探我國新金融監管體系應對的挑戰及破解對策

趙瑞娜

【摘要】金融監管來源于金融危機。金融監管的沿革中，伴隨著無數次的金融危機：17世紀荷蘭的“郁金香泡沫”，20世紀30年代的經濟大蕭條，1997年的亞洲金融風暴，2008年大型投資銀行雷曼兄弟倒閉導致的金融海嘯。當下全球貿易戰硝煙四起，經濟學家們已發出警告，這不禁讓人聯想到2008年的金融危機。這些已經發生的以及可能即將發生的金融危機，都暴露出金融監管體制的諸多缺陷，對金融監管的有效性提出了重大挑戰，這值得世界各國對現行的金融監管實踐進行反思和調整。在這樣的背景下，正確認識金融監管及其所應對的挑戰，具有重大現實和理論意義。本文通過梳理美英兩國金融監管改革，試圖對我國金融監管改革作簡要分析，并對新金融監管體系應對的挑戰進行有益探討，同時提出破解對策。

【關鍵詞】金融監管 金融監管改革 統一監管 宏觀審慎 目標監管

一、金融監管的產生

1930年代的經濟大蕭條，使各國商業銀行大量倒閉、工人大規模失業、經濟生活動蕩不安，“看不見的手”無所不能顯然只是神話。在這種情形下，經濟學家凱恩斯提出主張：政府直接干預經濟。盡管政府干預和金融監管并非同一概念，但金融監管在很大程度上得到政府干預理論的支持。事實上，真正意義上的現代金融監管發軔于央行制度的產生和普遍確立。大危機爆發后，各國央行開始認識到：銀行業是金融業的核心，具有極強的擴散性和滲透性，對國民經濟影響巨大，這就要求央行在制定和執行貨幣政策以及對國民經濟進行宏觀調控的同時，必須承擔監督和管理其他金融機構乃至整個金融和經濟體系的責任，由此產生了金融監管。

二、金融監管改革

（一）美國和英國的金融監管改革

由于政治和經濟體制、法律環境和文化傳統等方面的差異，各國的金融監管體制也各有不同。根據監管組織類型來分，金融監管模式分為分業監管、混業監管和統一監管三種；根據監管對象來分，分為機構監管和功能監管兩種。分業監管體制是基于機構型監管的原則而設立的，然而目前金融業普遍向混業經營發展。于是世界各國紛紛開始對以往的金融監管體系進行調整和革新。本文主要分析和比對美英兩國的金融監管改革。

（1）美國的金融監管改革：2010年7月，美國通過了金融監管改革法案。此次改革是1930年代以來最大規模的金融改革，賦予了美聯儲更大的權力，使其能夠“更嚴格、更持續”地進行金融監管；同時將散落于美聯儲、證券交易委員和聯邦貿易委員會等機構的監管職能統一集中到新成立的消費金融保護局，保護消費者和投資者免受不當金融行為損害。這項改革標志著美國從局部性的分業監管轉向整體性的統一監管，強化美聯儲的監管職能，強調對系統性風險的監測和監管機構之間的監管協調，強化保護消費者利益。

（2）英國的金融監管改革：英國的金融監管先后經歷了分業監管、混業監管，然后過渡到“雙峰”監管模式。1986年，英國成立證券與投資委員會，由此分業監管體制逐漸形成；隨著時間的推移，分業監管開始不適應金融機構的混業經營，于是英國于1997年開始“三方體系”金融監管改革，取消了英格蘭銀行的監管權，成立了新的超級監管機構金融服務局，開啟了統一監管的先河；2007年次貸危機后，英國意識到剝離央行的監管權不利于金融穩定，開始重視“雙峰”監管模式，2012年開始金融監管“雙峰”模式改革。這種“雙峰”模式被公認為改革較為徹底、最適應當前現實的金融監管模式，它有利于健全宏觀審慎的政策框架，防范系統性風險；按照“目標型監管”的原則，將監管職責和權力集中在英格蘭銀行，加強了央行統籌金融穩定的核心地位，撤銷金融服務局，將其拆分為審慎監管局和金融行為監管局，新成立金融政策委員會；完善了監管部門之間的協調機制，重視消費者保護，一手抓金融系統穩定，一手抓市場行為規范。

（二）我國的金融監管改革

銀監會成立前，央行兼具雙重任務：監管銀行和制定貨幣政策。但當商業銀行流動性不足時，央行難以兼顧雙重職責，很容易忽視對銀行業的監管而只注重貨幣政策的制定和實施。2003年3月，我國正式成立銀監會。由此，開始進入銀監會、證監會和保監會“一行三會”的分業機構監管模式。？2008年金融危機后，分業監管開始不適應混業經營的發展趨勢，因此我國開始從行業監管逐漸過渡到功能監管。2017年7月，我國決定設立金融委，意在加強各金融機構間的統籌監管，實現統一監管；其次，加強功能監管，縮小監管空白地帶，避免交叉性金融風險。2018年3月，我國組建銀保會，撤銷銀監會和保監會，將原銀監會和保監會制度規章制度的職能集中于央行。至此，我國“一委一行兩會”新監管格局正式形成。它是以金融委統籌協調，以健全貨幣政策與宏觀審慎政策為雙支柱的多元目標監管體系。

三、我國的新金融監管體系應對的挑戰及破解對策

（一）我國的新金融監管體系主要應對的挑戰

（1）分業監管與混業經營矛盾凸顯。分業監管缺乏宏觀審慎，很難避免系統性風險，無法真正實現各金融機構的公平竟爭，金融集團依然有機會從事“監管套利”活動。金融機構隱瞞創新產品的潛在風險，或利用信息不對稱將風險轉移給消費者，既損害消費者利益，又破壞金融系統穩定性。分業監管既存在監管真空，又存在重復監管，監管交叉地帶實際上是對社會資源的浪費，每個機構監管者都要對其監管對象所從事的多種金融業務制定和實施監管規則，令出多門監管低效。金融機構信用評級、市場準入和退出等缺乏完善的制度安排，對場外衍生品缺乏監管力度。

（2）金融監管法制中存在許多有待完善和細化的內容，內部監管和風險控制在法律層面上的細節性的管理機制尚不健全，如破產機制、反洗錢機制等都有待完善和細化。金融監管立法和實踐存在脫節，現行的金融監管立法中，諸多法律規定滯后于目前金融現狀，不利于對金融機構和金融業務的規范和監管。監管主要針對傳統金融機構，對新興的金融業務和金融產品，如智能投資、大數據風控、數字貨幣等，存在監管法律空白，不利于保障存款人和投資者切身利益。

（3）金融監管理念相對單一，簡單地將金融監管歸結為防范金融風險，市場化監管理念和效率與安全并重的監管理念還不牢固，監管缺乏整體性。此外再完備的制度和先進的理念，也需要高素質的人才來履行和實踐。整體而言，我國金融監管人員專業技能有待提高。造成這種局面的原因有二：一是考核機制缺失，現行的行政化管理制度難以全面考察監管人員的綜合素質；二是培訓系統尚未形成，不利于提高監管人員的業務能力和綜合素質。

（4）監管的國際化進程比較緩慢，國際間的交流合作還不充分，對跨國公司的監管法律和監管機制尚不完善，對其監管力度也有待加強，應對國際性金融危機的處理能力有待強化。現行金融監管制度和政策存在不利于金融監管向國際化方向發展的內容，需要進一步完善和更新。參與區域性和全球性的監管合作組織和國際化的金融危機救助系統程度還遠遠不夠。

（二）應對的挑戰的破解對策

通過以上分析可以看出，我國的新金融監管體系依然面臨諸多挑戰，該如何去破解呢？本文針對以上問題，提出了以下幾個方面的對策。

（1）央行在側重于貨幣政策以保持幣值穩定的同時，強化金融穩定職能，提高危機處理能力和統籌作用，增強綜合統計和全面收集信息的能力，加強宏觀審慎，保障金融系統穩定，提高防范系統性風險的能力。金融委加強微觀審慎，保障個體金融機構穩定，建立合適的金融體系內部激勵措施，關注金融機構如何自覺主動地防范金融風險的制度安排，減少金融順周期波動和跨市場風險，保證公平競爭，加強監管機構的更高層次的監管協調，防止消費者利益受損及由此帶來的市場風險。銀保會進一步明確目標監管方向，防止監管空白，彌補監管短板，消除監管套利，加強對銀行和保險金融機構業務的統一監管，更好地適應混業經營趨勢。證監會對生物科技、云計算、人工智能和高端制造四個行業中的“獨角獸企業”開通“快速通道”，創造更好的工具和制度安排。

（2）完善和細化監管法律法規，修改和完善自律監管和內部監管機制，填補監管法律空白，規范金融衍生品交易，以金融規范和制度的形式，對銀行及其控股企業和非銀行金融機構設定最低杠桿及資本要求。對現有的金融法規，修正和完善細則，保障其切實可操作。同時還根據目前金融業發展態勢，制定既符合安全要求又不至于約束經濟快速發展的制度和規則，建立與市場化發展相適應的監管法律制度。

（3）提高監管人員的綜合素質，培養存量思維，增強監管的創新能力。監管人員的資格管理，提高監管隊伍的整體素質，嚴格約束監管人員的行為，樹立良好的職業道德，防止金融機構有租可尋，避免出現監管者被“俘虜”。對現有監管人員加強業務知識培訓，提升處理經濟危機的應對能力。不斷提升監管創新水平，加強金融科技與金融監管之間的聯系與合作，創新與目前金融業科技發展相適應的科技監管方式和措施。

（4）擴大金融監管國際合作，加強跨國協調監管，減少國際監管的真空地帶，例如對區塊鏈、比特幣或以太幣等新事物的監管，防范跨境支付等跨國金融業務帶來的風險。加強對國際金融知識、國際金融法律、國際金融監管原則、國際金融組織規定等知識的學習和研究，使我國的金融監管法律法規與國際水平接軌，處理好司法管轄權和法律適用性的關系，并同世界各國一道致力于國際金融聯合監管，加強與國際性監管組織的對話與合作，促進我國金融監管在國際協作層面更上一層樓。

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