關于農村集體產權制度改革的思考

劉劍 歐陽儒彬

摘要 通過對蕪湖市農村集體產權制度改革試點工作的調研，對改革中遇到的困難及存在的問題進行分析，在此基礎上提出相應對策，旨在為下一步全面推廣提供借鑒和參考。

關鍵詞 農村；集體產權制度改革；現狀；問題；對策；安徽蕪湖

中圖分類號 F321.32 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）11-0251-02

Abstract Through the research on the reform of the collective property rights system in Wuhu City，the difficulties and existing problems in the reform were analyzed，and the experiences were summarized on this basis，in order to provide references for the next full implementation.

Key words rural area；collective property rights reform；current situation；problem；countermeasure；Wuhu Anhui

2016年12月26日中共中央國務院出臺《意見》[1]，提出要“適應健全社會主義市場體制新要求，不斷深化農村集體產權制度改革”。當前，深化農村集體產權制度改革已經作為保障農民財產權益、壯大農村集體經濟的舉措寫入黨的十九大報告，上升到實施鄉村振興的戰略高度。農村集體產權制度改革可以說是繼家庭聯產承包責任制改革之后對農村集體經濟經營體制的又一次歷史性改革。蕪湖市從2016年開始小范圍試點，2017年進一步推廣。本文通過對蕪湖市改革試點工作的調研，旨在進行經驗總結，以便為全面推開給予一定借鑒和參考。

1 蕪湖市農村集體產權制度改革現狀

2016年蕪湖市在每個縣區分別選取了1個群眾基礎較好、改革愿望比較迫切、集體經濟相對較多的村（社區）進行試點。2016年5月召開動員大會，經過7個月的工作，通過制定方案、宣傳發動，清產核資、建立臺賬，身份界定、編制名冊，股權量化、設置股權，建立“三會”（指集體經濟組織成立股份合作社后的管理架構，包括理事會、監事會和股東大會）、成立組織，填寫權證、發放到人等程序基本完成了改革任務。2017年全市擴大試點范圍，除繁昌縣列入農業部100個試點縣外，在其余縣區的每個鎮（街道）選取1個村（社區）進行擴大試點。截至2017年底，擴大試點的村（社區）除個別股權證未發放到位，總體上完成改革任務。至此，全市四縣五區（含經濟技術開發區）農村集體產權制度改革完成149個村（社區），占全市村總數的20%；量化集體資產總額91 079萬元，其中量化經營性資產總額71 427萬元；股東總數445 261個，其中成員股東445 143個，集體股東118個；2016年完成改革的村（社區）股金分紅總額2 061萬元，其中成員股東分紅1 448萬元，集體股東613萬元。由此可見，蕪湖市農村集體產權制度改革初見成效。

2 改革中存在的問題

2.1 認識能力不足導致缺乏動力

一是鎮（街道）、村（社區）干部認識不足、缺乏動力。改革前村集體資產歸屬不明，經營收益不清，分配不公開，客觀上為鎮村干部利用職務之便隨意支配集體資產提供便利。調研中發現存在鎮（街道）采取“借”等方式隨意劃轉村（社區）大額資金另做它用，有的甚至連利息都未支付。村（社區）干部利用集體資金用于承擔本不該由村集體負擔的費用，如文明創建、防汛抗旱甚至村干部工資、福利待遇支出。二是農民認識不足、缺乏動力。由于村集體經濟改革前導致的思維慣性，以及對集體經濟運營、管理等信息掌握的不對稱性，農民參與改革的積極性不高，對改革后到底能給自身帶來多大收益持懷疑和觀望態度。

2.2 政策配套不足制約改革進行

于2017年3月15日通過、2017年10月1日起實施的《中華人民共和國民法總則》[2]九十六條已經明確規定農村集體經濟組織法人為特別法人，并在九十九條規定農村集體經濟組織依法取得法人資格。中共中央國務院出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中也明確提出現階段可由縣級以上地方主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等有關手續。但是在調研中發現完成改革的村雖然已經成立了“三會”、掛了牌、發放了股權證，但是成立的股份經濟合作社由于缺少碼段而無法登記，即使登記也只是以農民專業合作社形式登記。農村集體經濟組織的法人地位目前只能停留在政策層面，未能真正確立。同時，農村集體經濟組織作為特別法人如何管理與運營、在村集體經濟發展中扮演的角色、其組織成員具有的權利和義務等尚不明確。

2.3 地區差異影響工作開展

目前，試點完成的村（社區）基本都是在摸著石頭過河。在改革過程中關鍵環節在于清產核資和人員身份界定。農業部等九部委關于清產核資的規范性文件《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》已經于2017年12月16日出臺，雖然要求有一定的專業知識，但對如何操作提出了具體指導意見。而關于人員身份的界定，由于各地區情況差異較大，且不說鎮與鎮、村與村之間，即便是組與組之間情況也不同，難以出臺放之各地而皆準的成員身份確認辦法，這給基層操作帶來一定困難。一旦政策把握不好，又極易引起農民集體上訪，影響農村社會穩定。在調研中，據了解，整個改革過程中人員身份界定花費的時間基本要占整個改革完成時間的1/2以上，有的甚至成為改革難點而擱置。

2.4 帶動能力不足制約效益發揮

農村集體產權制度改革不是掛了牌、發了股權證就算改革完成，改革的最終目的是釋放改革的紅利，讓群眾有更多的獲得感。在調研中發現目前改革完成的村、政、社還未有效分離，有的還是“兩塊牌子一套班子”，對成立后的股份經濟合作社如何有效經營疑慮重重。一是擔心因經營不善而導致集體資產流失則需承擔責任。二是擔心不能按貢獻分配利益。即使經營得當，目前也只能按享有的股份分紅，不能體現多勞多得。這就造成了風險利益不對等的局面，使得改革后的村集體經濟組織的效益難以有效發揮[3-4]。

3 對策

3.1 提高認識

產權制度是社會主義市場經濟的基石，深化農村集體產權制度改革也是適應健全社會主義市場體制的新要求。作為基層干部，不僅要自身認識到位，認識到中央改革的決心，即“農村集體產權制度改革是具有四梁八柱性質的重大改革，必須積極穩妥推進”，還要宣傳到位，努力幫助廣大農民群眾理解中央改革的初心，即切實維護農民合法權益，增加農民財政性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，從而營造良好的改革氛圍。

3.2 “不等不靠”

目前，雖然一些配套政策還未具體明確，但是不能因此而影響改革工作的進行。農村集體產權制度改革本身就是新生事物，加之各地具體情況不一，沒有模式可套用，要“不等不靠”。特別是人員身份界定方面，必須自己根據實際先行摸索，在具體操作中總結經驗，再指導具體工作。

3.3 “不破不立”

中共中央國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確提出“探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制”。鑒于當前蕪湖市農村集體產權制度改革現狀，一是要打破政社不分的模式。農村集體產權制度改革就是要將村集體經濟組織作為獨立的主體參與社會主義市場運行，政社不分限制了村集體經濟組織作為獨立主體自由參與市場經營的活力。二是要打破“保底”分紅的思想。農村集體經濟組織作為獨立市場主體參與社會主義市場經營，其存在、發展甚至消亡都是符合事物運動發展規律的，也是正常的，況且股份制改革就是要按照股份實行風險共擔、利益共享，“保底”分紅不符合社會主義市場經濟發展規律。探索農村集體所有制有效實現形式，保障的是農村集體資產，而不是必須保障每一個村集體經濟組織成員作為股東每年都分紅、每年都有收益，要避免這一認識上的誤區。

4 參考文獻

[1] 關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見（中發〔2016〕37號）[A/OL].（2016-12-26）[2018-02-26].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5163444.htm.

[2] 中華人民共和國民法總則（2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過）[A/OL].（2017-03-15）[2018-02-26].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018907.htm.

[3] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R/OL].（2017-10-27）[2018-02-26].http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121-867529.htm.

[4] 讓農民充分共享產權制度改革紅利[N].農民日報，2017-01-04.