容持有者，應明確賦予其相應的控制權利，保障公民享有有關其檔案個人信息相關處理情況的知曉、查閱權以及更改、封鎖或刪除檔案中不正確個人信息的應有權利。

其次，制定科學的檔案鑒定、更正、更新程序。由于檔案個人信息的多樣性和復雜性影響了部分檔案內容的真實性，對不正確的檔案信息進行及時更正、更新是維護公民信息權益的必要途徑。一方面，建立檔案與個人見面制度。在檔案信息收集完成之后，檔案機構應建立公眾跟蹤查證的有關規章、制度，調動檔案信息本人管理、保護其個人信息的積極性，通過與本人接觸判斷檔案信息內容是否有誤，從而選擇需要更正、更新的檔案信息。另一方面，明確檔案信息可更正、更新的范圍和舉證責任。檔案記錄著公眾生活的方方面面，有限的檔案工作人員無法鑒定全部的檔案信息，因此必須選擇某些重要方面的檔案個人信息作為可更正、更新的目標。

最后，成立具有一定監督、保護性質的社會組織。社會組織無論在提供檔案技術、咨詢、鑒定服務等專業性檔案工作方面，還是在與國家相互合作、共同協商檔案管理事務等方面，相比于單一公民都顯得更有經驗和成效[12]。具有控制檔案個人信息需求的個體應集合起來，成立一個不依附于國家、獨立運行的社會組織，代表群體性意志與國家共同參與檔案事務的管理，積極監督各檔案機構職能與權力的運行，以便及時發現檔案機構及其工作人員的失職行為，保障組織成員檔案信息權益，從而改變單一公民在維護自身合法權益中的弱勢地位，加強公民對檔案個人信息的了解和控制。

3.3應用新型信息技術，完善信息自由環境。公共權力在人們社會生活中的絕對主宰地位悄然下降，社會公眾之間“同質性”崩潰，“異質性”凸顯，“集體意識”逐漸向追求自我發展和個人利益的方向轉變，推動了公民檔案信息權的覺醒[13]。隨著公民對檔案信息權認知的逐漸深化，作為檔案信息權的一種，檔案信息自由權實現中存在的諸多問題嚴重阻礙了個人信息權益的獲取，健全、鞏固檔案信息自由權是公民檔案信息權覺醒、深化和公民權利實現的必然要求。一方面，廣泛利用多媒體宣傳檔案信息自由。“只有當國民有對自由的強烈需求時，這種需求才可能轉化為官方話語，得到法律承認和司法救濟。”[14]只有當公民具有信息自由的權利意識，才能自下而上地推動檔案信息自由權的實現。因此，檔案機構應遵循“共建共享”理念，利用微信、微博、微視頻等社交媒體與用戶進行互動，宣傳檔案收集、管理、利用等方面的法律法規，促使公眾深入了解檔案事務的具體內容，解決檔案機構與民眾之間的信息不對等難題，鼓勵公眾積極參與檔案資源的建設、開發和利用，增強公眾的檔案信息自由意識。另一方面，構建家庭、私人等民間檔案網上展覽平臺。“互聯網+”時代下，每個個體都是獨立的信息源，通過整合、開發多樣的碎片化信息，公眾形成了大量新的信息資源，其中就包括多種多樣的檔案資源。信息資源只有通過交流才能發揮其最大價值，各檔案機構應構建區域性的民間檔案網上展覽平臺，為大量民間檔案資源提供展覽、交流的平臺，鼓勵公眾將其加工、開發過的二次檔案信息資源進行共享、開放利用，從而擴大檔案信息的影響力。

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