新時代語境下中國現代大學制度建設的契機

凌 健

（浙江工業大學現代大學制度研究中心，浙江杭州310023）

一、現代大學制度建設亟須走出困境

“大學是現代社會之魂，制度建設是大學持續發展之基。”[1]換言之，制度與大學發展的匹配性對于能否辦好大學而言至關重要，建設一流大學和高水平大學需要與之相適應的現代大學制度的支撐，現代大學制度建設是實現中國高等教育現代化和高等教育強國的基石。然而，直至2010年7月，在中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）當中，才首次明確提出“建設現代大學制度”并將其上升為國家意志[2]。這一時間離《中華人民共和國高等教育法》的頒布，以及對中國高等教育產生深遠影響的高等教育擴招運動均已超過了10年，這意味著中國現代大學制度建設始終遲滯于中國建設高水平大學的辦學實踐。顯而易見，鮮明的后設性和植入性特征必然導致大學制度建設與大學發展的實際需要之間存在著長期磨合過程和適應性陣痛。究其原因，或許是建設主體對現代大學制度建什么與如何建等問題上始終未能形成一般共識，又或許是凝練“大學制度建設方式的中國特色”過于復雜。但必須強調的是，在《綱要》頒布之后，我們采取了針對現代大學制度的“追趕式”建設模式，產生了兩種效用：一方面，中國現代大學制度的框架已經逐步成型，特色逐漸明朗，建設內容也越來越完善；另一方面，中國現代大學制度的“快速”增長并未能有效地解決制度供給遲滯于實踐需求的問題，反而使現代大學制度建設陷于困境當中。

（一）“制度趕超”使大學疲于被動求變

制度主義經濟學家沃爾頓·哈米爾頓對制度有個著名的定義：“制度意味著一些普遍的永久的思想行為方式，它滲透在一個團體的習慣中或一個民族的習俗中……制度強制性地規定了人們行為的可行范圍。”[3]由此來看，現代大學制度建設應當著重從中國大學建設的實踐活動當中挖掘并提煉那些被普遍接受的行為規則，這是一個沉淀共識并將其規范化、有序化和系統化的過程。有學者的研究顯示[4]，伴隨著1999年的高等教育大眾化運動，中國高等教育政策的出臺呈現井噴現象，教育行政主管部門通過政策工具規范高校辦學、引導社會參與以及適度下放權力，以解決高等教育大眾化推進過程中所產生的各類問題，但明確指向現代大學制度建設的政策卻密集出現在《綱要》頒布之后，以“制度趕超”的方式來滿足高水平大學建設的制度供給需求。

所謂制度趕超，一是指追趕建設世界一流大學、高水平大學所急需的先進性制度，比如關于大學理事會、董事會、大學學術委員會、大學章程等方面的制度；二是追趕高等教育大眾化所帶來的制度遲滯所急需的補充性或糾正性制度，比如關于教職工代表大會、教授治學、領導體制、學術不端行為、教育質量等方面的制度。“趕超式”建設模式的假設在于設定現有制度與“應然的”現代大學制度之間存在巨大差距。而實際上，“應然的”現代大學制度又并非是一個明辨的概念，這極易引起大學建設者們的不適應和普遍性焦慮。如何在自然而然形成的學校傳統和普遍性行為規則之上以合理變遷的途徑完成上述各項制度成為中國大學面臨的普遍問題。在這里必須指出，在“制度趕超”的過程中，幾乎所有被提出的大學制度改進都有足夠的合理性，即使是這種制度改進缺少一個慎重的評估。毫無疑問，這種頻繁又合理的“求變”不斷地改變大學蘊蓄已久的規則體系，使大學及其內部成員不斷處于被動變革的困境當中。在此情景下，完善制度以促使大學校長們安心治校，大學教授們安心治學，大學生們安心求學，乃至行政部門安心服務的意愿顯然是難以實現的。

（二）“制度擱置”使大學制度建設陷于“虛實”二元困境

隨著“趕超式”制度建設而衍生的另一個重要的問題是“制度擱置”現象，即制度規則不能或者僅有部分能被行為主體所接受。這樣的制度只能被認為是形式上的制度。“趕超式”的制度建設要求特定制度在盡量短的建設周期內被建設主體更全面地遵從，但實際上任何一項大學制度的形成和改進都有其特定的建設周期和內在規律，那些無法被大學這一行為主體認知、理解、接受并遵從的制度顯然就會被擱置。有學者指出，新中國成立以來的“中國大學制度建設一直存在兩大特點：‘（政府）推著走，跟著（政府）走’”[1]。簡言之，政府在現代大學制度建設的過程中扮演著單一供給主體角色，同時也說明大學在此過程中不易做出全面而有效的利益表達，因而進一步加大了制度擱置的可能性。制度擱置帶來的風險極易促使大學陷入虛實并存的二元制度建設困境，即形式上的制度和實效制度兩種制度并存，前者是指對外宣稱而不產生效用的制度規則，后者指規范和約束大學運行并產生效用的制度規則。如有學者通過對某省38所公辦高職院校章程建設的研究指出，該省章程建設的目標完成率僅為34.2%，且存在制定過程拖沓、制定程序不規范、章程文本存在缺陷、章程落實不到位等諸多問題[5]。還有學者通過對高校學術委員會規程的文本研究發現，“很少看到大學章程或學術委員會章程篇幅超過教育部規程，……如果用規程的框架來審視高校的學術委員會章程,難免就會發現規范性要素‘缺胳膊少腿’的現象”[6]。顯然，大學在制度建設過程中存在對外宣稱和對內實施兩種不同形式和作用的制度。

一般而言，現代大學制度具有二元性，一元是指宏觀層面上的現代大學制度框架，一元是指微觀層面上的大學行為規則。制度建設的本質是為主體行為提供更加適合的規則。現代大學制度建設不僅要完成宏觀層面上現代大學制度框架的搭建，而且要保證宏觀的制度建設能夠為大學主體制定高效用的運行規則提供依據并保持一致性。否則就會出現“制度擱置”，隨之產生兩軌制度并存。從前例大學制度建設的實踐來看，包括章程建設、學術委員會制度等諸多制度的建設均陷于虛實二元情景。這對于進一步推進現代大學制度建設形成了明顯阻力：一方面，實效制度被隱匿，無法進一步達成共識以推動大學制度的改進；另一方面形式上的制度未能被真正應用，無法檢驗其對大學建設實踐的有益程度。

據以上分析可以認為，“趕超式”的大學制度建設模式并未解決中國現代大學制度建設的根本問題。大學制度建設的根本目的不是建成某種命定的制度本身，而是通過制度供給引導大學選擇有益的行動。未來的現代大學制度建設應當從追求“先進性”或者“完備形式”的陷阱中脫離出來，為回應中國大學發展的“所需”與“所求”提供必要的制度供給。

二、新時代：現代大學制度建設的新語境

如果說大學是遺傳與環境的產物，那么就應該強調大學制度是對特定社會制度的回應，大學制度建設必定會映射出鮮明的時代特征。由此看來，“趕超式”的大學制度建設模式也必定源于特定的背景因素，尤其是政府對大學的傳統治理模式而做出的理性選擇。必須指出的是，現代大學制度建設的環境正在發生著前所未有的改變，國家與社會對中國大學的期待伴隨著“新時代”特殊語境也發生了全新的改變。這為現代大學制度的進一步完善提供了契機。

（一）新時代與現代大學制度建設的方向

2017年10月，在中共十九大報告中，習近平總書記指出“中國特色社會主義進入了新時代”，并非常自信地提到“我們比歷史上任何時期都更接近、更有信心和能力實現中華民族偉大復興的目標”[7]。“今天，黨和國家事業發展對高等教育的需要，對科學知識和優秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切”[8]。習近平總書記明確強調：“我國高等教育發展方向要同我國發展的現實目標和未來方向緊密聯系在一起，為人民服務，為中國共產黨治國理政服務，為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務。”[9]這是國家領導層對新時代中國高等教育的鮮明立場，不僅明確了中國大學為國家發展提供服務的方向，也是對中國現代大學制度建設的質問和期盼。這指明了新時代我國高等教育內涵式發展的中國道路，也是對中國大學有能力服務并滿足黨和國家事業發展新要求的未來期待。大學必須不斷提升能力，滿足人民讀更好大學、享受更高質量高等教育的需要，滿足國家治理、社會進步和現代化建設對人才培養、科學研究、社會服務以及文化傳承創新的需要。中國大學將經受前所未有的考驗，建立和完善中國特色的現代大學制度也面臨前所未有的緊迫性。面向新時代的現代大學制度建設必然要從根本上回答，“大學為何”與“大學何為”這兩個高等教育理論與實踐上的基本問題。“四為服務”的提出是黨和國家在新時代對于中國大學的“為何”與“何為”的鮮明回答，充分彰顯了高等教育領域中的“中國特色”[10]。“四為服務”不僅僅是“扎根中國大地辦大學”的政治要求，也為中國特色現代大學制度建設提供了目標與方向，將指引中國高等教育更好進入“全面施工內部裝修”階段。

（二）新時代大學制度建設的高等教育政策語境

以“新時代”提出的日期2017年10月18日為起點，以2018年6月28日為截止日期，對《教育部公報》中有關高等教育與新時代的政策進行檢索，共選取其中8份有相關表述的政策文件為數據采集來源。同時對陳寶生部長的重要講話進行了檢索，選取其中6篇重要講話為數據采集來源。采取內容分析法對文本信息進行抓取：分別從政策文件與重要講話中抓取描述新時代的主題詞，以此確定政策與部長講話中的表述傾向。

1.政策中的表述傾向

研究共從高等教育政策中提取主題詞48個，通過歸納整理后發現了三方面的表述傾向。第一，“深入貫徹”“全面貫徹”“全面落實”“緊緊圍繞”等詞的使用充分體現了高等教育政策在堅持與落實習近平新時代中國特色社會主義思想上的努力與行動。第二，對“兩個一百年”目標的多次敘述體現了高等教育領域響應時代號召、決勝全面建成小康社會的決心。第三，“教育公平”“素質教育”“立德樹人”“思想政治理論課”等詞反映了新時代高等教育政策的幾大方向，特別是思想政治理論課的建設，面向新時代，及時、準確、深入地推動習近平新時代中國特色社會主義思想進教材、進課堂、進學生頭腦顯得極為重要。

2.部長講話中的表述傾向

研究從陳寶生部長的重要講話中提取主題詞43個，通過同類項合并等方式歸納整理后發現了三方面的表述傾向。第一，部長多次提及“歷史定位”“歷史方位”“歷史和時代的高度”等詞，充分說明習近平新時代中國特色社會主義思想乃是承上啟下、承前啟后的具有劃時代意義的重要思想，我國已經進入了新時代這一新的歷史時期。第二，“新征程”“歷史使命”“歷史新征程”等詞的使用體現了新時代中國教育事業應該承擔更為重要的職責與使命。第三，部長也多次提到“兩個一百年”“決勝全面建成小康社會”等時代使命，體現了教育戰線在實現這些使命上的決心與努力。

3.新時代現代大學制度建設的學術語境

同樣以2017年10月18日為起點，以2018年6月28日為截止日期，以“新時代”為篇名關鍵詞對中國知網數據庫進行檢索，選定CSSCI為文獻來源，選定社會科學Ⅱ輯中的“高等教育”對文獻進行精確搜索，得到109篇文獻。以這109篇文獻為數據采集對象，首先對其進行關鍵詞共詞分析，以此確定該領域內的熱點研究主題，包括文化自信建設、“雙一流”建設與人才培養能力建設。其次，從這三個主題的文獻中進一步抓取涉及新時代表述的主題詞，其中抓取文化自信建設主題中的主題詞53個、“雙一流”建設中的主題詞23個、人才培養能力建設中的主題詞16個，以此分析不同主題中學者們的表述傾向。研究借助CiteSpace軟件對文獻進行關鍵詞共詞分析，得到前20位高頻關鍵詞（見表1）。

表1 前20位高頻關鍵詞統計表

除去新時代、習近平新時代中國特色社會主義、中國特色社會主義等指向性不強、難以體現論文中心思想的關鍵詞，可以得到前10位高頻關鍵詞（見表2）。

結合表2與文獻研讀，發現高等教育領域對新時代的理解與研究主要集中在文化自信建設、“雙一流”建設與人才培養能力建設等方面。

表2 剔除低指向性關鍵詞后前10位高頻關鍵詞統計表

（1）文化自信建設

堅定文化自信、推動社會主義文化繁榮興盛是貫徹落實新時代中國特色社會主義思想精神實質和豐富內涵的重要工作。黨的十九大報告中指出，“沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興”[7]。在新時代，實現新時代中國特色社會主義文化自信已成為大學的使命與擔當。與文化自信建設相關的高頻關鍵詞包括“高校思想政治教育”“馬克思主義理論學科”“意識形態”等，這也是有關文化自信研究的三大方面。

為深入探究新時代思想在高校文化自信建設中的體現，本文進一步在新時代的表述中抓取了53個主題詞，通過合并同類項歸納出了五方面的表述傾向。第一，在文化自信建設的地位表述中，“歷史定位”“歷史方位”“時代使命”“重大政治任務”等詞的使用凸顯了新時代中文化自信的重要地位。第二，在文化自信建設的主體上，“高校師生”“教師隊伍”“學生”“理論工作者”“青年學生”“青年一代”等詞體現了高校文化自信的建設關鍵在于師生，教師既要幫助學生樹立文化自信，自身又要能夠堅持文化自信。第三，在文化自信建設的方式上，“進教材、進課堂、進頭腦”“親和力”“針對性”“貫穿”“全過程”等詞為新時代高校文化自信建設指明了方向：文化自信的建設需要貫穿高校活動的全過程。第四，在文化自信建設的意義上，“戰略性”“價值性”“現實性”等詞的使用體現了文化自信的戰略價值。第五，在指導思想上，“根本指導思想”“重要指導思想”“基本依照”等表述體現了習近平新時代中國特色社會主義思想是高校文化自信建設中最根本、最重要的指導思想。

（2）“雙一流”建設

2015年10月24日，《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中提出，要加快建成一批世界一流大學和一流學科。2017年10月18日，黨的十九大報告中再次強調，要“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”。“雙一流”建設已然成為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的一大重要攻堅項目。

在有關“雙一流”建設的表述中，本文抓取了23個主題詞，并歸納出了三方面表述傾向。第一，“總體方向”“辦學方向”等主題詞體現了在新時代下，“雙一流”建設被視為是深化高等教育改革所必須堅持的方向。第二，“最緊迫、最重要的任務”“重要使命和責任”“新使命”“新征程”等詞的使用充分凸顯了“雙一流”建設在新時代的重要地位。第三，“中國特色”是學者們高頻使用的詞匯。不同的土壤會開出不同的花朵，簡單移植的西方模式顯然難以適應中國國情，因此，在新時代“雙一流”建設中必須要扎根中國大地、堅持中國特色。

（3）人才培養能力建設

人才培養作為大學最古老、最基礎的職能，需要在新時代的高等教育領域中煥發新的光彩。與此有關的高頻關鍵詞包括“立德樹人”“創新創業”等。從相關表述中提取出16個主題詞，發現此類表述集中在兩個方面。一是創新創業教育。新時代對創新創業教育提出了“新要求”，創新創業教育需要“新的教育理念”。二是通識教育。在新的“歷史起點”上，培養德智體美“全面發展”的社會主義建設者和接班人，也是新時代對高等教育的“新要求”。

三、新時代與現代大學制度建設的契機

建設世界一流國家需要世界一流的高等教育和一流大學，這是中國高等教育步入新時代的機遇。在此背景下，高等教育受到了前所未有的重視。新時代為現代大學制度建設提供了機遇，為進一步完善現代大學制度提供了明確方向，也為脫離現代大學制度建設的現實困境帶來了契機。

（一）“新時代”為引導大學堅定服務社會的建設立場提供了契機

從世界高等教育的發展來看，為知識而知識的時代或許已經過去了，高等教育政治論已經成為主流。對此，布魯貝克非常清晰地陳述了一個事實：“學院和大學已經成為它們所服務的社會的不可分割的一部分”[11]。這里蘊含兩層涵義：一方面，大學的價值已經被國家和社會所肯定，乃社會進步之必須；另一方面，大學的價值必須體現在為社會提供的服務之中，乃社會進步之所需。這就意味著，如何通過社會服務為可持續發展不斷創造條件是大學面臨的基本問題。實際上，“我國大學從成立之始就擔負起了救亡圖存、富國強民的重任，為社會變革提供新思想，為社會發展提供智力支持”[12]。但問題是，為統籌管理和保障高等教育事業的發展，新中國成立以來，政府對大學采取了“喂養式治理”，為大學提供了一種“不愁吃穿”的建設模式。在此基礎上，大學普遍缺乏市場意識和競爭意識，更談不上面向社會的服務意識和消費者偏好，大學的運行邏輯一切源于自身的需求和服從上級要求，表現出較為封閉的管理和教學。即便是在高等教育大眾化之后，由于大學的擴張和資源日益緊張而產生的競爭也未真正改變這種慣性。“新時代”的提出，使中國高等教育迎來了前所未有的發展機遇，與此同時，也意味著“不愁吃穿”的建設模式將逐步向競爭模式轉變。大學必須直面如何滿足“為改革開放和社會主義現代化建設服務”等“四為服務”的巨大挑戰。顯然，這為現代大學制度建設提供了新的契機。大學制度建設要牽引和保障大學從“自我中心”轉向服務國家和社會的時代要求，以服務創造發展機遇將成為現代大學發展的基本立場。

（二）“新時代”為矯正以“排名”為建設標準的誤區提供了契機

評價是指揮棒，其目的在于實現正向引導。大學的健康發展需要借助于客觀的評價。一般而言，開展大學評價有多重效用：對大學自身而言，客觀的大學評價有利于其精準地認識自我和調適自我；對政府而言，客觀的大學評價為其對公共高等教育資源的合理配置提供可靠的依據；對于社會公眾而言，客觀的大學評價有利于為其提供準確信息，從而享受更適合的高等教育產品。然而，大學排名，作為中國大學評價的主要方式卻并未能在評價的過程中實現這些意愿。大學排名伴隨著高等教育大眾化而興起，簡單又直觀的形式很容易就吸引了市場和公眾的關注。令人難以想象的是，大學排名正在超負荷地承擔著檢驗和比較大學的辦學水平和教育質量、影響政府配置高等教育資源、彰顯大學公共性和社會聲譽等許多功用，甚至成為不少大學的建設目標或是建設標準，導致指標化辦學的亂象叢生。值得反思的是，雖然政府反復通過強烈的政策信號和明確的政策愿景指出中國大學仍然需要提升自身能力來“面向國家重大戰略需求，面向經濟社會主戰場，面向世界科技發展前沿”，但是并未引起大學足夠的重視。長期以來以論文和科研為導向的評價模式仍然以極大慣性牽引著大學聚焦于自身的發展訴求，將目標限定于學術導向的大學排名和學科排名，在高喊“解決問題比發表論文更加重要”的同時，卻始終在“論文中心主義”的辦學行動怪圈中徘徊。究其原因，或許是因為各級教育主管部門在缺少更有效評價大學的標準之前，有意無意都始終以大學排名作為評價大學的重要甚至唯一的參考標準。“新時代”為矯正這一誤區同樣提供了新的契機。面向新時代的大學評價，排名和學術指標都不能成為評價大學的最終依據，其標準應該是也只能是“服務”的能力和水平，以及評價大學以何種程度和方式滿足國家和社會的實際需求。這迫切地需要改進和完善對大學的評價制度。

（三）“新時代”為全面提升中國大學能力提供了契機

在改革開放40周年的今天，回顧中國高等教育積弱至強的演變，無論是規模、類型和水平都發生了巨大變化，這表明中國高等教育取得了前所未有的成就。但是，“當前，教育工作還存在不少問題，學生創新精神、實踐能力還不足，辦學活力還不夠，教育與經濟社會發展的聯系還不緊，國際競爭能力還不強等”[13]。有學者形象地指出中國大學存在著“高分低能”現象：一方面中國大學在大學排名的進步速度、競爭性學術指標、高層次人才培養的規模上表現令人矚目；而另一方面，高等教育又同時存在著對社會貢獻率較低、科技創新能力嚴重不足、大學生就業難等問題。國家和社會始終期待大學能夠不斷地提升能力，在面向“四為服務”的過程中展現大學對國家和社會的價值。這也恰恰是新時代背景下中國大學改變高分低能面貌的契機。必須指出，現代大學制度建設的一個重要目標在于提升中國大學能力，在一定程度上要改變大學以提升身份（大學所在的行政序列）為目標的制度安排。作為參照政府公共部門管理的大學長期以來被納入自上而下的行政序列，從國家至省、市依照行政層級勾畫出一個整體性的大學分級建設的基本秩序。一般而言，被納入更高級別政府建設的大學將獲得更多的建設資源，包括經費投入、高端人才的附著能力以及納入更高層次大學發展序列時獲得先機。這一秩序貫徹到政府配置高等教育資源的整個過程中。基于資源依賴的慣性，大學往往以被納入到更高層次的行政序列作為一個重要的建設目標。顯然，這與提升大學能力的目標是不相匹配的。