我國北方民族地區某市財政支出結構變化分析

王超

摘要：文章以我國北方民族地區某市財政支出結構的變化為研究對象，重點分析了2006～2015年該市財政一般公共服務支出、教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、農林水事務支出、節能環保支出等八項指標的變化趨勢，認為該市財政支出結構主要存在民生支出壓力過大、科學技術項目支出不足等問題，并對如何優化提出建議。

關鍵詞：民族地區；財政支出結構；政策建議

一、引言

財政支出結構是指財政資金的用途、使用方向、比例構成及其相互關系，其不僅能夠反映介入經濟社會生活的范圍、領域和力度，更能反映政府在經濟社會發展中的職能與角色定位。財政支出結構的外在表現是財政資金按照一定的比例分配到各個支出項目，當這一分配比例不合理時，容易造成整體發展受某一個或某幾個瓶頸項目制約的“短板效應”，從而對整個地區的經濟發展產生不良影響。

目前，我國財政支出結構主要面臨行政管理費用支出過高、民生服務支出比重偏低、財政供養人員比例日漸增加等問題，民族地區由于長期累積的歷史地理因素及民族文化的異質性，財政支出結構存在的問題更為普遍和突出。因此，對民族地區財政支出結構進行深入分析能夠避免財政資源錯配，也有助于提高全國財政體制改革的全面性。本文針對我國北方民族地區某市的財政支出結構進行分析，探討該市財政支出結構是否合理，進而提出財政支出結構優化的建議。

二、財政支出總量變化情況

從2006～2015年，該市財政一般公共預算總支出規模不斷擴大。總體來說，經歷了“十一五”時期的爆發式增長和“十二五”時期的逐漸趨于平穩。

究其原因，一方面是“十一五”時期全國城市對基礎設施建設的重視導致基本建設投入快速增長；而“十二五”以來，受國家整體經濟形勢影響，財政收入增長難度逐漸加大、增速逐漸放緩，使得財政支出整體增速隨之下降。同時，基數的增大和城市化后期基礎設施趨于完善也是造成財政支出增速下降的原因之一；另一方面，國家對民族地區提高基本公共服務的政策、資金等方面支持的調整也是造成該市財政一般公共預算支出增速變化的重要因素，例如：精準扶貧、棚戶區改造、“十個全覆蓋”等重大民生項目產生的剛性支出大幅上漲直接導致了2015年該市一般公共預算支出增長率的反彈。

三、財政支出結構變化趨勢

在一般公共預算支出的各個項目中，本文選取了一般公共服務支出、教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、農林水事務支出和節能環保支出等八項能夠體現該市公共服務及民生建設保障能力的重點支出。

從2006～2015年的發展趨勢來看，該市一般公共服務支出的增長率波動幅度很大，年均增長率僅為5.14%，遠低于一般公共預算支出平均19.63%的增長速度，甚至2013、2014兩年出現了負增長；其在一般公共預算支出中的比重也從2007年的15.45%下降至2015年的6.87%，能夠在一定程度上反映出我國對縮減“三公”經費等公共服務支出的決心和行動力。

教育支出的增長態勢雖然不明顯，但在一般公共預算支出中的比例一直獨占鰲頭，保持在18%以上，平均高于全國水平5%，可以體現該市對教育事業發展的重視。2007年該項目出現快速增長的原因應歸于當地某重點教育基礎設施的建設落成。

社會保障和就業支出盡管在部分年份存在較大波動，但在一般公共預算中的比重穩步增加，其增長率和比重均略高于全國水平，這與我國支持民族地區社會事業發展的政策不無相關。

醫療衛生支出和農林水事務支出基本上呈現出穩定上升的趨勢，在一般公共預算支出中的比重穩步提高，其增長率和比重均高于全國水平，這一現象可以說是我國民族地區的共性。

科學技術支出從增速上看有很大起伏，但占一般公共預算支出的比重變化并不明顯，總體上看，“十二五”時期較“十一五”時期有所下降，盡管都遠遠低于全國水平，但與該市所在地區所呈現的特征保持一致。

文化體育與傳媒支出的波動較大，這可能與該市的幾項重大文化設施建設有關，在一般公共預算支出中所占比重與全國水平較為接近。但在國家對民族地區及農村地區文化體育基礎設施建設更為嚴格的要求和扶植下，該項支出總體上仍呈現下降趨勢，表明該市對文化體育與傳媒項目的重視仍需進一步加強。

節能環保支出總體上呈現下降趨勢，在一般公共預算支出中的比重高于全國水平，這與該市在上級政策指導下，加強恢復生態、防治風沙的生態建設緊密相關。“十二五”時期，該項支出在一般公共預算支出的比重與全國水平愈加接近，在某種程度上能夠反映出該市環保措施的行之有效。

四、財政支出結構存在的問題

（一）民生支出壓力過大

2015年該市與民生直接相關的五項支出占一般公共預算支出中的比重已經達到50.16%，遠高于37.59%的全國水平。盡管高比重的民生直接相關支出看似滿足了該市民生事業建設的需要，但其根本原因是該市位于欠發達民族地區，民生項目欠賬較多、配套任務較重，為補齊民生領域短板只能階段性地加大民生領域的財政投入。

然而，隨著近些年國家不斷出臺各類增支政策，保障和改善民生的剛性支出要求增長已經遠超該市財政收入及支出的增長速度，導致該市落實教育、農業、社保、保障性安居工程等重點民生項目的政策支出難度越來越大，帶來了突出的收支矛盾。同時，高比重的民生直接相關支出必定會削減其它支出項目的投入，這也在某種程度上限制了該市財政保障能力的整體提高。

（二）科技、環保等項目支出不足

從2006～2015年期間科學技術支出占一般公共預算總支出比重來看，全國一直保持在3.5%左右，而該市則一直處于0.5%以下的水平，與全國水平尚有很大差距。從增長率來看，該市科技支出增長率波動幅度很大，最高增速達到47.23%，最低則下降至-18.81%，顯然是尚未建立穩定的財政科技投入增長機制，支出多少主要由重點項目建設的需要決定。另外，本就處于低位的基數導致了該市科技支出總量較小，但這也同樣意味著提升空間的巨大。

由于所處區域、發展階段等因素，該市節能環保、醫療衛生等支出項目雖然在一般公共預算支出中的比重略高于全國水平，但這與該市所在民族地區的特殊政策要求息息相關。尤其是節能環保支出所占比重始終呈現下降趨勢，盡管能夠反映出該市環保措施取得了一定成績，但從國家戰略和當地產業發展的角度來說，該市對節能環保支出的需求反而在逐漸增加。

五、政策思路與建議

（一）繼續精減一般公共服務支出

一般公共服務支出主要用于保障政府機關等事業單位職能正常履行，是經濟社會運行和發展所必需的支出。但一般公共服務支出作為純消耗性的支出，如果在財政支出中的比重過高，擠占其他項目所需的支出，就會削弱財政支出對經濟增長的促進作用。盡管該市一般公共服務支出在一般公共預算支出中的比重小于全國水平，但距離發達國家仍有較大差距，而縮減一般公共服務支出也是我國財政工作的一項重點任務。因此，該市應加快轉變政府職能，擴大清理整頓財政供給范圍，通過保證重點支出、壓縮一般支出、提高支出效率等方針策略，繼續在財政支出結構的優化過程中控制一般公共服務支出的比重。

同時，該市應繼續深化財政體制改革，主動公開除涉密信息以外的政府及各部門預決算和“三公”經費預決算等信息，并及時關注預決算公開后可能出現的輿情，以大力提高財政透明度強化財政支出外部約束機制的監督作用。

（二）積極增加科學技術支出

科學技術是第一生產力，是未來經濟發展的支柱。有學者分析，我國財政科技支出對經濟增長的貢獻度達到10.89%，帶動作用十分明顯，這種帶動作用還將會隨著科技創新能力的持續提升隨之增長。因此，該市應充分認識到科技支出對未來經濟增長的影響，深入貫徹創新驅動發展戰略，通過穩定增加科技經費投入、加大對科研機構的基礎研究投入力度等方針措施，同時增加科技支出的絕對數和相對數。此外，還應充分發揮財政資金對科技創新的引導和帶動作用，為提高全市科技創新能力、加速經濟轉型升級提供重要保障。

（三）適當增加環境保護支出

該市產業發展水平較為落后，目前以資源密集型產業為支柱，在我國經濟轉型升級的重要時期已經難以為繼，尤其是該市在國家主體功能區規劃中被劃定為重點生態功能區更加限制了資源密集型產業的發展。因此，在國家嚴格限制資源粗暴開發的政策背景下，基于生態環境保護和產業轉型升級要求，該市應逐步加大環保支出，積極提高財政對新能源、環境保護、生態建設等方面的補貼，重點支持技術先進型、能源節約型、環境保護型和生態建設型產業發展，進一步提高經濟社會可持續發展水平。

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（作者單位：北京中資海外咨詢有限公司）