土地流轉的現狀及發展對策

吳冬生

摘 要：土地流轉是農村產權制度深度改革和創新的一項重要內容，是推進農業結構調整和實現農民增收的重要舉措。隨著二、三產業的發展和農村勞動力的轉移，加上國家和地方一系列土地流轉政策推動，部分地區土地流轉市場活躍，經濟效益明顯。但也存在政府規劃前瞻性缺乏、流轉狀態散化、規模效益不明顯、操作程序不規范、組織機構不健全等問題與不足。作為農業大鎮，如何跟隨現代農業發展趨勢，探索土地流轉的實現方式和途徑，促進農村土地規范、高效流轉，對加快發展全鎮經濟具有重大的現實意義。筆者以白湖鎮為例，對目前的土地流轉現狀加以分析與思考。

關鍵詞：土地流轉；現狀；問題；建議

一、我鎮土地流轉基本情況

近年來，我鎮依照“依法、自愿、有償”的工作原則，有序推進了農村土地的合理流轉，推進了我鎮農業規模化經營，加快了新農村建設步伐。全鎮農用地面積17.2萬畝，其中耕地13萬畝、林地1.8萬畝、養殖水面1.6萬畝、四荒地0.5萬畝、其他0.3萬畝。截止2017年12月底，全鎮已流轉耕地面積6.6萬畝，占全鎮耕地總面積50.7%，涉及農戶1.2萬戶。從流轉規模上看，50畝以下的0.6萬畝，占流轉總面積9.1%；50-500畝的5.2萬畝，占流轉總面積78.8%；500-1000畝的0.5萬畝，占流轉總面積7.6%、1000畝以上0.3萬畝，占流轉總面積4.5%。

二、我鎮土地流轉的主要成效

（一）促進農村經濟活躍和農民收入增加

土地流轉，推動了土地向家庭農場、合作社、種養大戶以及農業企業集中，使農村富余勞動力得以從土地的束縛中解放出來，一些文化程度較高、有一技之長的農民紛紛外出務工經商，而把承包地轉包他人，在外務工經商人員有收入，而承包他人土地的務農人員收入也有所增加，活躍了農村經濟。據統計，2017年我鎮有2.4萬勞力外出務工經商，勞務收入4.8億元，農民人均純收入中工資性收入達5000多元，占38.5%。工資性收入成為我鎮農民收入的一個重要的來源。

（二）促進土地利用率的提高，實現了流轉雙方互利雙贏

2004年，白湖鎮鴻運水產養殖公司，每年以每畝500元的價格將其漁場周邊5800畝荒灘、荒地流轉過來，種植生態水稻和水草，既解決了土地荒蕪和水源污染問題，又增加了流轉農戶收入，實現了企業和農戶雙贏。

（三）促進農業向適度規模化方向發展

通過土地流轉，實現農村土地的有序流動，土地經營權向農業企業和種養大戶集聚，極大的促進了現代農業發展。通過技術、資金投入，機械化操作，集約發展高效益的現代農業，實現了土地、資金、技術和人才的有機結合，資源得到有效配置，極大地提高了土地產出，提升了農業整體效益。

三、我鎮土地流轉存在的問題

（一）農田基礎設施有待加強

從全鎮流轉情況來看，基礎設施好、適宜機械化生產的圩區田塊，流轉面積大，如吳渡、楊柳、青簾、杭頭等村，土地流轉率50%以上，但水利條件差、田塊小、土地不平整和不利于機械生產的山崗地田塊，流轉面積較小，如陶沖、順港等村，土地流轉率還不足30%。

（二）土地流轉的成效及收益還有待提高

根據調查，我鎮大多數農戶還沒有因為土地流轉而獲得更多的收益，流轉收益僅限于少量的租金，工資性收入少，還沒有因為土地流轉實現資金、技術、土地和勞動力等資源的優化配置。

（三）機械化利用程度有待增強

目前影響經營成本的一個重要因素在于機械化的應用程度。因為農業基礎設施條件還不完善，導致許多農業機械不能發揮更大的作用，機械化應用程度的偏低，需要雇傭大量勞動力來彌補。

（四）抗御災害風險能力還有待增強

抗災害風險能力弱的一個重要原因，在于融資渠道的缺乏和法規政策的缺失。《物權法》把土地承包經營權歸入“用益物權”，但同為“用益物權”的建設用地使用權設立后，使用權人有權將其轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，而《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》均規定不能抵押，《農村土地承包法》雖規定經營權可以入股，但相關政策規定不能折資作為資本金。因此，對于以土地承包經營權辦理抵押貸款很難得到銀行和信用社等金融機構的支持。對于大部分種糧大戶來說，除土地承包經營權之外，能用于抵押貸款的實物并不多。

（五）管理隊伍配置需要加強

土地流轉涉及面廣、情況復雜，造成糾紛調處任務越來越重。隨著農業改革試點的深入推進，新型經營主體增多，土地流轉頻率越來越高，涉及范圍越來越廣，且農戶和經營主體人員素質參差不齊，因此需要規范的內容越來越多，從近年流轉情況來看，因土地流轉產生的糾紛呈逐年上升趨勢，而現有農經管理人員力量十分有限，導致壓力越來越大。

四、進一步推進我鎮土地流轉的建議

（一）抓好土地整理開發

要遵循市場規律，按照農業產業化的客觀要求組織生產，重點要抓好高標準農田建設，統一規劃治理，改善丘陵地區耕作條件，按照宜漁則漁、宜林則林、宜牧則牧的原則，實行適度規模經營，實現規模效益，激發農民經營土地的熱情。

（二）加強模式引導

在建立“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的流轉機制的基礎上，著重抓好以下幾種流轉方式：

1.在堅持依法自愿有償的前提下，逐步引導由個人向能人流轉，由單戶向大戶流轉，由外出向留守流轉，由集體組織農戶統一向合作組織流轉等。

2.根據全鎮農業產業化發展布局，鼓勵發展優勢特色產業、主導產業，成片集中流轉承包地，發展農業適度規模經營，農村土地承包經營權流轉，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包利益。

（三）制定土地流轉的更多政策

流轉雙方要得到合理的收益后才能實現土地流轉的可持續。農戶來自流轉的收益主要是流轉租金，要建立合理的流轉評價機制和租金增長機制，要進一步健全醫療、養老等社會保障制度，解決失地農戶的后顧之憂。加大新型經營主體投入基礎設施建設的政策補貼，提高基礎設施水平，重點加快小型農田水利工程產權制度改革創新試點，加大管護費用補助力度，開展針對新型經營主體的農業保險提標擴面試點，增強抗風險能力。

（四）強化農村經營管理人員隊伍建設

在土流轉過程中，鎮級農經管理人員承擔著農村土地承包管理的職能，任務繁重，缺人力、缺經費，管理手段弱化，很難擔負起一個鎮幾千、上萬個農戶的土地承包管理業務。要建立適應市場化要求的土地流轉機制，高度重視農經管理隊伍建設，強化職能，充實力量，提供必要的管理設備和工作經費，保障有序推進土地流轉的管理和服務。

（五）加大農村土地流轉過程中矛盾化解

土地流轉不合法是誘發農村不安定的重要因素，隨著農業改革的深入推進，新型經營主體增多，土地流轉頻率越來越高，農村發生的許多矛盾常因土地糾紛而起，村民之間因土地矛盾而結仇的現象屢見不鮮，當前很有必要加強糾紛調解隊伍建設，合理調解、仲裁土地承包經營權流轉糾紛。