基層治理有效性的多維闡釋＊
——以改革開放以來浙江省基層治理發展變遷為例

王景玉

提 要：治理有效性的衡量標準不盡一致，但其間卻有一定的共通理念。改革開放以來，基層治理在不同的歷史時期有著不同的關注焦點。有時以治理整頓、規范政府行為為標準，有時以各種關系的協調為標準，甚至有時經濟發展也會發揮治理的功能。浙江改革開放40年的治理實踐也體現出不同的治理主題和衡量標準。

治理有效性是衡量管理或治理在一段時間內所達到預期目標的廣度和深度的尺度。由于考量主體立足視角不同，有效性的考量標準也呈現出多樣性。權宜之計或機會主義的治理考量已經不能適應當前社會治理的要求，客觀上需要從宏觀上對治理有效性進行盡可能全面的挖掘，力爭對治理有效性有一個更加全面的認識，以便合理安排治理規劃，科學配置治理力量，以期達到社會的和諧有序。

一、基層治理有效性考量的幾個視角

不同的研究視角，治理有效與否的標準就會有不同的指標體系。就筆者所掌握的文獻來看，目前治理有效性考量主要有以下幾種。

無為說。從治理的傳統實踐來說，把“無為而治”作為理想治理境界的人們會循著自己的目標設定有效性標準。一是必須有一整套禮俗（即一定的規范和規矩）管理著；二是要有一個教化意義上的統治者——王者，并且這個王者是有目的地打造的；三是法律秩序的維護不是靠暴力，而是靠教化；四是權力的運行模式主要是父親式的，即符合忠孝規范意義上的權力運行方向。上述條件在形成一定文化積淀的條件下，進而成為一種文化傳統，而文化現象還可以循著問題去查找根源，具有一定的預期性。在這樣的社會里，治理的有效性就體現為“長幼有序、為政不在多言，行不言之教”的政治活動，①參見費孝通：《鄉土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1985年版，第68-69頁。即“無為而治”條件下的治理有效性。這是中國古代鄉土社會在“無為而治”情況下所期待的有效治理的外在特征。

建設說。20世紀20-30年代，在中國興起了鄉村建設思想，而且形成了派別思想比較明顯的治理改革運動，最有代表性的是梁漱溟，以《鄉村建設理論——中國民族之前途》體現最為集中。梁漱溟認為，中國社會需要重新構造，因為中國當時的鄉村問題是“文化失調”。他不否認中國當時存在的“帝國主義與軍閥、政局混亂、產業落后、教育不發達”等問題，但他認為這些問題都是具體的障礙，是眼前的靜象，而中國的問題則需要從社會全盤關系上，也就是從歷史根源上考慮，以抓住根本。他反對將中國問題簡單羅列，而主張拿出眼光，對當時所有的中國問題做一個“本末先后輕重緩急”的辨別，抓住關鍵，了解全盤問題，而從一個要緊所在著手，這一團亂絲才解得開。②參見梁漱溟：《鄉村建設理論》，上海：上海世紀出版集團，2006年版，第20-23頁。為進一步解決“文化失調”“社會結構崩潰”的問題，梁漱溟對社會進行新的定位，認為：“中國是一個講求倫理關系的特殊社會，而且具有維持社會秩序的強大威力，與西方社會的法律體系有異曲同工的妙處?！薄爸袊鴽]有兩面對立的階級和階級社會，但是在外族入侵和沖擊之下，這種傳統社會結構在崩潰，新的社會結構在破的過程中尚未建立起來，以此強調重新建立中國社會的組織結構，并以文化的最終調整為旨歸?！雹蹍切窃疲骸多l村建設思潮與民國社會改造》，天津：南開大學出版社，2013 年版，第 127-129、122-139 頁。在此基礎上，梁漱溟提出了鄉村建設的主張并參與了鄉村建設運動，其主要做法就是：建立具備中國精神的鄉學、村學等廣義的社會組織，全體鄉民和覺悟過來的城市知識分子則是鄉村建設的動力和人才儲備。通過鄉村建設，鄉村治理以及社會問題可以迎刃而解，這是從文化重建的有效與否來考量鄉村治理。④吳星云：《鄉村建設思潮與民國社會改造》，天津：南開大學出版社，2013 年版，第 127-129、122-139 頁。當時持此觀點的還有諸如鄒平、晏陽初、黃炎培等人。

善治說。從總體來看，治理的理想境界期待“善治”的目標。中國傳統政治文化就認為，善政的最主要意義就是能給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔，各級官員像父母一樣熱愛自己的子民?，F代社會將善治作為理想境界，成為公共利益最大化的過程，其本質就是公民與政府對公共生活的合作管理。⑤參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28頁。因此，有效治理的標準體現為：管理機構合理設置，管理程序科學，管理活動靈活；最大限度地降低管理成本等指標。善治的程度越高，管理的有效性越高。具體來說就是：一是合法性，即人們對權威和社會秩序的自覺認可和服從；二是透明性，即政務信息的公開；三是責任性，即人們對自己責任的負責，公眾尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，善治的程度就會越高；四是法治，即政府官員和公民都必須依法行事，以維持正常的社會生活秩序；五是回應，即公共管理人員必須對公民的要求做出及時的、負責任的反應，而不能無故拖延或沒有下文。⑥參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28頁。另外，治理到善治的演變要求將權力從公共部門轉移到私營部門，減少國家或政府的作用，強調有效的政治參與、經濟的活力以及保護弱勢群體的政策等等⑦參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第8-9、9-10、25-28頁。。缺少這些前提條件，治理有效就無從談起。

聯動說。持此觀點的學者認為，“任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題所需要的知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨地主導一個特定的政府管理模式。”①Christopher Hood，“Paradoxes of public sector managerialism,old public management and public service bargains,”International Pubic Management Journal，vol.3, 2003, pp92-93.在此復雜公共事務條件下，政府、市場、社會組織、公民之間的互相合作就應運而生，協同治理、聯動治理的呼聲就越來越高。盡管不同學者對協同治理理解有偏差，但是基本共識還是存在的，即政府以外行為人的加入并達到共同的目標，協同治理的效果將會實現績效的疊加。在基層社區自治空間，社區作為政府在基層的觸角發揮著一定的治理功能。但是在治理過程中，政府應不斷激發社區、社會組織、社會工作者、居民的積極性，統籌社區建設、促進社會組織發展、發揮社會工作者的專業技能和專長，引導居民積極參與其中，使各個社會主體都能相互支持并改善社區治理狀況。這就是在自治領域所推行的“三社聯動”機制。協同和聯動雖然字面表達不盡一致，但所體現的是一種社會協同和各主體聯動的體制機制，做到各盡所能、各司其職，共同實現公共利益的最大化。聯動所強調的是“公共事務管理”，主張建立集體決策和共同參與的制度平臺，加強公共選擇，實現責任共擔、利益分享、權力協同。②參見燕繼榮：《協同治理：公共事務治理新趨向》，《人民論壇·學術前沿》2012年第17期。一個和諧社會要實現治理有效，需要社區的全體居民共同參與。當前，社區的社會組織和社會工作者構成了社區中比較活躍的因素。要打造和諧社區，就需要實現社區、社會組織和社會工作者的聯動。通過理順三者之間的關系、培育社會組織主體發展、打造“三社聯動”平臺、共造公共服務體系等環節，構建起基層治理有效運行的聯動機制，借以實現社會和諧和社區有序運轉。③參見趙秀玲：《中國基層治理發展報告（2015）》，廣州：南方出版傳媒、廣東人民出版社，2015年版，第252-260頁?！叭缏搫印笔切枨笈c供給有機整體，對于提升基層社會治理水平、鞏固黨的執政基礎意義重大。

二、基層治理有效性的影響因素

基層治理有效性衡量標準各異，但其內在的因素卻具有某種程度的內在一致性。具體而言，基層治理的有效性體現的是若干因素之間的相互作用。

一是治理主體是有效治理的生力軍?；鶎又卫碇黧w主要包括基層黨（委）組織、政府派出機構、社區自治組織、社會組織、公民個人以及相關企事業單位。黨委、政府是基層治理中的積極主體，是基層治理和績效考核的關鍵部門；社區是基層治理的自治主體，扮演著生力軍的角色。在基層治理中，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治組織，借助于基層四大民主推進基層治理制度化、規范化、程序化，是實現治理主體之間協同、聯動的基礎性保障；④參見詹成付：《基層政權和社區建設》，北京：中國社會出版社，2009年版，第178頁。建設社區專業化服務機構，充分發揮群團組織和各類社會組織在社會管理中的積極作用，是社區聯動的關鍵力量，也是提升社區服務水平和質量的核心因素。在充分發揮行政力量、志愿者互助力量、市場力量作用的同時，進一步形成政府公共服務、居民互助志愿服務、市場化服務相互銜接的、覆蓋基層社區全體居民的社區服務體系，繁榮社區文化、提高社區居民素質、切實改善人居環境、促進人與自然的和諧發展，已經成為社區發展的重要目標。通過各主體之間的聯動，形成一個主體間良性溝通、各要素之間按程序互動共生的協同聯動共同體，是社會有效治理的關鍵。

二是相互協調的規范體系是治理有效潤滑劑。無規矩不成方圓。治理必須有符合普遍利益、足以獲得廣泛支持的解決方案以及相應的規章制度。在中國古代社會，“無為而治”是建立在禮俗規范的基礎上的；在市場經濟社會的大環境下，良好的法律規范體系是基本保障。制度本身除了具備能夠維護公平正義的基本品質之外，還要能夠將各式各樣的制度規范納入其中，使制度本身顯得完整。因此，制度之間的相互協調、相互關聯而不是抵觸是制度內容能夠更好地惠及普通百姓并維護社會公平正義的關鍵。另外，治理的依法運行則是善治目標實現的保障。沒有治理過程對法律的充分尊重，沒有建立在健全法制基礎之上的社會秩序，善治目標就很難達到。①參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第10頁。除了良善法治、法制規范和運行機制之外，治理主體的法治思維也顯得格外重要。②參見江必新、李沫：《論社會治理創新》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版），2014年第2期。確立憲法至上、法律權威的意識才能根本上使治理達到預期效果。

三是治理規范被自覺遵守的文化沉淀是有效治理的落腳點和歸宿。文化積淀其實就是制度文化的傳承，即人人遵紀守法的良好氛圍乃至經久不息的制度文化積淀。總而言之，就是讓制度成為人們生活的組成部分，成為一種行為自覺。如果在治理過程中能達到這種程度，治理的有效就成為自然而然的事情。當然，在我國的鄉村治理結構中，與國家治理規則不同的是潛規則，它們成為鄉村秩序的制度基礎，在一定程度上導致國家政權建設中嚴重的低效。潛規則維系著鄉村權力結構的內聚，顯然，潛規則已經過長期沉淀，成為鄉村權力運行的基本規范。不過，這體現兩種事實：一是治理規范可以內化為文化因素；另一方面，一旦規范內化為人們的自覺行動，將會具有一定的社會影響力，并在一定程度上成為治理有效性的促進或制約因素。但在實際層面，潛規則治理中的鄉村如果要建立正式制度并逐步使之成為影響人們行為的規范體系就需要一個漫長的歷史過程。當前，建立能夠讓人們普遍接受并易于付諸實施的制度規范是形成制度積淀和文化氛圍的前提。這些規則既要有一定的時代特色，還要有一定的地域特色。

四是治理成果的長效保持是衡量治理有效與否的試金石。治理績效其實就是治理主體的主觀感受，但治理的績效評估不僅要以鄉村治理本身來衡量，還要以其成果是否能夠長期保持來衡量。一般而言，達到治理的目標就是良好的治理，其主要表象體現在：治理機構和機制的道德品質優化，政府與非政府組織之間的和諧關系，政府與公民的合作關系，公共利益實現最大化。治理成果物質化的體現不僅包括和諧關系的穩定、合作關系的建構，還包括利益關系的協調和公共利益的最大化。人們經常所注重的是治理目標的實現，但善治的成果能否長期保持則鮮有問及。事實上，治理成果的長期保持是一個歷史性難題，天下大治能否長久則成為一種長期的政治理想。如果在治理過程中能達到善治，而且能夠長效保持，那么這樣的治理就可以稱作是有效的。除此之外，治理有效的根本還是利益的最大化問題，也就是說無論是治理的開端，還是治理過程中，抑或是治理之后，人們所關心的還是利益最大化問題。經濟收益是治理成果得以保持的物質基礎，而治理的長效機制則要以物質利益的發展和滿足作為保障。沒有經濟利益最大化治理是難以為繼的；沒有長效機制的治理行為也難以實現經濟利益的最大化。

在既定治理目標作為參照物和比較對象情況下，治理過程的制度化、程序化，各要素之間的關聯，治理主體之間的協調、互動是現代治理能夠實現既定目標的必要條件。

三、改革開放以來基層治理有效性考量的維度變遷

改革開放是我國基層治理轉型的關鍵時刻，也是我國基層治理探索新路徑、進行新的嘗試的時期，不同時期對基層治理有效性的考量有著不同的期待。

金屬結構設備總體布置合理、選型基本適宜，設計原則、結構設計、材料選擇、計算應力、撓度及穩定性設計符合現行規范有關規定，所有閘門及閘門埋件設計、啟閉機的選型和設計符合規范規定。

（一）1978-1988年改革探索期，以經濟發展作為有效性衡量的基本維度

1978年，改革開放伊始，農村行政體制的改革和聯產承包責任制的推行，調動了廣大農民的生產積極性，農業生產得到恢復，溫飽問題得到了解決，為非農產業和城市居民提供農產品保證的程度大大增強，經濟發展在某種程度上化解了治理危機。

一是通過經濟生產引導勞動力轉向。1979年1月，浙江省農村開始實行“包產到組，聯產計酬”的農業生產責任制。同年春，諸暨縣三都區和嵊縣崇仁區率先實行早稻聯產到組責任制。同年秋冬，新昌儒岙地區部分生產隊開始自發搞旱地包產到戶。在此過程中，農民收入得到大幅度提高，縮小了城鄉收入差距，農業剩余出來的勞動力向更加廣闊的生產領域甚至向城市轉移。二是調整和處理各種新興利益主體之間的矛盾。農民個體經營得到順利發展，鄉村社會呈現出利益多樣化、利益關系復雜化和利益主體多元化的特點。鄉村社會出現了職業分化、社會流動和社會分層等社會現象，這不可避免地引起了局部利益的矛盾和沖突。此時鄉村治理工作主要集中于利益關系的協調與調整。三是重啟楓橋經驗應對治理危機。1983年，人民公社體制逐漸走出歷史舞臺，鄉村社會出現了一定程度的治理危機，全國刑事案件頻發并且有愈演愈烈之勢。為切實改變這一面貌，“楓橋經驗”在諸暨再次發揮作用，從1980年到1989年十年中，諸暨出現了激動不已的變化：1986年刑事案件大幅下降，當時共計調處各類治安案件900起，派出所直接受理64起。由于綜合治理把大量治安糾紛解決在基層，派出所的壓力得到極大減輕。①參見趙義：《楓橋經驗：中國農村治理的樣板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第59-62頁。

在此過程中，治理評價以經濟發展成績為主要依據。“不管黑貓貍貓，逮著老鼠算好貓”成為那個年代檢驗各種成果的標準。

（二）1989-2000年改革助力期，以社會關系的協調作為有效性考量的主要維度

1992年我國的改革開放進入到助力發展的時期。此時，中國的經濟增長速度名列前茅，但此時農村改革依然滯后，基層治理出現新難題：一是城鄉收入差距明顯擴大；二是城鄉之間公共服務不平等現象仍然存在；三是在第一波農村改革中城鄉收入差距不斷縮小的狀況又重新反彈。這主要是因為農業發展的資金流程扭曲，農業投入缺乏穩定的宏觀制衡機制，農產品比較效益低。面對這些問題，基層治理的政策走向發生微妙變化。

一是基層治理逐漸向政府執政風氣整頓轉變，以改善干群關系。1991年，浙江平湖為改善黨群、干群關系，開展治理亂收費、亂攤派、亂罰款等社會敏感問題，取消了與群眾利益密切相關且意見較大、反映強烈的不合理收費項目，收到了良好效果。②參見胡少先：《浙江平湖縣治理“三亂”有成效》，《財政》，1991年第7期。二是政府在一些領域主動退出，引進民間力量提供鄉村公共服務，取得了一定的成效。隨著市場經濟體制改革的不斷深入，浙江各級政府越來越意識到公共產品建設領域資源優化配置的重要性。于是，政府主動地、有選擇地退出一些領域，引導相關社會群體積極參與鄉村社會公共設施建設，改變了此類公共服務由政府供給的一元模式，逐漸形成了以政府為主導、以社會為主體、以市場為平臺的鄉村公共產品建設格局。浙江鄉村社會建設資金不足、發展動力不夠的障礙逐漸被克服，“千萬農民飲用水工程”“千村示范、萬村整治”工程、富民惠民社會建設項目得以順利實施，村莊建設“散、小、亂”和環境建設“臟、亂、差”等現象得到很大程度改觀。①參見韓玲梅等：《新農村建設時期鄉村治理研究的特點、困境及出路》，中國農業經濟學會2006年年會暨社會主義新農村建設學術研討會《中國農業經濟學會會議論文集》。三是建章立制，推進鄉村自治。從1990年底開始，浙江逐步在各地開展村民自治示范活動，村民自治走上了規范化和制度化的軌道。受地方社會經濟文化的影響，浙江不斷從實踐中摸索、積累經驗，創造出了一系列鄉村治理的新形式，臺州的民主懇談、武義的村務監督委員會制度、新昌的鄉村典章、紹興的農民工作指導制度等相繼涌現?！俺醪叫纬闪艘源迩f治理為中心，由村級組織建設制度、村干部選舉制度、村務公開制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監督制度、村級經濟事務自治制度以及村干部管理制度等組成的村莊治理制度體系。”②盧福營等:《當代浙江鄉村治理研究》，北京：科學出版社，2000年版，第26頁。

（三）2001-2011年改革加速期，以各種關系的協調作為有效性衡量的主要維度

進入21世紀，隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，社會經濟成分、利益關系、分配方式等日益多樣化，基層治理矛盾呈現上升趨勢。為切實解決基層治理中存在的問題，浙江率先發力，在治理創新方面開山鋪路，為浙江經濟發展提供了穩定有序的社會環境。

一是創新實施社會治理創新，改善干群關系。創造性地推行農村指導員制度，分批下派機關干部到村擔任農村工作指導員，具體了解農村存在的各種問題，有針對性地提出對策舉措，改善黨群干群關系。溫嶺澤國鎮在全國第一次進行了民主懇談會，即通過制度創新、理性設計“協商民主”程序，促成了農村治理體制(特別是鄉鎮體制)的根本性轉變。懇談會的民主取向促進了政府和群眾雙方的互動和體諒，不僅消除了人民群眾對政府疏離感和不信任感，而且減少了政府公共決策的失誤概率，政府在群眾中的公信力不斷提升。③參見林興初：《鄉鎮治理創新的路徑及其績效分析——浙江溫嶺“澤國試驗”的解讀》，2011年11月浙江省社會學學會年會《論文集》。二是建立干部下訪制度，了解群眾需求，解決人民群眾身邊的問題。2003年，時任浙江省委書記習近平把社會矛盾最突出、上訪問題最嚴重的浦江，當作他下訪的第一站。自此，領導干部下訪的一系列制度就此建立，推動了全省形成重視信訪工作、重視化解矛盾、重視社會和諧穩定的濃厚氛圍，取得了推動經濟又好又快發展和促進社會和諧穩定的雙重效果。三是以黨建為龍頭，創新社會管理體制，推進民主自治。寧波北侖通過大規模推進區域化黨建，形成了以區域黨組織為核心、以公共服務中心為依托、協商議事組織為基礎的“三位一體”基層治理組織新體系，城鄉統籌、優勢互補的工作新格局逐漸形成。通過區域化黨建，協商議事平臺的作用得到發揮，各個社區矛盾糾紛發生率同比下降了34%，矛盾糾紛調解率達到98%，矛盾糾紛調解成功率達到95%，群體性事件發生率不斷下降。④參見沈立江等主編：《堅強和創新社會管理論文集》，北京：中共中央黨校出版社，2011年版，第97頁。四是“三治融合”化解基層矛盾，煥發基層治理活力。浙江桐鄉全面推進“德治、法治、自治”融合發展，以德治教育公民向善，以法治維護群眾合法權益，以自治引導公眾參與，形成了多元共治化解基層矛盾的新機制。以德育人，借以“正民心、塑民風”；以法明人，借以“解民憂、惠民生”；以名服人，借以“聚民力、用民智”。這些推進基層社會治理的體制機制，成為有效治理的重要保障。

在此期間，整體性政策設計、干部聯系群眾制度的創新和不斷完善、民主協商公民參與的制度性規范，使得政府公信力不斷提高、群眾主人翁責任感得到激發，再加上治理手段的多種融合，不僅融入了浙江人的智慧，更使治理充滿人情味道；不僅將法治挺在前面，而且使百姓的道德品質得到提升，可謂一舉多得。

（四）2012年至今改革成熟期，以政治治理作為有效性衡量的主要維度

改革開放進入成熟期，基層治理所面臨的問題主要是：一是基層治理中能否選好用好鄉村振興帶頭人的問題。二是搞好城鄉協調發展，充分發揮鄉村與城市發展的優勢，體現各自特色，實現城鄉相對均衡發展的問題。三是抓好城鄉環境整治，盡力改善人居環境，實現人與自然、人與人關系的和諧的問題。四是提高廣大城鄉居民的基本道德素質，提高社會主義精神文明在城鄉社會建設中的核心地位的問題。在此期間，浙江基層治理主要是針對問題精準施策。

一是以降低信訪數量作為基層治理的主要衡量指標。各級政府都把信訪案件的多少以及上訪到省、到北京的量作為考核指標。例如，浙江省信訪局就采取“一票否決”制度。2016年題為《切實營造良好的信訪生態》中就顯示：建立“重大信訪事項向縣委常委會報告制度”，對因失職瀆職、推諉扯皮、工作不負責造成嚴重影響和不良后果的事權單位，嚴肅追究責任，在縣委常委會上作出檢討，并落實限期調處的整改措施，視情實行“一票否決”，按當年度信訪工作目標管理考核辦法追究責任。①《切實營造良好的信訪生態》，浙江省信訪局網站，2014年6月3日。不僅如此，全國各地在基層信訪治理中也采取類似的考量辦法。二是以拆遷速度和治理目標實現的效率為考核標準。2017年12月，樂清市委市政府發出通知，要求對全縣各鄉鎮2017年度“三改一拆”進展情況進行考核。考核內容主要涉及到“三改一拆”工作完成情況、“無違建”創建工作完成情況、新增違法建筑管控及長效管理機制落實情況、各級交辦件、信訪件以及媒體曝光件、省督查組反饋問題整改落實情況、“大拆大整”專項行動工作完成情況，等等。工作期間的情況通報是以各項拆遷工作的進度為考核標準。例如，樂清市《關于全市1-6月份“三改一拆”工作完成情況的通報》就顯示了2017年上半年相關工作進展情況。借情況通報，督促有關部門加快工作進度，以求各項政策執行工作扎實有效。三是以鄉村振興和減貧脫貧為衡量標準。黨的十九大和2018年中央一號文件全面部署實施鄉村振興戰略以來，浙江各區縣關于鄉村振興的標準和減貧指標相繼出臺。例如，省級層面提出以有效治理為保障，在創新發展“楓橋經驗”“后陳經驗”，深化基層治理“四平臺”建設的基礎上，讓群眾更廣泛更有效更深入地參與基層治理，加快構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。浙江省把實施鄉村振興戰略的試驗區和示范省作為奮斗目標，率先提出一整套總體實施方案和政策措施、工作部署，構建以農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場等新型經營主體為引領的新型農業現代化道路的探索，推進農業一、二、三產業融合發展的探索，深化城鄉配套綜合改革。浙江省長興縣政府把脫貧攻堅作為主要工作，引導幫助組成專業合作社，采取“合作社+基地+農戶”“村集體經濟+合作社+農戶”等運行模式，挖掘特色產業，推動低收入農戶創業、就業，推動農戶增收。

四、基層治理有效性的理性思考

縱觀改革開放40年來基層治理的主題與有效性評估維度，我們不難發現，由于所面對的治理主題不同，治理有效性的考量標準也存在差異性。治理是政府組織和民間組織在既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務、維護社會公共秩序為最終實現善治即公共利益最大化而進行的管理活動和管理過程的總稱。①陳家剛：《基層治理》，北京：中央編譯出版社，2015年版，第1頁。治理活動必須以政府作為主導力量。符合基層治理理念是治理有效的關鍵。具體來說，基層治理如果要實現某種程度的有效性，要從若干方面來衡量。

（一）治理活動必須以政府作為主導力量。盡管治理活動是政府與民間組織之間的管理活動和管理過程，但是其中最活躍的因素還是政府部門。在理論層面，統治的主體當然是政府，讓·戈丹就認為，統治意味著確知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是讓人相信這個方向。②參見[法]讓·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第1、94、19頁。也就是說，統治的方向既定，國家行為整體上是在向著這一目標邁進；這個方向是國家以強制力來保障的。戈丹認為，治理必然有政府的力量存在，而且發揮著關鍵作用。戈丹曾預言：未來的治理將是“各個政治和社會行為體的談判協調，對于他們而言也意味著獲得了共同語體，建立了共同的理論體系和看到了‘一種新型民主文明’的前景”。③參見[法]讓·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第1、94、19頁。顯然，戈丹雖沒有提及政府，但是政治行為體其實就是指代政府，政府依然在未來治理中承擔必然的角色，而且其主要工作也是治理。顯然，無論是行政層級、治理主體，還是治理目標都與政府有千絲萬縷聯系。因此，基層治理有效性的考量關鍵性主體還是政府，片面地把“少一些統治、多一些治理”理解成“政府管得越少越好”是不切實際的。

（二）治理過程強調必要的管理要素。在當代，治理被賦予了某種先進性，代表著與統治截然不同的文明范式，或多或少帶有協商的特征。④參見[法]讓·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第1、94、19頁。但是，治理過程的開啟是以一定的管理過程為基礎的。沒有一定的管理活動和行為，就無法將管理過程引向治理；同理，在管理過程中，隨著社會經濟的發展，管理的過程必然向治理轉變。但在治理過程中，政府的管理還是客觀存在的，只不過政府的管理與傳統的管理不盡一致，因為它缺乏的是主權性質和意志，而且是一種協調功能。我們應反對兩種傾向：一是反對片面強調治理而導致國家管理缺位甚至社會失序的現象；二是反對片面強調管理而導致政府作用片面擴大，社會活力難以體現的現象。沒有必要的管理，政府治理就難以實現有效治理；沒有治理理念的普及和拓展，治理過程也就難以順利推進。因此，必要的政府管理是治理的必要前提。

（三）治理活動必須以惠民為價值取向。治理活動除了以善治為目標之外，在價值取向上還要強調以人為本的理念。經典的治理定位雖然沒有明確指出治理的價值，但都是以服務公民、便利公民、惠及公民的角度展開論述的。浙江武義后陳村的村務監督委員會就是以這樣設計而發揚光大的。制度創新之初，影響村里干群、黨群關系的焦點就是村官腐敗問題。自實行村務監督制度以來，村民們對村里的家底有了數，大家參與村務監督的積極性也大為提高，村務開支逐漸向走向正軌。除此之外，土地征遷補償給農民，農民得到實際利益；村里投資項目明明白白，群體性爭議不再發生了。⑤參見施嵩、陳振生：《足跡：浙江省武義縣基層民主政治建設的實踐與探索》，北京：中國文史出版社，2006年版，第5-6頁。在社會組織參與基層治理方面，人們依然強調社會組織發展的惠民、便民特質。在社會組織的實踐價值方面，一方面社區社會組織的培育與發展，不僅為社區減負，而且提供社區服務；公益性社會組織不僅為政府瘦身，還為居民提供多樣化、個性化服務。①周紅云主編：《社會治理》，北京：中央編譯出版社，2015年版，第192-193頁。由此可見，治理目標如果離開了人民性，那么治理的有效性就會受到質疑。

（四）經濟繁榮發展是治理有效性的物質體現。治理的主要目標就是公共利益的最大化，即經濟的發展、財富的積累、社會產品的極大豐富等目標追求。離開對人們利益滿足的治理是目光短淺的治理；同理，僅僅看到利益而忽視治理，甚至是為了追求利益而走傳統管理、統治的路子，也是不可取的。康有為在設想未來的大同社會時就曾以“三世說”來規劃人類社會。據亂世是因為社會動蕩與紛亂，這個時候政治統治甚至是軍事強制為主要的治理活動，其目的是恢復秩序。升平世指的是，隨著社會逐漸穩定，國家的乃至政府的管理逐漸讓位于社會治理，協調溝通成為主角、管理成為配角。太平世是指在人類文明、社會和諧達到相當高的程度，人們除了治理活動之外，可能要做的就是財富的不斷豐富和積累了。我國未來打造的共治共享的社會治理格局，其終極目標也是要實現經濟的繁榮發展并惠及公眾。共享的目標就要使社會治理的成效更多、更公平地惠及全體人民，不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。這其實就是發展，也是治理服務發展、致力于發展的現實寫照。

（五）治理的有效性應體現在長效保持上。治理的成敗是治理主義者所關注的焦點。要想獲得治理效果的長期保持，一方面需要完成既定的治理目標，另一方面還要有對共同的期待和剛出現的新規則進行普遍的遵守，即制度化的普及，這樣才能保持長效性。在經典治理的論述中，長效治理機制也是應有之義。制度在治理過程中發揮著關鍵作用，能達到預期目的，但是達到目的卻不等于一勞永逸，它會隨著時間的變遷、條件的變化而不斷變化。既然要達到治理的長期保持，就需要從持續性、機制性兩個方位來把握。機制屬于配套制度，是治理得以實現的保障性制度規范；這些制度規范是具有一定系統性、配套性、穩定性的制度體系；執行制度的主體出于自身利益考慮而不斷推動制度的執行，建立起相應的監督制度、監督機構以及運行機制。這樣，治理過程就能在一定程度上持續運行，預期效果就容易達到。治理成果長期保持，是一個世界難題。很多地方、很多治理目標都是因為得不到保障而重新回到紛亂狀態。任何社會治理難題的解決不僅需要制度創新，更需要保持創新的成果。這一方面要求制度體系本身具有一定的復雜性、協調性，另一方面就是公眾動員與參與深度、廣度以及能力等因素的強化。

關于治理有效性的衡量維度還有很多值得思索并深化認識的領域，盡管我們不可能一下子解決根本問題，但至少應該充分了解治理有效的評估指向，以解決現實生活中的盲目治理，使基層治理真正具有整體性、有序性和長效性。