改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐邏輯＊

花 勇

提 要：黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的依據(jù)。改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以制度治黨為本，高度重視制度建設(shè)的重要性，視黨內(nèi)法規(guī)為管黨治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策；堅持黨內(nèi)法規(guī)政治屬性優(yōu)先，旗幟鮮明講政治，強調(diào)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)肅政治生活；推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，加強黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計，加快主干法規(guī)和配套法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一；借鑒國家立法經(jīng)驗，建立健全黨內(nèi)法規(guī)立法機制，重視黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨。改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)堅持政治屬性和法律屬性相統(tǒng)一、一般性和特殊性相統(tǒng)一、制定和執(zhí)行相統(tǒng)一，為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

黨內(nèi)法規(guī)是黨的建設(shè)新的偉大工程的重要內(nèi)容，是黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度保障。改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成績突出，黨內(nèi)法規(guī)制度框架“四梁八柱”搭建完成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步形成，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)劃已經(jīng)建立，黨內(nèi)法規(guī)制度審查納入規(guī)范。回顧和總結(jié)改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐邏輯，不僅有助于提升對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，也有助于深化依法治國實踐，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一 、高度重視制度建設(shè)的重要性

制度約束和規(guī)范社會行為體的行為，在社會行為體之間形成穩(wěn)定的行為預(yù)期，通過正向激勵和反向懲罰維持社會秩序。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和黨員具有約束力的行為規(guī)范，屬于制度范疇。改革開放以來，我們秉持規(guī)范主義的價值理念，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要性的認(rèn)識不斷提高，從“制度建黨”到“制度治黨”，制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)總布局，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。

（一）制度問題關(guān)系黨和國家生死存亡

改革開放之初，以鄧小平為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體將制度問題提高到全局和戰(zhàn)略意義的高度。在解放思想、實事求是的大討論中，全社會對“文化大革命”進(jìn)行了充分徹底的反思，認(rèn)為我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。 意識到“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、341、333頁。。從而將制度建設(shè)提到關(guān)系黨和國家命運的戰(zhàn)略高度。正是認(rèn)識到制度建黨的重要性，中央要求加強黨的制度建設(shè)，“制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實施”②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、341、333頁。。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出要對各級干部的職權(quán)范圍和政治生活待遇制定各種條例，最重要的是要有專門的機構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、341、333頁。黨的十一屆三中全會要求健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)，明確紀(jì)律檢查委員會的根本任務(wù)就是維護(hù)黨規(guī)黨法。

（二）制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)總布局

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和推進(jìn)，面對改革開放的考驗和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的考驗，中國共產(chǎn)黨對制度建設(shè)重要性的認(rèn)識進(jìn)一步提升。十四大黨章首次確認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)概念，提出紀(jì)委的主要任務(wù)就是維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)。黨的十六大報告提出“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中”④《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年版，第38頁。。黨的十七大報告提出黨的建設(shè)“五位一體”總布局，即思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)，制度建設(shè)與其他建設(shè)并列，將制度建設(shè)納入黨建“五位一體”總布局。⑤《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009年版，第38頁。在黨的十七屆四中全會第二次全體會議上胡錦濤同志強調(diào)“制度建設(shè)既是黨的建設(shè)的重要組成部分，又是黨的建設(shè)的重要保證”⑥《胡錦濤文選》（第三卷），北京：人民出版社，2016年版，第252頁。。在建黨90周年講話中，胡錦濤同志要求必須把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中⑦《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年版，第443頁。，發(fā)揮制度建設(shè)的規(guī)范引導(dǎo)、紀(jì)律約束、告誡懲罰作用。制度建設(shè)始終貫穿黨的建設(shè)總布局，制度建設(shè)覆蓋的范圍不斷拓展，制度建設(shè)的內(nèi)容不斷豐富，說明我們黨對制度建設(shè)重要性認(rèn)識進(jìn)一步提高，對制度治黨的重視程度進(jìn)一步加強。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策

2012年以來，習(xí)近平同志多次強調(diào)制度治黨在全面從嚴(yán)治黨中的重要性，把制度建設(shè)擺在突出位置，認(rèn)為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”⑧《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第124頁。，提出制度建設(shè)貫穿黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)⑨習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第62頁。。黨內(nèi)法規(guī)覆蓋黨建全領(lǐng)域，各領(lǐng)域黨的建設(shè)必須要將制度建設(shè)貫穿其中，依靠制度剛性，真正落實全面從嚴(yán)治黨，鞏固各方面建設(shè)的成果，為黨的長治久安提供堅強制度保障。2016年習(xí)近平同志在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要批示中，提出加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策⑩《黨的十八大以來大事記》，北京：人民出版社，2017年版，第82頁。，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的制度保障。

對制度建設(shè)極端重要性的認(rèn)識，也使得我們對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要性的認(rèn)識不斷提高，上升為全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策和根本之策，不僅要求全方位扎緊制度籠子，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，而且要求狠抓制度執(zhí)行，讓遵守法規(guī)制度蔚然成風(fēng)。對黨內(nèi)法規(guī)價值的規(guī)范主義認(rèn)識，是改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。

二、堅持黨內(nèi)法規(guī)政治屬性優(yōu)先

黨內(nèi)法規(guī)是政治生活的產(chǎn)物和表現(xiàn)，政治屬性是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性。①劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國家法》 ，《馬克思主義研究》，2017年第10期。黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須堅持黨性，堅持正確的政治方向、政治路線，嚴(yán)肅政治紀(jì)律。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)講政治

講政治是共產(chǎn)黨人的立身之本，是馬克思主義政黨的突出特點和獨特優(yōu)勢。旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨的本質(zhì)要求。鄧小平多次強調(diào)全黨全國必須堅持正確的政治路線和政治方向，堅持四項基本原則。1986年鄧小平在視察天津時指出，“到什么時候都得講政治”②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第166頁。。20世紀(jì)90年代江澤民同志提出領(lǐng)導(dǎo)干部要講政治，“包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀(jì)律、政治鑒別力、政治敏銳性”③《江澤民文選》（第一卷），北京：人民出版社，2006年版，第457頁。。胡錦濤同志提出“講政治，最根本的就是要全面、正確、積極貫徹執(zhí)行黨的基本路線”④《胡錦濤文選》（第三卷），北京：人民出版社，2016年版，第255頁。。習(xí)近平同志要求“我們黨作為馬克思主義政黨，必須旗幟鮮明講政治”⑤人民日報社評論部：《論學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆六中全會精神》，北京：人民出版社，2016年版，第17頁。。政治問題是根本性問題，干部在政治上有問題，不亞于腐敗問題，甚至比腐敗問題還嚴(yán)重。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，必須始終堅持講政治。講政治是黨內(nèi)法規(guī)政治屬性的集中表現(xiàn)和必然要求。講政治就是要始終堅持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，就是要鞏固和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。具體來說就是在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，堅定政治信念，站穩(wěn)政治立場，堅持正確政治方向，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅守政治責(zé)任，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到具體工作實踐中。

（二）嚴(yán)肅政治生活

政治屬性要求黨內(nèi)法規(guī)必須加強對政治生活的規(guī)范。為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，改革開放之后第一個制定的黨內(nèi)法規(guī)就是1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則要求黨的各級組織、各部門、每一個黨員都要自覺地、堅定不移地執(zhí)行黨的政治路線，絕不容許對黨的路線和黨的領(lǐng)導(dǎo)采取對抗、消極抵制；要求嚴(yán)守黨的紀(jì)律，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，不允許在公開宣傳中發(fā)布同中央決定相反的言論；堅持黨性，反對派性，嚴(yán)禁培植私人勢力、搞小派別，結(jié)幫營私。1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》為撥亂反正、恢復(fù)和健全黨內(nèi)政治生活制度、推進(jìn)黨的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但隨著國情、世情、黨情發(fā)生重要變化，黨內(nèi)政治生活也出現(xiàn)了一些突出問題。針對新形勢下黨內(nèi)政治生活的新問題，2016年中央修改制定了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，提出黨要管黨必須從黨內(nèi)政治生活管起，從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起。新準(zhǔn)則在建設(shè)目標(biāo)上調(diào)整了1980年準(zhǔn)則“六有”表述順序，恢復(fù)原先“六有”表述⑥“六有”是指“在全黨形成又有集中又有民主、又有紀(jì)律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”。相比較舊準(zhǔn)則，新準(zhǔn)則將“集中”、“紀(jì)律”、“統(tǒng)一意志”分別置于“民主”、“自由”、“個人心情舒暢”之前。，突出政治紀(jì)律，把紀(jì)律放在前面；突出高級領(lǐng)導(dǎo)干部，對高級領(lǐng)導(dǎo)干部要求更高，特別是對中央政治局委員等作出特別要求；突出政治信念，將理想信念作為開展黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù)；突出批評和自我批評，將之作為政治生活的基本準(zhǔn)則。從新舊準(zhǔn)則的對比就可以看出，新準(zhǔn)則對黨內(nèi)政治生活的要求更嚴(yán)、更具體，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律

政治屬性優(yōu)先于法律屬性，這就要求黨內(nèi)法規(guī)必須更嚴(yán)。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。國家法律是針對全體公民的。黨內(nèi)法規(guī)是針對全體黨員干部的。無產(chǎn)階級政黨的先鋒隊性質(zhì)要求黨員干部來自于人民群眾，但又是人民群眾中的先進(jìn)代表。因此，對先進(jìn)代表的要求自然不能等同于普通人民群眾，必須要比普通群眾更嚴(yán)。唯有如此，才能保持先鋒隊政黨的先進(jìn)性。先進(jìn)性的政黨才能有資格、有能力領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾，帶領(lǐng)廣大人民群眾不斷取得勝利。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律一方面表現(xiàn)在將道德修養(yǎng)范疇內(nèi)的規(guī)范上升為黨規(guī)黨紀(jì)，并且通過強有力的執(zhí)行機制貫徹落實。另一方面就是把紀(jì)律挺在前面，要求黨員自覺接受黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律約束。

政治屬性是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性，要求黨內(nèi)法規(guī)必須講政治，講黨性，堅持正確政治方向和政治路線；要求黨內(nèi)法規(guī)從制定層面加大對政治生活的規(guī)范，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，營造良好的政治生態(tài)；要求黨內(nèi)法規(guī)必須嚴(yán)于國家法律，把紀(jì)律挺在前面。

三、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)體系是指黨內(nèi)法規(guī)主體制定和頒布的以黨章為核心的各個黨內(nèi)法規(guī)部門構(gòu)成的具有內(nèi)在一致性和統(tǒng)一性的制度體系。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)自身的科學(xué)性和完備性。改革開放以來，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)上，整體主義的取向愈來愈明顯，這種整體主義的取向主要表現(xiàn)為三個方面：一是黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計加強；二是黨內(nèi)法規(guī)制度體系齊備；三是黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行并重。

（一）黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計加強

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需要整體統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)推進(jìn)。改革開放以來特別是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計明顯加強。2013年第一次制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》。《綱要》對2013-2017年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、工作任務(wù)和落實要求，提高了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體化水平。第一個五年規(guī)劃綱要到期之后，中央又制定了第二個五年規(guī)劃綱要《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2018-2022年）》，明確了未來五年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目標(biāo)要求、重點項目等。為統(tǒng)籌推進(jìn)中央黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各項工作，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，推動黨內(nèi)法規(guī)的實施和執(zhí)行，2015年建立了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度。中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議在中央書記處領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要職責(zé)是中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作、推動已出臺中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施等。黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度的建立，為維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性、規(guī)范性和權(quán)威性提供了制度保障。2017年出臺的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》為加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明了方向，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“指南針”。《意見》從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了全面統(tǒng)籌安排。

（二）主干法規(guī)和配套法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

改革開放以來，在抓緊制定主干黨內(nèi)法規(guī)的同時，也加快推進(jìn)了配套法規(guī)建設(shè)，加強主干法規(guī)和配套法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，把管黨治黨的籠子扎緊織密。以干部選任黨內(nèi)法規(guī)為例，改革開放之初，干部選任黨內(nèi)法規(guī)主要有考核制度、學(xué)習(xí)制度、推薦制度等。這些干部選任制度是零碎的、分散的，且都屬于配套黨內(nèi)法規(guī)，缺少一個統(tǒng)領(lǐng)性的主干法規(guī)，從整體上統(tǒng)一協(xié)調(diào)干部選任制定。1986年發(fā)布了《中共中央關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，但該通知從嚴(yán)格意義上來說，不屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇，而且該通知雖然規(guī)定干部選任的原則和程序，但缺少任用條件的規(guī)定，選拔程序模糊等，不足以從整體上統(tǒng)領(lǐng)干部選任。1995年制定了《黨政干部選拔任用工作暫行條例》，對干部選任的原則、條件、程序等進(jìn)行了較明確的規(guī)定。相比較1986年《通知》，1995年的《暫行條例》更全面，更能發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。為進(jìn)一步提升干部選任黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，2002年制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，為保證該條例的落實，發(fā)揮該條例作為主干法規(guī)的統(tǒng)籌作用，中央相繼制定了多個配套法規(guī)，對主干法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，方便操作執(zhí)行。這些配套法規(guī)包括公開選拔、競爭上崗、推薦人選表決、辭職、考核、任期、問責(zé)等，標(biāo)志著干部選任黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)形成。2012年以來，針對干部選任工作中“唯分、唯票、唯GDP、唯年齡”等問題，2014年修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用工作條例》，對該主干法規(guī)的選拔原則、選拔程序優(yōu)化完善，同時相繼出臺一系列配套法規(guī)，強化干部選任黨內(nèi)法規(guī)的整體性，落實干部選任的新標(biāo)準(zhǔn)和新原則。這些配套法規(guī)更加具體，對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了非常好的補充，如個人有關(guān)事項報告抽查制度，2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》明確只有在接到舉報或者問題反映突出的時候，紀(jì)檢機關(guān)和組織部門可以進(jìn)行調(diào)查核實，且沒有公布對查核結(jié)果的處理辦法。2017年出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》明確了漏報、隱瞞不報行為和具體處理辦法。從干部選任制度來看，主干黨內(nèi)法規(guī)日益完善，配套黨內(nèi)法規(guī)日益詳細(xì)，形成了一個完整齊備的黨內(nèi)法規(guī)體系。這種完整齊備的黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容上更加科學(xué)合理，綿延周密，在執(zhí)行上更容易操作。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行并重

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅僅在于黨內(nèi)法規(guī)的制定，也在于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。如果說黨內(nèi)法規(guī)的制定關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，那么黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)的生命力。改革開放以來，加強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的首要措施是恢復(fù)中央紀(jì)律檢查委員會，明確中央紀(jì)委的根本任務(wù)是維護(hù)黨規(guī)黨法。紀(jì)律檢查機關(guān)的重新恢復(fù)和紀(jì)律檢查制度的確立，使得黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行有了執(zhí)紀(jì)執(zhí)規(guī)的主體，在很大程度上保證了黨內(nèi)法規(guī)的落實遵守。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行第二方面就是加強黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)，要求各級黨政干部和黨員同志認(rèn)真系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)納入普法工作，作為普法檢查和評估的重要內(nèi)容，列入法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建考核指標(biāo)，作為普法工作績效考核，加大分值權(quán)重。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的第三方面就是發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的模范作用，以上率下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，處在黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵位置，決策管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳的重點對象，就是發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭示范作用，以點帶線，以線帶面，形成遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的良好政治生態(tài)。

四、借鑒國家立法經(jīng)驗

改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)法律色彩越來越濃厚，法律性越來越強，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量明顯提高，這突出表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)“立法法”制定完善；黨內(nèi)法規(guī)制定全過程法律化；黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)，一體建設(shè)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)“立法法”制定完善

黨內(nèi)法規(guī)制定的法律化直接決定黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)制定條例作為黨內(nèi)法規(guī)“立法法”從實體和程序兩個方面對黨內(nèi)法規(guī)制定進(jìn)行規(guī)范，提高了黨內(nèi)法規(guī)法律化水平。1990年頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵、名稱、制定主體、制定程序等進(jìn)行了規(guī)定。鑒于《暫行條例》難以適應(yīng)新形勢下黨內(nèi)法規(guī)工作需要，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高，針對性操作性不強，“紅頭文件”多、亂、散，相互“打架”等問題，2012又重新修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。這部條例被稱為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)“立法法”，對中共黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規(guī)定。相比較1990年的《暫行條例》，2012年條例增加了實體性規(guī)定，對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體及其權(quán)限進(jìn)一步規(guī)范明確；完善了制定程序，將先前的四程序（規(guī)劃—起草—審定—發(fā)布）優(yōu)化為規(guī)劃—起草—審批—發(fā)布—備案，強化黨內(nèi)法規(guī)起草的調(diào)查研究和征求意見環(huán)節(jié)、前置審核環(huán)節(jié)，明確黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布制定和黨內(nèi)法規(guī)效力等級。2012年黨內(nèi)法規(guī)制定條例的出臺，使得各部門黨內(nèi)法規(guī)在制定權(quán)限上更明確，制定程序上更規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性得到充分體現(xiàn)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定過程的法律化

黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性要求黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的各環(huán)節(jié)要遵循法律規(guī)范的要求。這種法律要求除了在制定環(huán)節(jié)的表現(xiàn)外，另外突出表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的清理、備案和解釋環(huán)節(jié)上。黨的十八大以來中央辦公廳等50多個部門對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進(jìn)行了全面篩查清理，這些清理工作解決了各部門黨內(nèi)法規(guī)不一致、不協(xié)調(diào)、重復(fù)或者相互沖突的問題。在備案方面制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，《備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報送備案及審查作出了全面規(guī)定，要求中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案。備案的規(guī)范化和法律化，避免了黨內(nèi)法規(guī)之間重復(fù)、不一致甚至相互抵觸的情況，保證下位法的黨內(nèi)法規(guī)服從上位法的黨內(nèi)法規(guī)，同位黨內(nèi)法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)，切實維護(hù)黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系。備案制度的另一作用是避免黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相抵觸。在解釋方面，2015年7月中央印發(fā)第一部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定，對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作進(jìn)行全面規(guī)范，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一正確實施。從編制規(guī)劃，到法規(guī)制定，再到備案、清理、解釋等各項工作，黨內(nèi)法規(guī)制定全過程的法律化，黨內(nèi)法規(guī)制定機制的完善，帶動黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量明顯提升。

（三）黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)

借鑒國家立法經(jīng)驗，學(xué)習(xí)立法技術(shù)，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，還要求黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)。鄧小平曾指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法……沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第147頁。黨內(nèi)法規(guī)是依法治國建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義和客觀要求，是依法治國基本方略的政治制度保障。改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)主要目的就是規(guī)范各級黨組織和黨員個人的行為，保證黨的意志按照民主集中制通過法律的途徑轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆S護(hù)國家法律的權(quán)威性。比如1990年頒布的《中共中央關(guān)于地方黨委向地方國家機關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》以黨內(nèi)法規(guī)的形式，明確干部推薦的原則、程序、表決等，在干部推薦方面，理順了地方黨委和地方國家機關(guān)之間的關(guān)系，保證黨的干部原則切實貫徹落實到國家機關(guān)干部的選任中。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系之中，將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)，提出要注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨的十八屆五中全會把依規(guī)治黨和依法治國作為“車之兩輪”、“鳥之兩翼”，依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)，一體建設(shè)，推動黨的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治國理政的實際效能。

按照黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，借鑒國家立法經(jīng)驗，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量顯著提高。黨內(nèi)法規(guī)制定條例“立法法”出臺，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的法定程序和要件；黨內(nèi)法規(guī)制定全過程的規(guī)范化，規(guī)劃、制定、備案、清理、解釋各環(huán)節(jié)法律化；黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)，依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)，在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律各自疆界明確的基礎(chǔ)上，一部分黨內(nèi)法規(guī)在成熟之后上升為國家法律。

五、啟示和展望

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)轉(zhuǎn)入正軌，規(guī)范化、體系化程度不斷提高，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量明顯提升，依規(guī)治黨向縱深發(fā)展。總結(jié)改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗和邏輯，我們有如下重要的啟示：

一是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要堅持政治屬性和法律屬性相統(tǒng)一。政治屬性和法律屬性是黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性。政治屬性優(yōu)先于法律屬性。堅持黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性優(yōu)先，就要始終堅持黨內(nèi)法規(guī)“姓黨”，旗幟鮮明講政治。這關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向。法律屬性服務(wù)于政治屬性。黨內(nèi)法規(guī)各環(huán)節(jié)和全過程的法律化，不僅可以提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和權(quán)威，而且可以真正發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨利器的作用，維護(hù)黨中央權(quán)威，加強和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。重視法律屬性，要注意警惕法律技術(shù)主義，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中主張價值中立，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要堅持一般性和特殊性相統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一般性包括兩個方面：一是黨內(nèi)法規(guī)作為具有約束力的行為規(guī)范，要遵循制度建設(shè)的一般性規(guī)律；二是政黨是現(xiàn)代政治的產(chǎn)物，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要符合現(xiàn)代政黨建設(shè)的規(guī)律。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的特殊性主要因為中國共產(chǎn)黨的無產(chǎn)階級政黨性質(zhì)、中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政、超大型的中國社會。黨的性質(zhì)、執(zhí)政地位、執(zhí)政環(huán)境要求中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須將制度建設(shè)的一般性規(guī)律、政黨建設(shè)一般性規(guī)律與中國實際結(jié)合起來，走出一條中國特色的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)道路，為政黨現(xiàn)代化貢獻(xiàn)中國智慧。

三是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要堅持制定和執(zhí)行相統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要任務(wù)是扎緊管黨治黨的籠子，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。這不僅要求黨內(nèi)法規(guī)在制定方面，提高制度設(shè)計的科學(xué)性，及時立改廢、確保每項法規(guī)制度立得住、行得通、管得了；還要求狠抓制度執(zhí)行。改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在立規(guī)方面科學(xué)性不斷提高，體系性不斷上升，正在形成系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面，要求發(fā)揚“釘釘子”精神，對違規(guī)行為零容忍，一抓到底，完善巡視制度、改革紀(jì)檢機構(gòu)，加強黨規(guī)黨紀(jì)學(xué)習(xí)，使守紀(jì)律成為黨員干部浸在骨子里、溶在血液中的自覺修養(yǎng)。

新時代推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的歷史任務(wù)要求進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)治黨建設(shè)，尤其是要補足黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的短板。目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)短板包括：一是彌補空白領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，包括宣傳工作、外交工作、群團(tuán)工作等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)；二是加快地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要堅持始終與中央黨內(nèi)法規(guī)保持一致，以問題為導(dǎo)向，立足地方實際，借鑒國家立法、地方性立法的原理和經(jīng)驗，先行先試進(jìn)行制度創(chuàng)新探索；三是加強黨內(nèi)法規(guī)實務(wù)部門和理論研究部門的聯(lián)系，發(fā)揮各自特長，集合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的各方智慧，形成合力。