養老保險基金到底該如何加強監管？

張洪瑞

養老保險基金是事關社會民生的大事，如何實現分散風險，加強監管，將成為健全我國養老保險機制的一項重要任務。

對大多數人來說，退休后的生活境況如何，很大程度上取決于基本養老金是否按時足額發放。

但是，由于我國人口老齡化程度日益加重，退休人數逐年增長，社會保險的擴面征繳空間日益縮小，而各項社會保險待遇水平持續提高，社會保險基金收支平衡面臨越來越大的壓力。

不久前，國務院印發了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定建立養老保險基金中央調劑制度，自2018年7月1日起實施。人力資源和社會保障部副部長游鈞表示，養老保險基金收支總體運行較為平穩，但省份之間基金不平衡的問題日益嚴重，需要進一步提高統籌層次，在全國范圍對基金進行適度調劑。

必須加快推進全國統籌

所謂養老保險基金中央調劑制度，是指在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立中央調劑基金，對各省份養老保險基金進行適度調劑，確保基本養老金按時足額發放。在中國社會科學院財經戰略研究院副研究員何代欣看來，建立養老保險基金中央調劑制度，主要因為現行養老保險基金是按地域積累辦法發放，這不僅造成了區域間養老金分配不均問題，甚至還造成了供給不足的情況。

《中國社會保險發展年度報告》顯示，2016年廣東、北京、江蘇、浙江等9個省份養老基金累計結余最多，其中廣東省結余最高，達到7258億元，可支付55.7個月。而黑龍江、遼寧、河北、吉林、內蒙古、湖北、青海7個省份則出現了當期養老金收不抵支的情況，養老保險金累計結余的可支付月數不足一年。黑龍江省更是當期缺口達到320億元，累計結余“負債”233億元。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員張德勇告訴《中國報道》記者：“目前，缺口大的省份越來越多，收不抵支的數額也在逐年增長，尤其是東三省養老金缺口越來越大。中央調劑制度的建立，有助于養老金富余省份補貼給虧空省份，均衡地區之間的養老保險負擔，幫助困難地區提高養老保險水平，讓人民群眾獲得更多的安全感和幸福感。”

據了解，此次中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金按照人均定額撥付的辦法，全部撥付地方。也就是說中央這里不結余，當年收上來多少，就下發多少。張德勇說，“養老保險金交由中央統一調劑后，能從更長遠的利益角度出發，使養老金分配更合理，促進養老保險制度的可持續發展，提升養老保險賬戶的安全級別。這不僅有利于在更大范圍內分散風險，提高資金使用效率，也有利于實現養老保險關系在全國范圍內順暢轉移接續，消除影響勞動力跨地區合理流動的體制障礙。”

但是，要進一步實現養老保險全國統籌并非易事。“目前來說，我國公共養老保險制度的統籌層次還很低，由于各地區間存在較大差異，如果一下子實現全國統籌，在制度實施上會有一定的難度，所以當前先建立基金中央調劑制度，作為全國統籌的第一步，未來逐步將地方統籌的養老金納入中央層面，由中央統一負責收支管理。通常，統籌層次越高，越有利于保障公共養老金制度的財政平衡。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員王新梅在接受《中國報道》記者采訪時說。

加強制度設計是關鍵

養老金作為大多數人退休后的基本生活保障，必須嚴防風險。“基金安全是第一位的，怎么強化都不為過。”游鈞表示，下一步，人社部將會同有關部門對中央調劑基金加強管理和監督，確保基金安全。

張德勇還對《中國報道》記者表示，“要確保基金安全，首先，中央要制定相關配套政策和標準，建立相應的防護險體系，引導和規范各地方的主體行為準則，按照中央的統一部署進行操作。其次，建立全國基本養老基金信息管理平臺，做到中央和地方統一聯網，及時公示資金的動態。”

同時，“管理和平衡相結合的新型管理制度體系也要完善，分散管理的好處是風險不傳遞，但不利于交流互鑒和彼此幫助。我國養老基金的管理不僅是缺口的問題，還有制度的陳舊。未來，開展廣泛的、公開且競爭性的研究，十分必要。”中國社會科學院財經戰略研究院副研究員何代欣說，“只有建立個人賬戶，中央調劑為輔的管理體制，才可能從根本上解決問題。”

中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，職工養老保險個人賬戶應從社會養老保險中分離出來，讓參保人建立自愿性儲蓄養老制度，減少因政府干預產生的問題。

“只有充分授權并實施有效的個人賬戶制度，管理的權限才會降低，監管的職能才會上升。另外，要重新劃分養老保險基金的管理及監督權限，建立激勵相容、彼此制衡的管理體制，把業務和資金管理進行有效區分，才能確定風險責任。”何代欣說。

“要想從根本上解決養老金監管問題，還應從養老金制度的頂層設計入手，把公共養老金的籌資模式限定在現收現付制的范圍內。”王新梅認為，“現收現付制就是把當期從中青年人那里收上來的保險費，直接支付給老年人。它不同于積累制，這中間沒有任何投資行為，操作簡單、成本低、容易監管，不需要政府在公共養老金問題上擔心資本市場的高風險問題。而積累制操作成本比現收現付制高，例如智利就30多年還沒解決這個問題”。

王新梅還分析，“另外資本市場的運行是不受任何組織和個人支配的，它有自己的運行規則。投資失敗時常發生，例如2008年的金融危機。投資失敗對于自愿參保的私人養老金制度來說，在發達國家通常是能負擔得起市場風險的高收入群體才參加，并且政府也不需要為投資失敗承擔任何責任。但是如果用積累制提供公共養老金，那么投資失敗時，就會出現政府必須為其負責，而責任又難以追究的問題。”

“在發達國家中，沒有一個國家使用積累制來提供養老金，這是因為積累制跟資本市場有關聯，而資本市場是沒有辦法進行監管的。”王新梅說。

此外，養老保險基金涉及到財政、社保等職能部委，也牽扯到中央、省、市等各級政府。何代欣表示，每個部門都應該各司其職，不越位不缺位，為決策和問題的化解提供自己的力量。